国际海底生物资源保护问题研究.docx

国际海底生物资源保护问题研究许 望*摘要：国际海底生物资源属于近年来的新发现，其巨大的经济价值、科研价值日益为人类所认识，但现有的国际法框架却未能为国际海底生物资源提供有效的保护。为了避免破坏脆弱的国际海底生态系统，以更加有效的保护国际海底生物资源，有必要加强对国际海底生物资源保护的相关法律问题的研究。关键词：国际海底生物资源 海洋法公约 生物多样性公约Protection Of the International Seabed Biological Resources Abstract: The biological resources in the international seabed areas have been discovered in recent years, and humans have acknowledged the immense value on business and science gradually, but this kind of resources are not protected by the current international law effectively. For the purpose of avoiding damaging the vulnerable ecosystem and protecting the resources in the international seabed areas, it is necessary to consider the legal issues carefully about the protection of the mentioned resources.Keywords: the biological resources in the international seabed areas, UNCLOS, CBD随着海洋科学技术的发展，人类逐渐认识到国际海底、深海底并不是生命的荒原，而是蕴藏着丰富的生物资源。* 许 望，浙江工商大学法学院国际法学研究生。主要研究方向：海洋法。 超过200种微生物、鱼、甲壳动物、多毛目环节动物、棘皮类动物、腔肠动物和软体动物已经在深海地热缝地区被发现，这些深海海底区域的生物资源属于新发现。参见Patricia Birnie and Alan Boyle, International Law and the Environment,2nd edition, Oxford University Press,2002,pp.657658。如同陆地上脆弱的高原生态系统一样，国际海底生态系统也十分脆弱，一旦遭到破坏，将会对海洋生态系统造成不可估量的损失。现代海洋科学技术的研究表明，海洋并不是取之不尽用之不竭的，如果不加以保护，海洋资源尤其是海洋生物资源终有被人类耗尽的一天。以公海生物资源为例，超过一半的高度洄游鲨类种群和几乎三分之二的跨界种群和公海离散鱼类种群已经处于过度开发或资源枯竭的状态。 美路易斯B宋恩、克里斯汀古斯塔夫森朱罗、约翰E诺伊斯、埃里克弗兰克斯：海洋法精要，傅崐成译，上海交通大学出版社2014年版，第245页。为了避免国际海底生物资源像公海生物资源一样成为另一个“公地的悲剧” 1968年，美国学者哈丁在科学杂志上发表了一篇题为公地的悲剧的文章。文中指出，公共资源的利用不可避免会出现经济无效率和资源过度利用的现象。参见Garrett Hardin, The Tragedy of the Commons,Science,1968,Vol.162,pp.12431248。，如何更好地对国际海底生物资源进行保护便是一个值得切实研究的问题。一、国际海底生物资源的概念界定在研究国际海底生物资源的保护问题时，明确界定国际海底生物资源的概念是一个前提，即需要明确国际海底生物资源保护的范围和对象。