2011市信访局关于揭阳市农村村居规划建设专题调研报告

关于揭阳市农村村居规划建设专题调研报告省加强信访工作和维护社会稳定协调领导小组办公室：根据省协调领导小组办公室关于开展我省农村村居规划建设专题调研的通知（粤信稳明电 201124号）的要求，我市组织各县（市、区）和有关部门按通知精神，就我市农村村居规划建设有关问题开展了专题调研。现将有关情况报告如下： 一、我市农村村居规划的基本情况、存在问题和意见建议（一）村居规划的基本情况揭阳于1991年12月经国务院批准撤县建市（地级），现辖榕城区、揭东县、揭西县和惠来县，代管普宁市（县级），此外还管辖东山区、揭阳经济开发试验区、普侨区和大南山侨区4个非建制区（县级）。全市总人口660多万，其中农村人口约占65%；土地总面积公顷。揭阳市委、市政府对村居规划工作高度重视，2007年初制订出台了揭阳市社会主义新农村建设村级规划编制实施方案（揭委办发20072号），提出全面推进全市1445个行政村的村级规划编制工作。各地、各有关部门按照市委、市政府提出的目标要求，结合各自实际，成立工作机构，制定实施方案，落实资金投入，做到科学规划、目标明确、和谐推进，有力地推动了村居规划工作。如惠来县采取县、镇（场）、村三级共同负责的办法，县级所需经费由职能部门列详细预算报县政府核拨，并列入财政预算，镇（场）、村也相应配套资金，以确保规划的数据采集、现场勘测等各项作业工作顺利推进。揭西县把示范点的规划经费纳入示范点建设项目补助经费中。榕城区在对市、区级示范点各补助5万元用于项目建设的同时，把规划编制工作经费列入区财政预算，决定对每个村级规划验收合格后，由区财政再补助1万元。揭阳经济开发试验区专门下拨4万元到渔湖镇规划办，由该规划办结合本辖区纳入市区总体规划框架内的实际情况，统筹部署和落实村级规划工作。经过各级的努力，村居规划工作取得了一定的实效，至2010年底，全市1445个行政村的4255个自然村中，已完成规划编制有2200个，村居规划覆盖率为51.7%。（二）存在问题及原因 尽管近几年来我市村级规划编制工作取得了一定的成效，但也存在一些问题：一是工作进展不平衡。榕城区和4个非建制区由于辖区内行政村数相对较少，基本都已完成村级规划任务；但4个县（市）由于辖区行政村数较多，自身技术力量缺乏(目前只有湘潭设计院揭阳分院、揭阳市建筑设计院、揭阳市城建规划设计室和普宁规划设计室4家有专业资质的规划设计单位)。因此，要全面开展规划编制任务难度较大；二是资金投入不足。据了解，如果按高标准编制村级规划的要求，聘请有专业资质的规划设计部门进行规划编制，每个行政村至少需要3至5万元，以当前我市各级的财政状况，和现有1445个行政村普遍的经济状况来看，费用难以承担；三是个别地方没有把村居规划编制工作摆上应有的位置,对规划工作的重要性、紧迫性认识不足,导致规划编制不全面、不科学，存在着重建设轻规划的倾向，未能真正把抓规划工作重视起来，有时勉强出于完成上级下达的工作任务开展规划修编工作，但到了规划的实施阶段就随意更改导致不少村居只见新楼房、不见新村庄；四是个别地方的村级规划存在脱离实际的现象。有的村虽然已经完成村级规划编制，但规划标准太高，村集体经济又不强，实施困难。（三）意见建议 应按照“科学规划、合理布局、因地制宜、分类指导、重点推进，逐步发展”的原则,认真做好村居规划,要充分尊重民意,突出特色,坚持人与自然和谐,注重利用土地,保护耕地,不搞千篇一律。村居规划要经村民充分讨论,实行民主决策、民主管理、专业机构指导、相关部门审定,坚持科学合理,统筹兼顾。可选择条件好、有特色的村进行试点。1、加大村居规划修编力度。一是对已到期或不适应当地经济社会发展的乡村规划，敦促当地乡村及时进行修编，并加强指导工作。二是加大村居规划编制力度，提高村居规划的覆盖率。