公房使用权的用益物权

公房使用权的用益物权2010-12-02作者: 未知来源: 法律快车分享到：1公房使用权的用益物权案例介绍：某甲承租某单位的公有商业用房，在承租使用期间，出租人即某单位，同时也是租赁房屋的产权人，根据市房产局、物价局联合下发的直管工商业用房协议租金及分路段租金指导标准的文件要求，将直管的商业用房的租金标准以月每平方米为单位做出统一上调，由于公房租赁带有我国计划经济时期特有的福利属性，因而即使是上调后的租金标准也同比于市场租金低廉很多，因而大部分承租人均随后与某单位开始履行新租金，唯某甲从此开始拒绝支付租金，不但不同意执行新租金标准，而且也不再按照原租金标准向某单位履行租金支付义务，同时某单位还了解到某甲在承租期间早已将租赁房屋转租给他人经营使用，就这样在多次催缴与协商均无果的情况下，某单位以某甲为被告、以房屋实际经营者即转租的承租人为第三人，诉至人民法院，请求解除与某甲之间的租赁关系。一审法院认为，某甲与某单位依法建立房屋租赁合同关系，某单位作为出租人根据政府文件对自管房屋施行租金协议价格并不违反法律、行政法规的强制性规定，对某单位的诉讼请求予以支持。由于某单位与某甲没有签订书面的房屋租赁合同，当事人对租赁期限没有约定或者约定不明的，视为不定期租赁合同，对于租赁合同，出租人有权随时解除合同。鉴定某甲不同意增加租金，双方已经终止了租赁合同关系，某甲与转租的承租人应当腾空、返还房屋。一审判决生效后，某甲申请再审，经人民法院再审审理认为，当事人的合法权益应受法律保护，某甲所取得的房屋使用权与一般租赁合同的承租使用权性质不同，这种使用权与一般的租赁合同承租使用权相比虽均称为房屋承租使用权，但就其产生的原因不同从而性质不同，公房使用权人在法律允许的范围内，对房屋享有占有、使用、部分收益和有限处分的权利，这种权利应属于用益物权，系物权的一种，具有可追夺的特征，据此某甲对租赁房屋享有占有、使用、部分收益和有限处分的权利，撤销原审判决，驳回某单位的诉讼请求。经笔者了解，上述判决的依据是某中级人民法院的关于审理房地产案件若干问题的处理意见中“关于未经产权人同意转让公有住房使用权行为的效力问题”中的部分意见观点，该观点自然段的全文是“公房承租使用权是我国特有的公房租赁制度的产物，公房承租使用权具有社会福利性质，多属承租人劳动剩余价值的再分配。与一般租赁合同的承租使用权相比，二者虽均称为房屋承租使用权，但其产生的原因不同，从而导致其性质不同。公有住房使用权人在法律允许的范围内，对公有房屋享有占有、使用、部分收益和有限处分的权利。这种权利应属于用益物权，系物权的一种，具有不可追夺的特征。使用权人在未经产权人同意的情况下转让公有住房使用权的行为，并未改变房屋所有权的归属，不会对产权人的产权造成任何侵害，而且我国目前尚无法律、法规禁止这种交易行为。北京、沈阳等地政府已经允许公有住房使用权上市交易，并要求产权单位予以配合。允许公房使用权自由交易可以促使社会财富加速流通，产生更大效益。因此，应认定这种交易行为是合法有效的。”就此，公房使用权应属于用益物权吗，笔者借此谈谈粗浅认识：所谓的公房使用权，应是指我国城镇居民以名义上的租赁，实质上的福利分配所取得的对“国家”所有的房屋租赁权。它包括产权属于房产管理部门直管公房和产权属于单位所有的自管公房，这种单位福利分房制度是我国计划经济体制下福利住房分配特色的体现。通常公房使用权的承租人，均是企业事业单位或者国家机关工作人员，其所分得的房屋面积大小与其工龄、职务级别、贡献大小、家庭人口等诸多因素密切相关，由此建立起的职工与单位或者国家房产管理部门之间的房屋承租关系，但住房的所有权仍归单位所有，职工以支付低租金使用。诸此的公房使用权虽然随着市场经济的蓬勃发展，以及房屋商品化即房改制度的深入推行已经越来越少，但仍不鲜见。关于公房使用权的法律性质，据笔者了解，在理论界分歧很大，比较有代表性有债权说、居住权说、自物权说、他物权说：1、债权说。持这一观点的理论者认为，国家做为公房的所有权人，授权房产行政主管部门将公房出租给职工使用，由职工支付租金，已经形成一种租赁合同关系。2、居住权说。持这一观点的理论者认为，公房使用权与居住权人对他人所有的住房及其附着物所享有的占有、使用、收益的居住权的法律特征相似，因此公房使用权应以居住权明确。3、自物权说。持这一观点的理论者认为，公房租赁是依据变相工资分配方式建立起来的租赁关系，不是真正合同法意义上的租赁关系，这种使用权具有所有权性质，本质是物权，即民事主体以自己劳动获得的权利，象劳动报酬一样。