政府绩效管理

,政府绩效管理问题研究,主要内容：,政府为什么需要绩效管理什么是政府绩效管理西方政府绩效管理探索我国政府绩效管理实践绩效管理工具：目标管理和平衡计分卡,一、政府为什么需要绩效管理,西方公共管理浪潮：其变革的核心就在于改善政府绩效中国行政改革的逻辑：机构改革职能改革绩效改革？,政府绩效管理正在逐步受到重视,绩效管理已被提到了中央政府的议事日程，正在逐步形成一整套政策和制度框架。2004年修订国务院工作规则时，把“建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度”写进了国务院工作规则2005年政府工作报告中温家宝总理提出了“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”的要求。,政府绩效管理正在逐步受到重视,2006年9月4日，国务院召开全国电视电话会议，部署加快推进政府职能转变和管理创新工作。会上，温家宝总理进一步强调指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度”，“要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观”。“要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。,政府绩效管理正在逐步受到重视,“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”这是中共十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见中的表述。,政府绩效管理是指政府在履行公共责任的过程中，对内部制度与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方面，以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标，实施的一种全面的管理。政府绩效管理就是如何让公务员为人民提供更多更好的公共服务。,二、什么是政府绩效管理？,比较：绩效评价与绩效管理,三、西方政府绩效探索,政府绩效评估在20世纪80年代进入了一个新的高潮，绩效管理成为西方各国行政改革的一个重要组成部分，战略管理、全面质量管理、标杆管理、目标管理、绩效预算、人力资源开发与管理技术等绩效管理技术纷纷得到应用。进入20世纪90年代，政府绩效评估的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到了重要地位。目前，西方各主要国家都在政府管理和市政管理中实行了绩效评估的技术和方法，绩效管理的理念、方法和技术已经成为一种世界性的潮流。,西方国家绩效管理探索,英国政府绩效评估始于1979年的“雷纳评审”雷纳评审是对政府部门工作特定的调查、研究、审视和评价活动，评审的重点是政府机构的经济和效率水平。后来，政府机构内部的评审又发展到有社会参与的评估，评估内容侧重公共服务和质量，评估结果公开并直接向公民和服务对象负责。,西方政府绩效探索,以英国雷纳评审为例，据统计，从1979年到1985年6年间，雷纳评审小组共进行了266项调查，发现并确定了6亿英镑的年度节支领域和6700万英镑的一次性节支领域。截止1986年底，评审共支出了500万英镑，而它所带来的直接经济效益，据统计高达95000万英镑。1986年，英国政府各部门为评估拟定的绩效示标总数为1220个，1987年这一数字上升到1810，1989年，绩效示标总数达到2327，此后基本上稳定在这一水平。,英国就业署19921993年绩效协议中的绩效示标,（1）为1425000名失业者找到工作，其中19%属于长期失业者，36%居住在都市中心区，25%属残疾人员（2）工作人员人均每天接待2.5个以上失业人员（3）对所有18岁到24岁的失业者至少每6个月拜访一次（4）失业者或相关人员提出的新投诉，92%必须在6天以内处理（5）失业救济金支付的差错率低于4%（6）通过解释和说服工作，使救济申请人中的10%主动撤回申请书（7）经巡视员调查，撤消58000个申请个案（8）提高顾客满意程度3个百分点（9）节约开支17700000英镑（涵盖了工作的各个方面和绩效的不同维度，9条都用定量指标表示出来，全面具体）,西方政府绩效探索,美国自1978年的卡特政府以来，历任总统都很关注政府部门的绩效管理问题，政府绩效评估甚至成为克林顿政府行政改革的主导思想。