三是加强名村示范村规划编制的指导工作，按照揭阳市名镇名村示范村总体发展规划的要求，做好名村示范村规划编制工作。2、加强村居规划管理。对村居规划实施情况进行监督检查，对违反规划或随意更改规划的情况，及时制止纠正。3、加强村居规划管理人员的培训。一是聘请城乡规划方面的专家讲授专业课；二是组织市内各县（市、区）规划管理人员进行交流学习，介绍经验，取长补短，提高村居规划的管理水平。二、我市农村住宅用地（包括占用耕地建房）基本情况、存在问题及建议（一）农村住宅宅用地（包括占用耕地建房）基本情况在全市公顷土地中，农用地公顷， 建设用地57004公顷，未利用地31858公顷。农村居民点面积达30715公顷，占总建设用地规模54%。这次调研结果表明，由于历史上的原因，各地不同程度存在一户多宅现象。以揭东县、普宁市为例，我们调查了6个村，共7719户，其中一户一宅5147户，一户二宅1826户，一户三宅546户。这6个村一户多宅共2372户，占调查总数的30%（2） 存在问题及原因 经调查发现，在宅基地管理中存在诸多方面的问题：一是宅基地缺乏规划控制。大多农村村镇规划、村庄布局规划和控制性详细规划缺乏，村庄分布散乱，布局和用地规模不合理。二是宅基地管理不规范。农村宅基地管理只限于土地法律法规的个别条文和相关政策文件，可操作性差，缺乏系统性和针对性，尤其是“一户一宅”在现实中难以落实。三是宅基地管理方式落后。农村宅基地审批制度有待完善，程序繁杂重复，税费收取不合理，管理多服务少，更谈不上人性化的管理。四是宅基地违法行为屡禁不止，并且由于面宽点多，且涉及农民安身立命和社会稳定，查处难度大。大量宅基地私下流转，在较大程度上冲击了土地市场秩序，加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。五是旧村庄改造进展参差不齐，全市已改造的旧村庄占规划的比例很少，如果按照这样的进度，至2015年难以完成旧村改造任务。造成上述问题的原因主要有以下七个方面：1、宅基地分配方案大多数是由村（经联社）干部讨论确定，缺乏科学规划，而村干部三年一次换届选举，人员变动频繁，村组干部对村内的空闲地和旧宅基地，未能及时进行开发整理。 2、农村宅基地缺乏有效的法律约束，部分干部群众依法用地意识淡薄，一些农民对居住多年的宅基地存在私有观念，认为宅基地是私有财产，自己的宅基地归自己所有，可以出租和买卖，其他任何单位和个人不得收回。 3、基层国土资源管理部门往往只注重宅基地的审批和面积核对，在批准后缺乏严格的监督和约束制度，特别是在建成后没有定期深入现场督促拆除旧房屋，限期交出旧宅基地，这样在农村形成了占新不腾旧现象。 4、近年来建设用地指标非常有限，并且各地为促进经济社会快速发展，指标大多用在大项目上，每年用在宅基地上的指标非常少，农民建房用地在指标缺乏必要的保障。 5、造成一户多宅的原因多种多样，主要是历史上的原因造成的，诸如分户析产、买卖、继承、赠与等等。同时，由于法律对“户”的概念未作明确的界定，导致缺乏明确的操作依据。6、因房屋流转造成的宅基地流转的配套法规滞后，对流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，流转手续未能及进完善，一些宅基地权属关系未能理顺。7、受农村集体经济水平、资金投入等因素的制约，农村自行改造旧村庄难度又非常大，由开发商直接投入又涉及到如何补偿、如何合作等具体问题，往往由于农村内部对旧村改造认识未统一而难以推进，因此旧村改造工作任重道远。（三）意见建议针对以上存在问题，我市正在进一步加强农村宅基地管理，主要是从四个方面着手：一是要加强土地法制教育，提高农村干部、群众的依法用地的和节约土地资源的意识。二是要发挥规划控制作用，科学合理确定村庄宅基地用地布局规模。