根据联合国海洋法公约（以下简称“海洋法公约”）的规定，领海、专属经济区、大陆架已经纳入了国家的管辖范围，而国际海底则不属于任何国家的管辖范围之内，与之相对应的则为海洋法公约确立的崭新概念“区域” 联合国海洋法公约第1条第1款（1）项规定：“区域”，是指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。对于“区域”，也有学者称之为“国际海底区域”，认为国际海底区域是指国家管辖范围以外的海床洋底及其底土，也就是领海、专属经济区和大陆架以外的深海洋底及其底土。 王铁崖：国际法，法律出版社1995年版，第209页，该书第九章第八节的标题即为“国际海底区域”。另见邵津：国际法，北京大学出版社、高等教育出版社联合出版2011年第四版，第151页，该书第五章第六节的标题为“国际海底区域”。根据此种界定，“区域”即为“国际海底区域”，有学者便认为海洋法公约确立的区域制度即为国际海底制度。 金永明：国际海底资源开发制度研究，社会科学2006年第3期，第113页。在本文中，笔者也在同一意义上使用国际海底的概念，即国际海底是公约确立的“区域”。根据海洋法公约的规定，区域制度的确立不影响其上覆水域的法律地位。 联合国海洋法公约第135条规定：本部分或依其授予或行使的任何权利，不应影响“区域”上覆水域的法律地位。由于海洋法公约将海洋分为不同的区域采用不同的制度 有学者称之为“Zonal Management Approach”,参见Yosbifumi Tanaka, The Changing Approaches to Conservation of Marine Living Resources in International Law,p4, 资料来源http:/www.zaoerv.de / 2011, Max-Planck-Institut fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht.，国际海底的上覆水域已经有相应的制度安排，包括水域的生物资源的保护问题。因此，国际海底生物资源并不包括国际海底上覆水域的生物资源，也就是公海的生物资源。综上，笔者认为：国际海底生物资源主要是指附着于国家管辖范围以外的海床洋底及其底土的生物资源，包括国际海底动物资源、植物资源和生物遗传资源等。尽管人类将海洋划分为不同的区域并形成不同的制度，生物、特别是可以移动的生物不会遵从人类的制度划分而栖息在固定的区域。对于具有迁徙习性的生物资源而言，其活动范围可能跨越不同的海洋区域，如国际海底和公海、国际海底和专属经济区等，但只要其主要栖息地位于国际海底，则应当被认定为属于国际海底生物资源并纳入其保护范围。二、国际海底生物资源保护的现状与缺陷分析国际海底生物资源长期生活栖息于高压、黑暗、温度变化剧烈和高挥发性气体浓度等十分极端的环境下，具有独特的生命结构，极大地拓展了人类的生物基因库，在商业利用、医疗研发等领域具有极高的经济价值和科研价值。但国际海底生物资源作为国际社会近年来新发现的海洋资源，在现有的国际法体制下，其法律属性并没有得到明确的界定，其保护机制更存在明显的缺陷，这也成为各国在国际社会上争相博弈和辩论的一个重要议题。 张善宝:国际海底区域生物资源法律属性探析，中国海商法研究2013年12月第24卷第4期，第94页。在现有的国际法框架下，涉及国际海底生物资源保护的重要国际公约主要有联合国海洋法公约和生物多样性公约，本部分主要分析海洋法公约、生物多样性公约对国际海底生物资源提供的保护和缺陷。 除了联合国海洋法公约和生物多样性公约，尚有世界知识产权组织的相关规则、与贸易有关的知识产权协议、国际海底管理局的相关规则、濒危野生动植物种国际贸易公约、联合国气候变化框架公约及其议定书等国际法律文件对涉及生物资源的保护问题，但与国际海底生物资源的保护问题联系并不紧密，限于篇幅，故本文未作分析。相关内容可参见纪晓昕：国家管辖范围外深海底生物多样性法律规制研究 以人类共同遗产属性为基础，中国海洋大学法政学院2011年博士毕业论文第2734页。