美国联邦政府制定了国家绩效评估报告，国会通过了政府绩效和结果法将政府绩效评估制度化法定化，使其不因行政首长更迭而发生变化。,AlGore,BillClinton,美国全国绩效评估运动,美国NPR中三项值得注意的措施,锤子创新奖（HammerAwards）创新试验室（InnovationLabs）简易语言计划（plainlanguageinitiative),锤子创新奖,奖励对象：那些能使政府更好地工作，同时能够创造美国人关心的结果的独特的过程和项目。奖励内容：价值6美元的锤子、彩带、戈尔的签名。1200个HammerAwards奖给了由联邦、州和地方政府以及公民组成的创新团队截止到1998年3月为止，获奖者通过其创新，总共为政府节省了310亿美元开支。,创新实验室,1994年3月，总共建立了135个创新试验室1998年，创新试验室增加到了350个。针对工作手段和流程创新，做了大量的可行性分析。,美国商务部(DOC)绩效管理体系,使命陈述:创造就业机会，促进经济增长，实现可持续发展，提高全体美国人的生活水平和质量。,手段/目标调协：DOC分目标预算申请,USDOC外部因素描述（年度计划)）,绩效目标的测量,信息核实和确认的方式年度指标：首次从事出口的企业66187家,西方政府绩效探索,在英、美的带动示范下，公共组织绩效评估在其他国家得到广泛应用。荷兰新市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评估，以提高效率和服务质量；澳大利亚的公共组织绩效评估与具体的改革计划和措施融为一体，成为政府行政改革的一个重要组成部分。,西方政府绩效探索,近30年来，全世界几乎所有的行政学家都把目光或多或少地投向了绩效评估英国、美国、丹麦、荷兰、芬兰、挪威、加拿大、新西兰、澳大利亚、韩国、日本等许多国家，把绩效评估作为政府改革的“突破口”和“利器”。科学管理、民主管理、绩效管理，成为政府推进各项改革的“总抓手”。绩效评估的研究为行政学理论宝库增加了现代科技含量，“绩效”成为公共管理的核心范畴之一。,四、我国绩效管理实践,我国的探索与实践,我国政府绩效评估的实践，20世纪90年代有两件事可以作为开端的标志山西运城地区行署的“新效率工作法”山东烟台市公共服务部门的“社会服务承诺制”。,我国的探索与实践,20世纪90年代中后期以来，许多地方政府和部门对绩效评估倾注了极大的热情，做出了大量富有首创精神的实践探索福建省效能办、广东省编办、厦门思明区政府、南京市地税局、青岛市督察室、淮南市政府、昆山市政府、四川省政务大厅、山西运城市政府办公室等众多地方和单位，都先后开展了绩效管理探索。,我国的探索与实践,在新的形势下，随着党中央提出科学发展观和正确政绩观，各地政府和部门积极探索绩效评估，形成了各具特色的模式。大体可以概括为以下几种方式：,我国的探索与实践,目标管理社会服务承诺制行政效能监察机关效能建设“第三方”政府绩效评估,五、绩效管理工具,目标管理理论,目标管理MBO(ManagementbyObjective)20世纪50年代自美国诞生由管理大师彼得德鲁克提出，并形成一套管理制度，首先在企业界得到广泛推广，后被美国等西方发达国家政府机关采用，取得了显著成效。,目标管理的概念,目标管理是一个全面的管理系统,它用系统的方法,使许多关键管理活动结合起来,将组织的整体目标转换为组织单位和成员的目标,通过层层落实和采取保证措施,有效而又高效率地实现目标。,彼得德鲁克,目标管理与传统管理方式相比所具有的特点,（1）重视人的因素。（2）建立目标链与目标体系。（3）重视成果。,（三）目标管理的基本程序,第一阶段为建立目标体系第二阶段为组织实施第三阶段为考评和反馈,组织的目标,关键成果领域,检查组织结构,各部门的目标,部门对下属建议的目标,下属提议的个人目标,协定的下属目标,下属的现行绩效,下属最终绩效和上级检查、评价,上级定期检查和协助,相互一致,我们来做一个游戏,请列出未来一年内自己的工作目标（超过三个只写最重要的三个）。