4、用益物权说。持这一观点的理论者认为，公房使用权由于具备使用权人对公房的实际控制权、支配权，所有人的权利被虚化、弱化，使用权没有期限限制，所有权人行使所有权受到使用权人的限制，以及公房还凝结着职工的劳动价值，基本符合用益物权特征，因此属于用益物权。笔者认为，按照国务院“将现行的实物福利分房制度逐步转变为货币工资分配制度，由住房通过商品交换（买房或租房），取得住房的所有权或使用权”的精神，房改时国家和各级政府制定并实施了将公房使用权由福利待遇转变为商品的政策措施，具体办法是将职工无偿住用公房的福利待遇转变成货币补贴，货币补贴分做两部分，一部分以住房补贴形式加入个人工资，一部分以住房公积金的形式作为个人购房资金，以此卸掉公有住宅作为福利待遇的包袱，成为城镇住宅市场的商品。也就是说，无偿居住公房的福利待遇已经转变为货币补贴归个人享有，公房使用权已经成为住宅市场的商品，成为承租人与出租人订立租赁合同的标的物。因此，公房使用权应属于一种合同权利，不再具有社会福利性，公房使用权人与房屋产权人之间系属于普通租赁合同关系，一旦发生租赁纠纷，应依据我国合同法予以规范与调整。1、“公房使用权人在法律允许的范围内对公有住房享有占有、使用、部分收益和有限处分的权利属于用益物权”的观点没有法律依据。民法通则为我国用益物权制度奠定了基础，第81条规定：“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民开采。国家保护合法的采矿权。公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利义务，依照法律由承包合同规定。”当然，民法通则中对用益物权的规定还十分简略笼统。此后的农村土地承包法进一步确立了农村土地承包经营权制度，土地管理法、城市房地产管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例建立了我国的国有土地使用权制度，矿产资源法确立了探矿权、采矿权制度，海域使用管理法确立了海域使用权制度，水法确立了取水权制度，渔业法确立了养殖权、捕劳权制度，可以说用益物权的体系大体形成。但各种用益物权分散于诸多单行法当中，新颁布的物权法将用益物权统一起来，进行了科学体系化的规定，确立了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权四种主要的用益物权。而目前的法律规定中，没有把公房使用权规定为用益物权，那么根据物权只能依据法律的强制性规定而设立、不得依意思自由创设或变更物权种类、内容、效力和公示方法的物权法定原则，目前实践当中的将公房使用权列属于用益物权没有法律依据。公房承租权纠纷相关法律问题发布日期：2012-06-12 作者：柴海艳律师公房（公有住房、使用权房屋）作为我国特定历史条件下的产物，在目前住房市场中仍占有一定的比重。我所在咨询、办理离婚、继承、房屋买卖等民事纠纷案件中大量涉及与公房相关的法律问题。笔者基于对公房承租权性质的理解，对涉及公房转让、继承、房改等法律问题进行归纳，供交流。一、公房承租权的性质公房包括产权属于房产管理部门所有的直管公房和产权属于单位所有的自管公房两种。公房使用人与公房产权单位签订公房租赁合同并办理公有房屋租赁证后，公房使用人拥有合法承租权。公房承租权名义上是指我国城镇居民以租赁形式对产权属国家或单位所有的住房享有承租权，实质上是按国家对职工福利分房政策所取得的房屋使用权，这种房屋使用权是我国计划经济体制下福利性住房分配制度的体现。公房承租权有别于合同法意义上的租赁权。首先享有公房承租权的主体只能是城镇居民中机关、国有企事业单位的劳动者，而房屋租赁合同的主体则无此限制；其次个人能够取得公房承租权的条件必须是为国家或单位服务达到一定的年限，所分配住房的面积与劳动者工龄、职务级别、贡献大小、家庭人口等诸多因素密切相关。从这个意义上讲，名为租赁公房，实质是获取国家或单位给予的福利；第三，从公房承租权人交纳的低租金来看，不能体现房屋和土地的绝对使用价值；第四，根据关于深化城镇住房制度改革的决定，职工可以成本价价购买公有住房产权，该价格与房屋实际市场价格不构成对价。可见，公房承租权与一般租赁合同承租使用权相比，二者虽均称为房屋承租权，但其性质是不同的。按照公有住房承租权转让暂行办法规定，公房承租权人在法律允许的范围内，对公有房屋享有的占有、使用、部分收益和有限处分的权利，这种权利是他人（包括产权单位）不能任意剥夺的，具有一定的排他性。