（一）联合国海洋法公约确立的国际海底制度的局限公约在第一条规定国际海底的活动是指勘探和开发资源的一切活动，但与此同时，在第一三三条，公约将“资源”限定为固体、液体或气体矿物资源。 联合国海洋法公约第1条第1款（3）项规定：“区域内活动”是指勘探和开发“区域”的资源的一切活动。联合国海洋法公约第133条（a）项规定：“资源”是指“区域”内在海床或其下原来位置的一切固体、液体或气体矿物资源，其中包括多金属结核。根据本文第一部分的概念界定，区域即为国际海底。根据公约文本的字面规定，国际海底生物资源并不属于公约意义上的“资源”，则公约所确立的国际海底制度的内容并不适用于国际海底生物资源。在制定公约的过程中，国际海底生物资源的价值尚不为各国所重视，发展中国家和发达国家争辩的重点是国际海底的矿物资源，在此种背景下，公约的内容反映的是各国利益协调和妥协的结果，在用语上不可避免的带有模糊性和局限性。因为公约的目标在于建立一种法律秩序，解决一切海洋问题，但公约毕竟是时代的产物，其法律条文内容受制于公约谈判缔结时人类的认知局限，在公约谈判期间，国际社会意识到应将国家管辖范围外海床和洋底及其资源从公海自由制度中剔除出来，但是由于当时人类对国际海底资源的认识局限于矿产资源，还没有意识到国际海底存在着大量生物资源及其潜在的价值，鉴于此，公约对国际海底资源做了一个狭窄的界定 张善宝:国际海底区域生物资源法律属性探析，中国海商法研究2013年12月第24卷第4期，第97-98页。“资源”在一般意义和通常意义上使用是包含生物资源在内的，公约的特别限定使得公约意义上的“资源”定义过于狭窄。随着海洋科技的进步，国际海底生物资源被人类进一步认识，同时，基于国际海底的特殊法律地位和经济价值，其中的生物资源的保护也应占有重要的地位，公约在概念上将国际海底生物资源从国际海底资源中剥离是不合理的。 余芳：对海洋生物资源的保护与保全, 新农村商报法治与文化2012 年11 月 7 日 第 C07 版。根据公约的概念界定，国际海底生物资源似乎不受到公约的保护，但公约确立的国际海底制度不仅规定了矿物资源的开发问题，同时对国际海底的活动也施加了一定的限制，即在国际海底活动的当事方需要遵守一定的海洋环境保护的义务。公约在第一四五条具体规定了海洋环境保护的内容，要求国际海底管理局制定适当的规则、规章和程序以防止诸如钻探、挖凿等活动干扰海洋环境的生态平衡，同时要保护和养护国际海底的自然资源，防止对海洋环境中的动植物的损害。 具体内容参见联合国海洋法公约第十一部分第二节第一四五条：海洋环境的保护。根据公约保护海洋环境的内容，国际海底生物资源的保护问题属于海洋环境保护的一部分，国际海底管理局也有职权和义务对国际海底生物资源进行保护。 参见Foundation for International Environmental Law and Development (FIELD)在2012年4月提供的报告PROTECTING THE MARINE ENVIRONMENT IN AREAS BEYOND NATIONAL JURISDICTIONA guide to the legal framework for conservation and management of biodiversity in marine areas beyond national jurisdiction的第10页。公约对同一问题的模糊和矛盾的规定使持有不同观点的国家均能找出国际法上的依据支持自己的主张。发达国家认为公约已明确将国际海底生物资源排除了国际海底资源之外，不应受到公约的规制，不属于公约规定的人类共同财产，可以自由开发。美国、日本更是明确反对将公约第十一部分适用于国际海底生物资源，特别是深海生物基因遗传资源，认为公约中有关国际海底资源的定义十分明确，国际海底制度仅适用于矿产资源，主张国际海底、深海生物资源的活动应遵循公海自由原则 。 王轶坚：国家管辖范围以外深海底生物资源法律适用问题初探，法制与社会2011年5月中期，第261页。