再论我国农村土地集体所有权.doc

精品文档再论我国农村土地集体所有权 摘要：农村土地集体所有权是关系农民生存保障的基本权益。不论是考察其历史形成还是为解决其在现实中的困境，都应以确定农民对土地的直接占有为前提。文章整理了目前关于农村土地集体所有权的有关学说，赞成在我国物权法中直接规定农村土地集体所有权；分析了集体所有权的概念并提出以农民集体共同共有权解释农村土地集体所有权的合理性。 关键词：物权法；土地集体所有权；农民集体；共同共有 中图分类号：DF521文献标识码：A文章编号：1004-0544(2006)01-0158-03 近年来，随着对“三农”问题的关注度的不断提高，我国学术界对农民主要权益之一的集体所有权问题讨论也相当热烈，但始终存在不同意见。在讨论物权法过程中，这个问题再次成为焦点。其主要争论集中于两个方面：一是在物权法中是否应规定农村土地集体所有权；二是如何理解土地集体所有权的概念。本文试图整理评述各种学术观点并提出自己的看法，以期能在物权法中合理定位农村土地集体所有权，保护农民这个弱势群体的基本权益，有助于“三农”问题的解决。 一、物权法中应否规定农村土地集体所有权 在物权法中是否应规定农村土地集体所有权?持完全否定说的学者认为，农村土地集体所有权其实是不存在的，现在的集体所有权其实就是国家所有权。“国家依然是土地的真正所有者，乡村集体只是最低一级的代理人。”1持相对否定说的学者认为，不应该在物权法中区分国家所有权、集体所有权和个人所有权。如在梁慧星教授主持的物权法草案建议稿说明中写道：“本法原则上不采依主体性质对所有权的分类。但关于土地应就国家所有权与农村土地集体所有权作特别规定。”另外，中国政法大学物权法课题组关于(中华人民共和国物权法)(征求意见稿)的修改意见也认为不应规定农村土地集体所有权。理由是，所有权主体的多样化已经不可能由所有权的性质来对应，公有制也有多种表现形式，公有并不仅仅是国家所有和集体所有。现在是多种所有制经济形式并存，各种所有制经济形式并无高低贵贱之分，这当然要求法律给予平等的保护。在物权法中确定所有权分类的标准应依立法目的为本。 持肯定说的学者认为，我国存在大量的集体财产，也存在大量日益增长的私人财产，如果笼统地只讲财产所有权，很难体现我们国家的基本经济制度；确认和巩固集体经济成果，实现商品流通和集体经济组织建设，完善所有权法制建设，解决集体所有制财产遭到侵犯的严峻现实问题都需要规定集体所有权。 笔者认为，那种认为集体所有权不存在的观点是站不住脚的。我国现行宪法、民法通则、土地管理法和农业法均明文规定了集体所有权。如土地管理法第8条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。从历史上看，中国革命成功经过土地改革后，起初农民普遍地分得了属于自己的土地。后又经过农业合作化、人民公社化，农民又交出了自己的土地变为集体所有。正是通过这种政治运动的方式建立了我国的集体所有权制度。笔者赞成肯定说，认为应在物权法中规定农民土地集体所有权。这样就可以明确农村土地集体所有权的性质、主体、构成、行使方式，这种明确的需要是由集体所有权所不同于其他形式所有权的特点决定的。如果不在物权法中规定农村土地集体所有权，则其法律地位得不到明确，实际上会忽视农村土地集体所有权，不利于对农民基本权益的保护。只有明确了农村土地集体所有权的性质、主体、构成、行使方式，才不会导致因农村土地集体所有权弱化、现实中对农民土地权益任意掠夺的“圈地运动”。 二、农村土地集体所有权的概念 确定农村土地集体所有权的概念，关键在于确定土地集体所有权的主体。长期以来，除少数学者(孙宪忠、韩松、史际春)外，其它学者对集体所有权理论进行深入研究的较少。