引导农民居住建房逐步向规划的居民点自愿、量力、有序集中。推进公寓式住宅建设，提高农村宅基地利用水平。三是要加大宅基地监管力度，建立和维护宅基地使用和管理秩序。四是要发挥典型引路作用，加快旧村庄改造步伐。同时，从立法的角度上，就加强宅基地管理提出如下建议：1、专列宅基地用地指标。从根本上讲，解决好农村违法违规用地屡禁不止的问题，完全靠“堵”不是办法，要给予农民建房用地一定的用地空间。建议把宅基地作为土地利用计划年度指标的一个重要组成部分，在相关的规范性文件予以明确，在用地指标的统筹安排上专门单列一定的比例，改进农村宅基地用地计划管理方式，从根本上保障宅基地的用地需求。2、改革宅基地报批制度。农民建房用地往往比较零散，要求又比较迫切，如果按照现行报批制度，每一间宅基地都要报到省里批，程序复杂、环节多、时间长。建议把宅基地审批权限下放到县级人民政府，由县人民政府在年度指标范围内，按照土地利用总体规划、村庄集镇规划和节约集约用地的原则依法办理宅基地农地转用、审批手续，优化审批流程，提高办事效率，为农民建房用地提供优质服务。3、减免农民建房用地等税费。按照现行规定，报批宅基地也要缴纳新增建设用地有偿使用费，宅基地不同于政府有偿出让的土地，受益者是广大农民，本来从减轻农民负担角度来讲，这部分规费就不合理，现在这部分规费由县级以上政府承担，一定程度上影响了地方政府报批宅基地的积极性，特别是在经济欠发达的地区。建议立法上明确宅基地报批免交新增建设用地有偿使用费，并尽可能减免包括规划、报建、改造在内的其它税费，切实减轻农民负担。4、强化宅基地监管责任。在强化乡镇国土所对农村集体建设用地管理职能的同时，建议在法律上进一步强化村委会对农民建房用地的监管责任，同时明确要求建立农村土地协管员制度，及时、有效制止宅基地违法用地行为，切实强化农村内部宅基地规范管理。5、要完善宅基地流转制度。农村宅基地流转有其客观必然性，靠“堵”的办法禁止交易活动已不现实，实现宅基地有序流转已成为深化改革的迫切需要。建议出台与广东省集体建设用地使用权流转管理办法相配套收益分配、操作流程等政策性文件，及时正确引导因房产交易而造成的农村宅基地流转行为，完善宅基地使用权合法流转制度。三、我市农村旧住宅、荒废造成“空心村”基本情况（一）我市农村旧住宅、荒废造成“空心村”基本情况 近年来，我市大力加强社会主义新农村建设，全市农村村容村貌发生很大的变化。但是我市部分农村新建住房大多数仍缺乏统一规划，无序建房、乱占耕地现象比较严重。大部分乡村建新不拆旧，外围新房林立，村内破烂不堪，出现大量的废弃地、闲置地及空置房屋，形成“空心村”。这既浪费了有限的土地资源，制约了农村经济的发展，又存在很大的安全隐患，环境卫生堪忧。如不少村民将老房用于圈养禽畜，又每人清理，致使村内垃圾成堆、污水横流、杂草丛生、老鼠遍地、蝇蚊乱飞、粪便成堆，存在“脏、乱、差”现象，严重影响所在周围群众的生活。 （二）我市空心村形成的五大原因。一是部分农村基层没有规划意识。各地普遍存在规划意识淡薄情况，没有按照有关规定建立村镇规划建设管理体系，村镇规划建设所有的名存实亡，有的与土管所两所合一各唱一台戏，有的干脆撤销机构分流人员。有些乡村干部随意批宅基地，对于得到新宅基地的农民又没有按照规定收回他们的旧宅基地；有些农民只要给村里和乡镇交一定数量的钱，或者同相关干部拉拉关系走走后门，就可以自己选择新的宅基地，并且他们所选择的宅基地一般都选在村边靠路、风景好、有商业价值的地方。还有些地方将建房指标分割减小面积或干脆作废，变相纵容、故意怂恿农民超面积建房和未批先建，从而达到“创收”目的。 二是农民传统的宅基地私有观念浓厚。