公众参与式耕地保护探析.doc

.内容提要：耕地保护问题已成为我国经济、社会和生态可持续发展的重要问题，耕地的数量和质量严重关系到国家的粮食保障和生态安全。我国目前的耕地保护的严峻形势迫切需要对传统的耕地保护模式进行变革，探索新的更有效的耕地保护模式，公众参与式耕地保护模式应运而生。文章从公众参与概念的提出和特点、公众参与耕地保护的原因、公众参与耕地保护原则和公众参与耕地保护的运行机制分析方面对公众参与式耕地保护进行尝试性探索。关键词：耕地保护；公众参与?中图分类号：f321.1文献标识码：a文章编号：1003-4161(2008)02-0086-04?近年来，随着人口的不断增加，我国的耕地总量却还在大量减少,人均耕地面积持续下降。据2003年全国土地利用变更调查结果，1996年底到2003年的7年间，我国耕地由13 003.85万公顷减少到12 340万公顷,耕地净减少664.63万公顷，平均每年净减少94.95万公顷，其中2003年耕地净减少量为253.74万公顷 1，2004年全国耕地又减少了1 200.4万亩2。我国耕地数量呈锐减趋势至今仍未得到有效遏制的原因是多方面的，其中耕地保护模式的僵硬与守旧是一个重要方面。虽然2004年我国改革国土资源行政管理体制，对省以下的国土资源行政管理部门实行垂直管理，但此改革遇到了地方政府的种种阻力，对耕地的监管和保护未取得预期效果。党的十七大提出公民权利意识和公共参与意识的增强，耕地保护不仅仅是政府的职责，更是每个社会人应尽的义务，这种义务不是政府强行分配的，而是市民社会背景下人民的自觉行动，作为耕地保护和公众的公共参与权的有益尝试的公众参与式耕地保护应运而生。?1.公众参与概念的提出和特点?公众参与式管理模式最早出现在企业管理的行为科学领域。20世纪五六十年代，行为科学领域的研究者提出员工参与式管理并将其运用在企业内部的小规模组织领域，期望通过员工参与管理的方法激励企业员工，提高决策接受度并灌输组织目标。1975年加拿大学者elder等出版了环境管理与公众参与文集，专门就加拿大及其各省的环境法规和执法做出了较全面的回述和评价，重点对环境政策制定、环境法的执行、环境计划和环境管理中的公众参与的机会做出了判断和评价。2001年美国学者jonathan提出，环境保护的一种廉价和绿色的新方法就是引入公众参与，才是基于市场体制和产权而非中央计划和官僚控制的有效公平环境政策的获得途径，这将有助于改善环保及降低成本3。随着人口的不断增长以及每个人的商品、资源开发和消费需求所带来的越来越大的压力将严重影响人们赖以生活的自然生态系统和循环系统，这就要求全社会共同参与来解决各种生态环境问题。甚至，有些学者认为公众参与已经不仅仅停留在生态环境领域，而是延伸到了政治领域。?综合以上几种定义，笔者认为：公众参与就是各利益群体通过一定的社会机制，使更广泛意义上的公众尤其是弱势群体能够真正介入到决策制定的整个过程中，实现资源公平、合理配置和有效管理。现代参与式管理更加强调过程参与，远不是早期的决策参与那么简单;在参与过程中也更重视目标群体的主体地位，注重对参与者赋权，特别是考虑弱势群体利益，同时也兼顾到性别敏感性，目的是最大限度地实现群体的自我发展能力。公共参与式管理的特点是：?1.1 公共参与式管理决策的执行力强?公共参与式管理一方面给受影响的人们一个发表意见的机会，公众成员可能对决策提供有用的信息，尤其是在某些价值或因素不容易定量表达的时候，决策的执行具有高度的承诺性和执行力；另一方面，在公共参与式管理中公众可以清楚地看到，一切问题都已经过充分而仔细的考虑，因而有助于加强公众对该单位及其决策的信心，从而促进公共参与式管理决策的执行。?1.2 公共参与式管理决策的创造性强?在公共参与式管理中，由于参与主体的广泛性，能够引进许多新观点和想法，对原有的管理模式进行改造或再造，因而具有很强的创造性。?1.3 公共参与式管理决策的社会责任感强?公共参与式管理不仅给决策者增加一项责任，由于要对公众透明，吸收公众意见，迫使行政官员必须遵守决策时所需的程序；而且可起到安全阀的作用，可以让公众发泄被掩藏的情绪。?虽然这种管理模式在实践中已被发达国家和绝大多数的发展中国家所认可并在积极地实践着。