如果在国际海底生物资源议题上采纳发达国家的主张，则国际海底生物资源将主要成为发达国家的资源，特别是美国、日本、欧盟等海洋科技发达的国家将会获益巨大，而发展中国家因为海洋技术的落后、资金的缺乏、制度的缺失等将不会分享到国际海底生物资源带来的价值；同时，自由开发的制度只会带来激烈的竞争和过度的开发，不利于保护国际海底生物资源。同发达国家的主张相对立，发展中国家更强调对国际海底生物资源的保护，以抑制发达国家竞相开发的冲动。例如发展中国家集团和中国认为应优先考虑人类共同继承财产原则，通过国际司法机构对公约的解释将国际海底生物资源纳入公约第十一部分，便利于国际海底局进行管理，或者通过建立新的国际法律机制对国际海底生物资源进行保护，以使发展中国家更够分享到国际海底生物资源的巨大价值带来的惠益。 同上。综上分析，公约对国际海底生物资源地位问题的规定是缺失的，对国际海底生物资源保护问题的规定是模糊的、矛盾的，这也导致了各国的激烈争论，也使得在国际海洋法上，保护国际海底生物资源的法律依据显得十分脆弱。（二）生物多样性公约相关规则的缺陷海洋法公约的目的主要是将海洋划分为不同的区域，在世界范围内建立协调的海洋秩序，因此海洋环境保护只是其中的一部分内容，也不是主要内容，更谈不上对国际海底生物资源的保护。为了有效保护生物多样性，持续利用其组成部分以及公平合理分享由利用遗传资源而产生的惠益；同时，随着全球经济的发展，对物种及生态系统造成威胁的污染也与日俱增，特别是海洋生物资源可能面临枯竭的严峻现实无疑与生物多样性的保护形成了相悖的局势。在此种背景下，各国于1992年达成了生物多样性公约（以下简称“CBD”）。CBD在第二条用语部分将“生物资源”规定为是指对人类具有实际或潜在用途或价值的遗传资源、生物体或其部分、生物群体、或生态系统中任何其他生物组成部分。在约文文本上，CBD对“生物资源”的概念进行了广泛意义上的界定，在范围上包含了国际海底生物资源，使得国际海底生物资源受到CBD的保护。但CBD在具体管辖范围上规定为两类：一是生物多样性组成部分位于该国管辖范围的地区内，二是在该国管辖或控制下开展的过程和活动。 参见生物多样性公约第四条的规定。即在国家管辖范围以外地区，CBD 的规定仅仅适用于在缔约方管辖或控制范围内开展的可能对生物多样性产生不利影响的活动和进程。由于缔约方对国家管辖范围以外地区内的生物资源没有主权或管辖权，它们对这些地区的生物多样性具体组成部分的养护和可持续利用没有直接义务。 纪晓昕：国家管辖范围外深海底生物多样性法律规制研究 以人类共同遗产属性为基础，中国海洋大学法政学院2011年博士毕业论文第29页。因此，对于国家管辖范围之外的生物资源，包括国际海底生物资源，国家并不承担直接的有拘束力的条约义务。结果，CBD 只能做出原则性的规定，呼吁缔约方应就在国家管辖范围以外地区的生物多样性的养护和可持续利用方面进行合作。 参见生物多样性公约第五条的规定。在保护生物资源的国际实践上，最终仍然需要各国之间进一步的协商，作出进一步的安排，包括缔结具体的保护条约、进行区域安排等。由于国际海底生物资源位于各国的管辖范围之外，为了对其进行有效保护，更需要各国通过谈判协商建立更加具体可行的制度安排。但是，尽管各国已经开始意识到生物资源保护的重要性，但由于国际上尚无有关各国就该方面共同努力的规定，各国的合作机制也并无统筹性及协调性，生物资源保护的国际合作仍然处在争论中，并没有相关的具体实践，使得CBD并没有发挥预期的作用。 陈彦男：国际海底区域生物多样性保护的法律机制研究，外交学院2009级硕士毕业论文第17页。在保护方法上，CBD主要确立了两类保护方法，即保护区方法和预防方法。CBD将“保护区”界定为一个划定地理界限、为达到特定保护目标而指定或实行管制和管理的地区。 参见生物多样性公约第二条（用语）的规定。缔约国应尽可能根据自己的实际情况采取措施保护当地的生物多样性，建立保护区系统或需要采取特殊措施以保护生物多样性地区，管制或管理保护区内外对保护生物多样性至关重要的生物资源，以确保这些资源得到保护和持久使用。 参见生物多样性公约第八条的规定。