大部分农民认为，宅基地是私有的，占着了就是自己的，所以千方百计批地建新房，新屋建成后不拆旧房；有的农民传统观念根深蒂固，认为老房子是祖业，再穷也不能拆祖屋，阻碍了拆旧建新的实施；有的农民认为拆旧建新不划算，新房建起后自己住新房，父母老人住老房子，怕“老”人在新房有霉气，并且旧房还可以用来堆放杂物及圈养禽畜；有的老房子是几兄弟或几户几姓共有，由于经济条件不一样，有的建新房走了，有的还住在老房子，或者全部建新房搬走了，但由于先前居住产生的矛盾、隔阂以及补偿等问题导致房屋所有人间无法就老房子权属及拆建达成一致，导致无法拆除旧房。 三是农民缺乏土地法制意识相当一部分农民没有土地观念，认为我自己的责任田，我自己负责税费，盖个房子是自己的事，与别人不相干，这样责任田或自留地就变成了宅基地，村里的老房子空下来闲置、倒塌。还有一些农民互相调换责任田建设新房，罚款就让他罚吧，反正也不在乎这几个钱。 四是城市化进程的加快。有些农民通过经商等手段积累了一定的财富，在城市购买了商品房，还有些农民在城里打工站稳了脚跟，并落了户籍。这些人由于政策允许他们保留原来在农村的宅基地和责任田，所以他们的宅基地并没有上交，形成了空置。还有相当一部分农民通过考学、当兵等方式实现了从“农民”到“市民”的转换，不愿将父母接走或父母不愿入城仍住在乡下，怕人说闲话，就通过关系批地建房供养老人，因而将老房子闲置。在一些地方还新建宗祠等形成大量房屋闲置。 五是自然条件的原因。有些老村庄自然条件并不算好，比如地势低洼、交通不便、通讯不畅等，富裕起来的农民开始注重改善自己的生活条件，有条件的人首先选择离开原来的旧宅，另选自然条件较好的地方建新村，原来的旧宅也就成为了“空心村”。 （三）我市治理农村“空心村”的方法步骤和主要措施（1）治理我市农村“空心村”，建议市、县二级要成立专门组织，对“空心村”现状进行全面调查，摸清底数，找准症结，有针对性地制定“空心村”治理方案。在有效宣传法律法规、争取广大群众理解和支持的基础上，召开村民代表大会，对村庄规划、治理方案、具体问题的处理办法等事宜进行讨论表决，意见一致后形成村规民约。然后，在每个乡镇选择35个经济条件好、群众基础好、班子战斗力强的村先行试点。通过培植典型，积累工作经验，完善治理方案，因村制宜，坚持成熟一个、治理一个、确保一个、成功一个。具体措施如下：（2）建设我市新农村要立足长远，实行科学编制规划。建设新村镇，规划是龙头。村庄建设规划要在有资质的编制单位指导下，按照社会经济发展趋势和人口增长预测，确定村庄的规模和发展方向，合理划定村界，严禁占用基本农田，限制村庄的外延，确保规划的科学性和前瞻性。村庄规划要实行公示，并经村民代表大会讨论同意。规划一经批准，必须严格执行，任何单位和个人不得随意调整和变更，做到“两不准”，即凡申请发放宅基地不符合规划的一律不准报批;村内有空闲地的不准报批占用耕地发放宅基地。村庄规划区内的各类建设，必须符合村庄建设规划。对于不按规划建设的，要坚决查处，维护规划的严肃性。（3）严把用地审批关口，加强老宅基管理，有效控制过去我市农村宅基地无序扩张。村民申请宅基地必须经过村民代表大会讨论同意，由村委会公示。申请宅基地获本村通过的，应依法办理建设用地审批手续。土地管理部门要把好关口，严格审批程序，实行“两图一表”(村庄现状图、宅基地规划图、宅基地发放十年早知道一览表)制度，将新建宅基限制在规划确定的范围内，充分利用村内的空闲地、老宅基、废弃地，严格控制新建宅基占用耕地。同时，严格执行“一户一宅”制度，按照“建新拆旧”的原则，村民按规划已建新宅的，原宅基用地一律交回村集体统一使用，从源头上防止产生新的“空心村”。（4）加强农村一户一宅，有偿使用制度建设，加强宅基地管理工作。各地土地部门要切实加大执法力度，经常性地对宅基地占用情况进行清查，对清查出来的乱占以及闲置宅基，由村集体全部收回，对私自划拨宅基、乱占耕地等违法行为依法严惩。政府出台有关政策