但是由于公共参与式管理可能从参加者那里吸纳进许多错误信息，可能引进许多新观点，往往会使问题更加混乱、结果不能肯定和项目的费用推迟并增加，因此，作为一种新的管理理念和行为模式，参与式管理在理论上还存在着一些争议。?2.公众参与耕地保护的原因?传统耕地保护模式的失灵为参与式耕地保护提供了实践机会，面对严峻的耕地保护形势，参与式耕地保护可能更有效、更可靠。?2.1 传统的耕地保护模式对利益相关者的忽视、特别是对农民耕地利益的忽视导致公众参与的呼声高涨?2.2 耕地保护利益的复杂性使得参与式模式不断在实践中完善?3.公众参与耕地保护原则?现代参与式管理已经更加关注公众参与的过程而不仅仅是参与的结果会对政策带来多大程度的改进，所以，效果评价视角也应转向对参与过程的判断。lauber and knuth(1999)曾提出9个判断参与过程的标准，这些标准可以概括为：足够的公民参与的机会、接纳公民参与的机构、公民影响最后决策、机构工作人员的知识和素质的质量、参与者的知识质量、完成过程是否有合理数量的时间、过程是否有合理的完成成本、过程是否导致一个稳定的决策、过程是否导致利益群体关系的改善15。其实针对不同的管理目标，评判的具体标准也有差异，但是一些判断的基本原则是共同的，笔者将其简要归纳为以下四类原则。在此原则基础上，可以针对具体的评价内容来设计评价的具体指标。?公平的原则：包括机会公平、规则公平和分配公平，耕地保护政策的制定是否给公众提供了足够的参与机会、公正合理的规则。首先需要判断的是究竟谁应该成为参与者。有学者认为应该包括重要的利益相关者，也有学者认为参与者可以更宽泛一些，笔者认为如果宽泛到全部的利益相关者是不可能的也是不可取的，但至少应该包括持不同态度的参与者、提供不同类型投资的参与者、传统的弱势集团的参与者、持两种极端观点的参与者、权力经纪人、能够阻碍权力执行的参与者。另一个需要关注的问题是如何使这些利益相关者参与到决策过程，这是非常困难的。一些公众不愿意参与管理。一些公众则不愿意发表意见。反倒是一些非传统的利益相关者特别愿意挑战参与模式，因为他们尚未建立起与政府机构交流的渠道，而这些人可能就是那些重要的参与者，因为他们往往会提出很独特的见解。这也就需要政府机构制定出多元的公众参与战略以吸引所有重要的利益相关者参与其中并发表意见。?告知原则是指政府管理机构应该给公众展示充足的知识和可靠的理由。利益相关者主要关心的知识和理由包括管理措施、制订决策过程的设计以及最后的决策。政府的管理者需要给公众提供清晰的制定计划的原因、决策方案选择的原因以及获得一个决策的原因。如果参与者在参加公众决策会议之前没有事先获得充足的信息，那么他们提供的意见就会受到限制。因此，帮助利益群体理解耕地保护冲突和他们所生存的生态社会十分重要，这需要政府管理信息的透明化。另一个判断标准是参与者的知识质量。参与者的知识质量对决策过程也会产生影响，公众的知识质量一般包括技术知识以及对其他利益群体观点的理解能力。参与式耕地保护战略本身就是一种有效的教育工具，它更多地强调持有不同观点的利益相关者之间的互动，当人们被迫与持有不同见解的人进行协商时，他们必须重新审视自己的判断和知识，这样形成的决策才是最好的。?效率的原则是指公众参与应该节约了时间和成本，使管理效率最高。尽管许多学者都建议执行参与式管理，但却很少研究参与的效率问题，效率判断的依据尚存争议，不仅仅是简单的成本收益原则的运用。有学者就建议公众会议的焦点应该变小一些，这样会有利于公众参与效率的最大化；也有学者认为公众参与逻辑上的困难可能会对参与的效果带来很大的不利影响；足够的便利有助于提高公众参与的质量，这种便利有助于公众参与过程的效率和巨大的产出效益16。所以尽管存在争议，但参与式管理的效率问题已经引起了愈来愈多的关注和争议。?持续性的原则是指耕地保护的决策可以给一些利益相关者带来稳定的后果，这种后果是否能够长期维持，不能用短期效果来判断。这些后果包括利益相关者参与决策过程；增进人际间的相互关系；丰富公众的知识；提高政府解决环境冲突的能力等等。实际上，这个判断标准主要是从公众参与产出(后果)的方面来判断。?4.公众参与耕地保护的运行机制分析?4.1 公众的耕地保护意识的兴起?在耕地保护问题上，公众的环境耕地保护意识一定程度上也在预示着人们的耕地保护行为。西方社会在20世纪五六十年代盛行的“物质主义”(materialsm)价值观，到了70年代开始转向“后物质主义”(post-materialism)观念。