在国家管辖范围内，各国已经建立了大量的自然保护区、国家公园等保护区，并取得了良好的效果。国际海底不属于任何国家的管辖，各国也不能对国家海底主张任何主权，保护区方法有利于对国际海底生物资源进行保护，但需要各个国家之间进行密切的合作。对于预防方法，CBD并没有作出明确界定，只是规定缔约国“意识到普遍缺乏关于生物多样性的信息和知识，据以策划与执行适当措施”，“缔约国注意到预测、预防和从根源上消除导致生物多样性严重减少或丧失的原因，至为重要”。 参见生物多样性公约序言部分的规定。这也与各国国内环境法律机制确立的预防原则相一致。由于国际海底生物资源尚属于新发现，并未得到大规模的开发，在其保护问题上采用预防方法可以避免“先破坏，后治理”的传统模式，在开发之前就采取预防措施，以从根源上消除国际海底活动对国际海底生物资源所造成的不利影响。制度的建立与制度的施行具有一定的距离，CBD确立的两类保护方法在实践中仍有待明确。就保护区方法而言，海洋保护区的建立需要各国开展新的谈判，并需要协调处理好海洋环境污染的问题，而海洋污染问题是保护区方法所不能解决的；同时，全球气候变化、渔业活动对国际海底生物资源所造成的不利影响与全球气候议题、国际渔业行为规则等领域相互交叉，错综复杂，使保护区方法在适用于上有很大的限制。就预防方法适用于国际海底生物资源的保护而言，需要建立国际海底生物资源信息和知识储备库，需要长期细致的观测、研究，这无疑以发达的海洋科学研究和海洋科学技术为支撑，而广大发展中国家普遍不具备相关的条件；同时，科学的不确定性也很容易引发发达国家和发展中国家之间的争论。由于以上难题的存在，CBD确立的保护区方法和预防方法在作为国家行为规则和国际司法实践裁判规则上进展缓慢，也没有国际司法机构在相关争端案件中对其进行具体阐述，由此可知，国际上对保护区方法和预防方法作为可以运用的国际规则仍然持十分保守和谨慎的态度。 参见Yosbifumi Tanaka, The Changing Approaches to Conservation of Marine Living Resources in International Law,p308316, 资料来源http:/www.zaoerv.de / 2011, Max-Planck-Institut fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht.在协调与其他公约的关系上，CBD主动做出限定，规定不影响任何缔约国现有的国际义务，并特别提及不影响各国在海洋法下的权利和义务，以保证CBD的实施不会造成与其他条约相冲突的难题。生物多样性公约第二十二条规定： 本公约的规定不得影响任何缔约国在任何现有国际协定下的权利和义务，除非行使这些权利和义务将严重破坏或威胁生物多样性；缔约国在海洋环境方面实施本公约不得抵触各国在海洋法下的权利和义务。CBD的这种限定大大降低了其作用，由于各国现有的国际义务可能与CBD相冲突，各国便可以利用CBD的限定逃避保护生物资源的义务。就国际海底生物资源而言，海洋法公约并没有对其进行明确界定，对其保护的内容也严重缺失，同为海洋法公约和CBD的当事国便可以主张海洋法上的权利以排除CBD所施加的义务，而这对于本已保护不力的国际海底生物资源而言，无疑是十分不利的。三、国际海底生物资源保护制度的完善在现有的国际法律框架下，国际海底生物资源的保护机制存在重大的缺陷，无论是海洋法公约，还是CBD，都未能为国际海底生物资源提供充分的保护。就国际海底生物资源的保护而言，是通过召集外交会议制定专门的国际公约，还是在现有的国际法基础上进行完善，是值得认真考虑的问题。考虑到第三次海洋法会议从1973年到1982年共进行了8年，各国特别是发达国家与发展中国家之间对于国际海底生物资源的法律地位、惠益分享等问题存在激烈的争论，因此通过缔结专门的保护国际海底生物资源的国际条约是不现实的，现实可行的方式是将国际海底生物资源纳入现有的国际法律体制之内。（一）明确国际海底生物资源在海洋法公约中的法律地位公约将国际海底的资源仅仅限定为矿产资源是不合理的。