现在，对于集体所有权主体的理论主要有以下几种观点：(1)组织体说，认为集体所有权是由集体经济组织享有的单独所有权；(2)新型总有说，认为集体所有权是一个集体组织内的全体成员享有所有权，类似古日耳曼法上的总有；(3)法人所有说，认为集体所有权是个人化与法人化的契合，集体财产应当为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社会权；(4)社会成员说，认为农村社区集体所有制表现为农村集体所有权，它是一种农村社区全体成员所有的形式。城镇社区集体所有权，其主体应是城镇社区居民的自治组织，主要指城镇街道和居民委员会。各类专业集体组织范围的集体所有制表现为专业集体组织所有权，其主体是各类专业集体经济组织。(5)集体所有说，认为其主体是劳动群体集体。2 上述各种学说虽然都揭示了集体所有权的某一面特征，但从集体所有权的本质、功能及现行立法、改革方向等多方面考虑，都有不完善之处。第(1)种观点认为集体土地所有权属于集体经济组织之单独所有权，既与我国现行立法不符，也与农村现实和改革目标不符。我国现行宪法、民法通则、土地管理法均规定我国集体土地所有权的法定主体为“农民集体”，如土地管理法第10条规定，“农民集体所有土地，除由法律规定属于国家所有的除外，属于农民集体所有。”可以看出，我国农村土地集体所有权是一定社区范围内全体农民集体成员直接享有的所有权。集体经济组织只是代行经营、管理权而并不享有单独的所有权。事实上，一个乡镇、村和村民小组的社区内，相对应的农民集体只能有一个，而集体经济组织则无此对应关系。一个“农民集体”可以有多个集体经济组织，一个集体经济也能涵盖多个“农民集体”。况且，政社合一的体制消失后，乡镇集体经济组织名存实亡，实际行使所有权的主体就变成了乡镇政府；同时，依宪法第110条规定，村民委员会是基层群众性自治组织，如以集体经济组织为集体土地所有权主体，就必然造成行政管理权与所有权相混，政经不分，导致公权干预私权。3正是这种认识上的错误，才使乡镇、村干部利用行政权力掠夺土地利益，侵犯农民所有者权益的现象屡见不鲜。本应由农村土地集体所有权承担的社会保障功能就落到了土地用益权上，既不公平，也无助于土地利用效率。4农民土地集体所有权由其真正主体农民集体支配，成了一种虚设。 第(2)(3)种观点也不可取。总有指在日耳曼农村公社土地所有制中，将土地的使用、收益权分配给各家庭，而管理、处分权则属于公社所有的一种分割所有权形态。这与我国现行集体土地制度极为相似。这种侵害所有权形态，其内容为质的侵害，即管理、处分权属于总有团体组织，而各总有成员则仅享有利用、收益权，称为利用所有权，成员无所有权层面的管理、处分的支配权，也无所有权意义上的受益权。同时各总有成员之 使用、收益权与其成员身份有密切联系，因其身份之得失而得失，不得离开其身份而就其权能为继承让与或处分，具有极强的固体封闭性。而且，“总有”的管理、处分权专属于其组织，团员仅有利用所有权而无管理、处分的支配权，具极权性。5日耳曼法上总有观念与罗马法所有权本质不相容，经罗马法理念予以改造，到现代基本上已经销声匿迹。如果我国农村土地集体所有权制度模仿“总有”理论，会进一步造成所有权虚设，真正所有者没有所有权，助长政府、干部专权。这既不利于广大农民以所有者一份子身份从所有者利益中获得最低社会保障，同时其封闭性也不利于土地资源优化配置促进土地利用效率。这显然不符合农村土地集体所有权改革的初衷。 将农村土地集体所有权确立为集体组织法人所有权，与土地集体所有权的本质也是不相容的。农村土地集体所有权是农民以集体成员身份共同平等地享有的所有权，其目的在于为农民提供社会保障。作为法人所有权的主体的法人成员则不是依成员身份，而是以所持股财产享有权利。其行使表决权不是依一人一票，权利平等的原则，而是以一股一票原则行使，这很可能导致表决由大股东操纵。同时，如果农村土地集体所有权为集体组织法人所有权，则农民集体成员和这个法人之间没有类似股权的联结性权利，则无从对法人进行控制，又极易导致法人专横，侵犯农民作为所有人的权益。6 第(4)种观点认为：农村土地集体所有权的主体就是一定组织范围内的全体农民。