1977年罗纳德英格利哈特第一次提出了后物质主义的概念和原则。受物质主义观念的影响，人们极度追求物欲的满足和金钱，消费主义、物质主义成为社会生活的主流;而在后物质主义观念影响下，人们开始关注非物质问题，如环境问题、安全问题等，他们更强调生活质量、自我实现和公民自由。其中，对生活质量以及与人内在和外在的生活质量相关的生态环境的重视是后物质主义价值观最显著的特征，这也正体现出后物质主义价值观与绿色思想的渊源。耕地保护不仅具有受粮食安全下的物质主义影响，而且越来越多地受生态安全下的非物质主义影响。唤醒公众的粮食安全意识和生态环境意识是公众参与耕地保护的前提和基础。而且这种意识的兴起，在一定程度上促进了公众耕地保护权的产生。?公众的耕地保护行为不仅要受其环境意识的影响，也是要以其社会背景为依托才可将意识付诸行动，当然在这个过程中，人所经历的社会背景又影响着个人意识和价值观的形成，即在“社会人”和“经纪人”双重作用下使人的生态环境意识和粮食安全意识逐渐产生和完善起来，共同作用才会形成最终的环保参与行为。人们在参与生态环境保护的过程中又在不断调整和完善各自的个别耕地保护意识。所以，耕地保护行为受到耕地保护意识和社会背景交互作用的同时，又在反作用于人们的环境意识，二者之间是一个相辅相成、相互作用的成长过程。我们知道，单个人的参与行为对于耕地保护而言，几乎是作用甚微的，而相当多的公众真正参与到耕地保护中才可实现参与的目标，保证经济社会的可持续发展。?4.2 公众参与耕地保护行为过程?根据公众参与耕地保护过程的不同阶段，可将公众参与耕地保护过程分为几个阶段：?第一阶段是公众教育阶段。公众参与到耕地保护宣传教育活动中，在宣传的过程中达到自我教育、自我提高的目的。这就需要公众对耕地保护宣传抱有积极的热情，才能够主动、自觉地来参与到这个学习过程中。?第二阶段是公众意识阶段。政府通过各种形式的耕地保护知识的普及教育和多种多样的环境宣传活动，使公众对待已经存在的耕地问题有足够充分的信息和个人判断，同时相伴而生的生态环境风险意识和粮食安全意识也在不断提高。如我国公众对粮食保底收购价格听证的认识、粮食安全意识、生态环境恶化问题、耕地退化和侵占问题等。?第三个阶段是公众参与阶段。也是意识转化为行为的过程，不论参与的形式如何，但毕竟是一种人的行为，是高于意识领域的耕地保护行为。比如，农民自觉加强对耕地投资、坚决抵制非法占用耕地行为、积极举报违法破坏耕地的现象，企业尽量集约用地、少占或不占耕地，政府补偿农民的耕地利用的外部性等。这种参与行为既有自律的行为，也包括他律行为，如发挥民主监督的耕地保护权利行为。公众要具备一定的耕地保护知识、法律知识，同时还要有主体性和参政意识，并表现出极强的政治能力。?参与式耕地保护是政府解决耕地保护问题的一种新方法，是对以政府中心的“命令控制”政策的转变，政府授权给市民和利益相关者，使其在计划和政策的决策过程中扮演一个重要的角色。具体来说就是，通过利益相关者（包括政府官员、农民和其他的利益相关者）优先介入，并参与到项目的计划、执行和评估的整个过程，或者是通过政府管理者汇集公众意见到项目计划的不断完善中，使不同利益相关者一起工作解决冲突、发展并达成一致共识的过程。公众参与耕地保护的过程是一个协作的过程，这个过程需要依托基层公众组织和公众发起的“草根”协作，这与非政府组织是密切联系的。公众参与耕地保护的模式虽然在理论和实践上都不是很成熟，但是公众参与环境管理的模式在许多国家正在积极推广，因为采用这种方法达到了传统管理方法所无法达到的高效管理。在美国，环保机构(epa)已经通过319补助计划行动筹集了数百万的资金，目的是为流域协作工程提供资金。俄亥俄、科罗拉多、西弗吉尼亚、华盛顿、加利福尼亚等州已经通过技术援助、资金和个人的供应方式促进流域协作计划行动的实施。同样cem的方法在荷兰、加拿大、澳洲、英国和东南亚等地也被积极地实践着。?参考文献：?1徐宪立,蔡玉梅.耕地资源动态变化及其影响因素分析j.中国人口资源与环境,2005，(3),75-78.?2全国耕地一年净减1200.4万亩,人均降为1.41亩db/ol.新华网，2005-03-29?4 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