要使国际海底生物资源得到公约的有效保护，需要明确国际海底生物资源在国际海洋法上的法律地位。鉴于公约确立的国际海底制度及国际海底资源作为人类共同继承的财产、开发为全人类利益而进行的原则，将国际海底生物资源纳入国际海底制度，作为人类共同继承财产是符合公约的精神的。公约作为一部具有里程碑意义的国际海洋法法律文件，被誉为“一部真正的海洋宪法”，因此，公约应该是一切海洋活动的依据，包括“区域”生物资源的开发利用。 张善宝:国际海底区域生物资源法律属性探析，中国海商法研究2013年12月第24卷第4期，第96页。至于明确国际海底生物资源在公约上的法律地位的方式，可以采用关于执行第十一部分的协定的方式缔结一个新的协定或修改协定的部分内容，将国际海底生物资源纳入公约意义上的“资源”范围；也可以采用国际司法实践的方式，例如国际法院、国际仲裁庭、国际海洋法庭等国际司法机构在解决海洋争端的过程中，涉及到国际海底生物资源问题时，通过对公约的解释和适用明确国际海底生物资源在公约上的法律地位。公约是迄今为止影响最大的有关海洋的国际立法，专门规定了海洋环境保护的内容，确立了海洋环境保护的基本原则，如可持续发展原则、合理分担责任原则等， 屈广清、曲 波：海洋法，中国人民大学出版社2011年版，第214219页。可以预见，国际海底生物资源法律地位的明确将使其得到公约更强有力的保护。（二）完善国际海底管理局的职能海洋法公约规定国际海底管理局作为全人类的代表管理国际海底资源，在国际海底进行的所有活动必须遵守管理局制定的规则、规章和程序，任何在公约规定以外，未经管理局授权的活动，都是非法的和无效的。 参加联合国海洋法公约第一五七条第1款：管理局是缔约国按照本部分组织和控制“区域”内活动，特别是管理“区域”资源的住址。因此，管理局代表全人类行使对于国际海底资源的一切权利，具有控制和管理国际海底内活动的权力和职务，以及为行使此项权力和职务所包含的和必要的各项附带权力。 邵津：国际法，北京大学出版社、高等教育出版社联合出版2011年第四版，第152页。国际海底生物资源作为位于国际海底区域之内的资源，应当属于管理局管理、控制的职权范围之内。对此，有人提出，应当维护和支持国际海底管理局的工作职能由单纯的国际海底区域矿产资源管理和保护延伸至生物资源的管理和保护，坚持国家管辖范围外的国际海底生物资源作为人类共同遗产的基本原则。 纪晓昕：国家管辖范围外深海底生物多样性法律规制研究 以人类共同遗产属性为基础，中国海洋大学法政学院2011年博士毕业论文第163页。就实践来看，管理局管理国际海底内活动的职能已经比较成熟，其工作得到了各个国家的认可和配合，其制定的规则也得到了良好的遵守，由管理局负责管理和保护国际海底生物资源符合公约的宗旨，同时也可以使国际海底生物资源的保护与现有的国际法律框架和机构设置相衔接，减少制度建构和创设新机构的成本。（三）完善海洋保护区制度海洋保护区分为国家管辖范围以外海域的自然保护区和国家管辖范围以内海域的自然保护区。在国家管辖范围以内海域建立自然保护区，受沿海国的主权或主权权利支配，属于国内法问题；而在国家管辖范围以外海域建立自然保护区则需要国际社会达成共识，属于国际法问题。依照现有国际海洋法律框架，国家管辖以外海域包括公海和国际海底区域。 桂静、范晓婷、王琦：国家管辖以外海洋保护区的现状及对策分析，中国海洋法学评论2011年第1期，第195页。为了有效保护国际海底生物资源，完善包含了国际海底区域的海洋保护区的相关制度便具有重要价值。就实践而言，国家管辖范围外海洋保护区的建立需要国家之间的合作，需要扩大海洋保护区的区域， 就国家管辖范围外的海域而言，只有不到0.5%的区域受到了保护。See the World Database on Marine 具体内容参见Protected Areas at: 需要深入的海洋科学研究，需要与现行海洋法律制度相协调，特别是现行的公海制度。建立海洋保护区的主要目的就在于保护海洋环境和海洋资源，在国际管辖范围之外建立的