“农民集体”既非个人，也非法人，不是一种独立的民事主体。土地集体所有权是一种抽象的权利，不是具体的实实在在的权利。7这种观点虽然反映了目前“农民集体”和集体土地所有权的现状，但无助于解决已经存在的现实问题。第(5)种观点把集体所有权的主体界定为“劳动群众集体”，过于模糊，不易把握，与第(1)种观点有相同的弊端。 三、以农民共同所有权解释农村土地集体所有权的合理性 土地集体所有权主体的缺失，使得其真正的主体农民无法享受集体所有权带来的收益。当其利益受到侵害时，也无法以权利主体的身份寻求法律的保护，排除对权利享有和行使的障碍。因此，物权立法时应该直接明确农民为土地集体所有权的主体。但土地集体所有权的行使必须以集体的名义进行，这就需要对其行使方式进行细化。否则，只有权利而无具体的取得方式，该权利将无法行使或得不到合法行使，难以在实践中体现物权法保护农民权益的本意。 考察传统民法的相关规则，笔者认为，把农村土地集体所有权理解为农村一定社区范围内农民共同共有的所有权是合适的，有助于解决目前现实中的难题。首先，土地是农村农民的基本生存资料，是农民直接的衣食来源，农民对土地有很强的依赖性，有直接占有土地的强烈愿望。如果实行土地私有制和自由流转的土地制度就会像印度一样发生少数人兼并土地，使多数人失去生存之本的状态，将会引起严重社会不公和社会动荡。因而，只能实行农村土地公有制。在这个前提下，由农民集体内的全体农民共同占有集体的土地。这种由集体成员共同占有土地的经济事实反映为法律上的集体共同共有权，而不是集体法人所有权，既满足了农民直接占有土地的愿望，也有利于防止法人专权和不公平的产生。“农民集体”不是一个抽象的名词，而是一种能按章程或规则行使权利的组织形式。在“农民集体”中每个成员的权利是平等的，集体成员的权利是集体所有权的组成部分，全体成员是集体的最高权力机关。但是，集体成员不能以个人身份享有和行使集体所有权，对集体土地不享有可以侵害的特定份额。所以，集体所有既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有，而应理解为农民的共同共有。对土地集体所有权作此解释，符合我国民法通则第74条“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”和第78条“共同共有人对共有财产享有权利，承担义务”以及共同共有人不得要求将共有财产分出或者转让的规定。 农村土地集体所有权采取农民共同共有的形式，也符合农村集体所有制的历史和现实。如前述，在农村集体所有制建立后的高级农业生产合作社、人民公社时期的生产队、生产大队，农村改革后的乡、村、村民小组范围对集体土地的重大事项处置都由农民集体成员民主决定。例如农村土地承包方案的确定或调整都要由村民会议决定。如果干部和群众意见有分歧就应开会由村民民主决定。如果干部未经村民会议讨论决定擅自处置集体财产，村民就会告状上访表示反对，以其力所能及的方式维护集体利益。8由此可见，农村土地集体所有权由农民集体民主共同行使是有其历史基础的，其主体不一定是某个具体的组织，而是农民本身。从法律上明确这种所有权的性质时，当然应将其确定为农民集体的共同共有权。 四、结论 在进一步深化农村土地制度改革和准备出台物权法的大背景下，农村土地集体所有权制度的改革及相应的法律调整势在必行。只有本着科学的态度，才能在改革中有所作为。笔者认为，在法律上定位我国农村土地集体所有权最基本的精神是确定农民对土地的直接占有，借鉴历史，解决现实难题，切实保障农民土地基本权益的实现。不论是小城镇化建设，还是转移农村多余劳动力，努力提高农民收入等，都不能以农民失去土地权益保障为代价。针对现实，有两个关键的问题要立即解决，一是让农村土地集体所有权成为农民集体完全的所有权，明确集体土地所有权和国家土地所有权的平等关系，解决好国家或政府或其它团体掠夺农民利益的问题。对这个问题，笔者