,SMART原则,明确的、具体的可测量的可达到的和工作职责相关有时限的,录像,返回网站,目标的制定,2006年局长目标任务7项副职领导21项科级干部80项科员332项形成了一个个环环相扣、互相交错的目标责任链,朝阳分局目标分解流程,目标执行阶段制度体系,目标管理卡,级别分类：局长、副职、科长时间分类：年度、半年度、季度、月度,初期纸质载体,目标管理卡,目标执行周报表,返回网站,目标执行检查周报表,目标修改报告表,目标修改报告表,初期纸质载体,目标考核卡,目标考核表,目标管理信息系统的建立,返回网站,目标管理信息系统的建立,目标管理信息系统的建立,初期纸质载体,初期纸质载体,随时了解目标进展情况,返回网站,系统实现了百分制量化考核,返回网站,平衡计分卡与新绩效评估体系,综合平衡记分卡（theBalancedScorecard）是美国哈佛商学院RobertS.Kaplan与DavidP.Norton提出的。之所以叫“综合平衡记分卡”，主要是这种方法通过财务与非财务考核手段之间的相互补充，不仅使绩效考核的地位上升到组织的战略层面，使之成为组织战略的实施工具，同时也是在,综合平衡记分卡的产生,定量评价和定性评价之间客观评价和主观评价之间指标的前馈指导和后馈控制之间组织的短期增长与长期增长之间寻求“平衡”的基础上完成的绩效管理与战略实施过程,平衡记分卡从四个不同的侧面，将企业的远景和战略转化为目标和考核指标，从而实现对企业绩效进行全方位的监控与管理，而不仅仅局限于财务指标。,财务角度,什么是平衡记分卡,使命,顾客维度我们的顾客是谁？我们如何为顾客创造价值？,远景规划,财务维度我们如何在为顾客创造价值的同时控制成本？,内部业务流程维度为了满足顾客需要，同时满足预算约束，我们必须擅长哪些业务流程？,员工学习与成长维度为了满足持续提高的要求，我们如何使自己成长与改变？,公共部门平衡计分卡,平衡计分卡在美国夏洛特市政府的应用,夏洛特市政府的使命和愿景,一、确定使命、愿景、战略,市政府将使命、愿景凝炼为简单明了的一句话，指导、激励员工队伍，并在此基础上，通过协商机制就实现使命愿景在五大战略主题上达成共识。市长和市议会在15个可选择的领域中最终将“社区安全”、“交通”、“城中城”、“政府重组”和“经济发展”确定为该市下一个十年的战略主题。由三个具体团队所组成的机构负责推进平衡计分卡项目，此外，针对达成共识的五个战略主题发展出五个执行内阁，以落实平衡计分卡项目。,二、开发市政府和职能部门的平衡计分卡,为了将战略主题转变成城市平衡计分卡的战略目标，该市副市长领导成立了核心项目团队。项目团队为战略主题建立了一个初始计分卡，将客户层面的价值主张，确定为五个战略主题，往下依次是财务层面、内部流程层面和学习与成长层面。各个层面的目标都有详细的陈述。这样就初步建立起夏洛特市的计分卡。,三、制定主题和部门平衡计分卡,将城市计分卡和部门计分卡联系起来之后，该市又进一步为每一个战略主题设立了各自的执行内阁。执行内阁的成员为其所在部门能影响战略主题的部门领导。任何重大的市政府计划都必须经过每个小内阁的复核以评估对各个战略主题的影响。每一个执行内阁都为它们各自的战略主题开发了平衡计分卡。该计分卡不属于任何一个部门，也不对任何一个部门进行评价。这些小内阁每月开会讨论他们在各自主题的战略目标方面所取得的进步，并提出发展或更新战略。这样，夏洛特市政府的各部门间逐渐发展出良好的伙伴关系，由此而获得了极大的效益。,三、制定主题和部门平衡计分卡,在开发出主题计分卡以后，接下来是运用平衡计分卡将组织的各个单位连结至市政府的战略主题，并确保部门层级的平衡计分卡与市政府的平衡计分卡的战略主题和优先次序协调一致。该市下属的运营部门，如：警察、消防、固定垃圾处理、计划部门、社区发展部门和交通部门都开发出了自己的平衡计分卡。运营部门的计分卡既能反映本单位的运营绩效，又能反映其与战略主题中的一个或多个联系在一起的目标和衡量指标，从而有效地支撑总战略的实施。,夏洛特市政府警察部门计分卡,四、使战略成为每个人的日常工作,夏洛特市政府为每个员工建立绩效计划，该计划由主要单位规划、并具有激励性。然后通过以平衡计分卡为连结的激励计划建立起薪资的计算标准，使员工的日常工作朝向组织的战略目标。首先，市政府通过广泛的交流和教育，帮助员工学习并理解组织战略以帮助战略实施。其次，在明确和理解战略的基础上，管理人员帮助员工建立起与战略成功相一致的个人和团队目标。这样，员工就能很清楚地知道自己的行动对于组织战略的成功实施会产生什么影响。最后，市政府根据平衡计分卡建立起新的激励和奖励体系，即“平衡薪金支票”，从而在组织绩效和员工个人回报之间建立起密切联系。,五、使战略成为持续性的过程,市政府管理阶层将平衡计分卡融入市政府每年战略规则及管理计划中，并发展出一套战略性管理系统，该系统所包含的9个步骤形成了一个循环。（1）召开期初会议；（2）更新市政府平衡计分卡；（3）将更新部分与各个部门进行沟通；（4）部门用更新的部分来复核其工作；（5）部门进行规划和目标的设定；（6）部门根据所设定的目标开始挑选有激励作用的衡量方式；（7）部门报告他们的成果以及挑战；（8）反馈以及做成报告；（9）下一期初会议前的规划。每个部门以市政府的年度计划为目标来撰写各单位的年度计划，计划中详细叙述为达成每年目标的程序、服务内容及行动方案。在随后的一整年中，由市政府的预算单位来监督各部门的绩效状况。,海林市平衡计分卡实验,海林市位于黑龙江省东南部，属山区和丘陵浅山区，距省会哈尔滨290公里，距牡丹江市仅12公里，距绥芬河口岸175公里，距东宁口岸220公里，距牡丹江国际空港20公里。滨绥、图佳铁路穿越全境，并贯通全国六大铁路干线，可直达天津、北京、大连等地。201、301两条国道贯穿全境，是黑龙江省东出海参崴、南下图们江的途经城市。地貌特征是“九山半水半分田”。,2006年1月,中共中央组织部领导干部考试与测评中心启动“中澳合作平衡计分卡中国化模式研究与推广项目”,黑龙江省海林市代表政府部门参与了该项目的试点工作。在多方的共同努力下,海林市设计了整套平衡计分卡体系,内容涉及市委市政府及其所属15个部门(局、委、办)和9个乡镇政府的战略地图、平衡计分卡、指标卡、行动方案和绩效考核量表,并针对每个单位的“一把手”、副职领导、中层干部和基层人员设计了相关绩效考核量表,这是创新政府绩效管理机制、加强政府自身建设的一次有益尝试。,利益相关者层面。三个目标,即“推动经济快速协调发展”、“改善发展环境”、“提高居民生活水平”。其依据是,根据战略及战略主题,海林市通过分析将政府的利益相关者锁定为上级、居民和驻市企业和客商。上级希望海林的经济社会全面协调可持续发展,工作重点应放在经济建设上,以摆脱目前的欠发达状态;居民的利益诉求是在基本生活需求和生命财产安全得到有效保障的基础上,希望政府优化居住环境,并创造机会和提供便利,以帮助其提高生活档次;驻市企业和客商的利益诉求是拥有足够的生存和发展空间,在政策上得到政府的大力支持和扶助,以获取丰厚的利润及愉悦的投资经历。,财务层面。两个目标,即“增加财政收入”和“争取资金投入”。其依据是,一方面海林市作为一级政府,承担着财税创收的任务,经济发展的成果必须通过财务绩效予以体现;另一方面,海林市作为一个欠发达地区的地方政府,许多工作的开展既需要国家专项资金的支持,也需要上级领导在经济资源方面的帮扶,同时还需要通过合法渠道吸引社会资金流入。需要加以说明的是,由于严格监管,地方政府在行政成本控制上做得相对较好,因此财务节流没有作为战略目标纳入图中。,内部业务流程层面。设置四个经济建设领域的目标,即“培育工业主导产业”、“提高新农村建设整体水平”、“创建中国优秀旅游城”、“加快城市建设升级”。其依据是：战略主题界定了海林市的绩效领域,就工业立市来说,政府要抓住的工作重点是主导产业,如林木加工业和清洁能源业,这是基于海林地缘优势和自然资源所做出的选择。就新农村建设而言,海林市力图通过建设示范村镇来带动农村整体发展的进程,工作的着眼点在于整体水平而非一村一镇。就生态旅游而言,海林市准备利用所拥有的自然生态资源和历史文化资源,加快旅游景点开发及配套设施建设,提升旅游管理和服务水平,跻身国家级优秀旅游城之列。在文化建设领域设置了“塑造新海林、新形象”这一目标。此外,海林市在该层面还设置了四个社会建设领域的目标,即“提高卫生、教育水平”、“提高社会保障水平”、“扩大就业规模”、“推进平安海林建设”。,学习与成长层面。设置了六个目标,其中人力资本方面的目标为“提高工作人员素质”与“增强执行力”;信息资本方面的目标为“提高信息化程度”;组织资本方面的目标为“加强基层组织建设”、“创建四型领导班子”和“加强廉政建设”。,海林市就“工业立市”这一战略