因此公房承租权已经具有了一定物权的属性。二、常见公房承租权纠纷的法律问题1、公房承租权转让问题随着我国城镇住房制度改革不断深化，公房承租权进入市场流转的法律障碍在部分城市得到解决。大连于2002年实施了公有住房承租权转让暂行办法，明确公有住房承租人在征得公有住房所有权单位同意后，有权将公有住房承租权有偿或无偿转让给他人。并且规定，公有住房所有权单位无正当理由，应同意公有住房承租人转让承租权的请求。年月日北京市国土资源和房屋管理局作出的关于开展直管公房使用权交易试点工作的通知也明确指出了公有住房使用权可以作为独立财产进行转让，并要求“直管公房经营管理单位应在规定的时限内办结各种手续，不得以任何理由予以拒绝”。年月日沈阳市关于进一步深化住房制度改革的通知也指出：“允许公有住房使用权有偿转让。”因此，在我国部分城市公房承租权可以转让。常常出现的纠纷问题是未经产权人同意，公房承租权人签订的转让合同是否无效。因城市公有房屋管理规定是禁止公房承租权人自由转租和转让公房承租权的，同时大连的办法、北京和沈阳的通知也明确承租权转让需获得公房所有权单位的同意，因此未经产权人同意，公房承租权不得转让。违反建设部城市公有房屋管理规定、办法及通知显然不属于法院认定合同无效的依据，因此未经产权人同意，转让公房承租权的合同应属于效力待定，不能一概认定无效。如果因产权人拒绝办理更名过户手续，应由出卖人承担违约责任；如果出卖人通过非法途径办理了过户手续，应属于可撤销的行为。2、公房承租权能否继承问题按照继承法规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，公房承租权能否继承主要看公房承租权是否符合遗产范围。继承法第三条及最高院关于贯彻执行继承法意见第3条没有明确规定公房属于遗产范围，同时公房的承租权利也没有明确规定为个人合法财产权利，虽然笔者对于公房承租权的性质认同具有了一定物权的属性，但鉴于法律没有明确公房承租权可作为公民个人财产权利得以继承，因此在解决纠纷具体适用法律时还是缺乏明确的依据，公房承租权不能直接适用继承法规定。公房承租权继承与公房承租权人变更是两个法律概念，虽然公房承租权没有明确的依据可以被继承，但承租权人死后部分继承人是可以变更成为新的承租权人的。按城市公有房屋管理规定第条规定：承租住宅用房的，承租人在租赁期限内死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续，继续承租。从该条规定中也可以看出，符合以下两个条件的继承人可以继续承租该公房：一是户口在该公房内；二是与死亡的承租人同居住两年以上。如果满足上述条件的多个继承人就变更承租权人问题产生争议时如何处理？笔者认为可参照最高法院关于适用中华人民共和国婚姻法若干问题的解释（二）第二十条的规定精神处理，即各继承人就房屋的价值及归属达成协议，按协议处理；无法达成协议的，人民法院可按以下情形分别处理：（一）各方均主张作为承租权人继续承租房屋的并且同意竟价取得的，应当准许；（二）房屋价值不能达成一致的，可由评估机构按房屋承租权转让价格作出评估，取得房屋承租权的一方应按继承份额给予另一方相应的补偿。3、夫妻离婚时共同居住的公房如何处理最高人民法院在1996年颁布的关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答对夫妻离婚时共同居住的公房如何处理问题提供了明确的解决办法。现实中对夫妻双方均可承租的公房，应依照下列8个原则予以处理：照顾抚养子女的一方；男女双方在同等条件下，照顾女方；照顾残疾或生活困难的一方；照顾无过错一方；公房由一方承租的，承租方对另一方可给予适当的经济补偿；公房面积较大能够隔开分室居住使用的，可由双方分别租住；承租方给另一方解决住房；如一方对另一方婚前承租的公房无权承租而解决住房确有困难的可暂时居住，暂住期限一般不超过两年。4、产权单位要求承租权人交回公房问题现实中，多数公房承租权人因达到法定年龄而退休，单位一般不会要求承租权人交回所住公房，直至承租权人去世后同住人可以续租。但在我们咨询的案件中也存在很少一部分承租权人因辞职离开原单位，原产权单位要求其交回分配的公房纠纷。交回公房的法律概念即产权单位要求解除公有住房租赁合同。按照大连市城市公有房屋管理规定，公房产权单位和承租权人有协商解除和法定解除合同权利。该规定第二十二条规定，“出租人在租赁期满前必须收回出租的公有房屋时，应事先商得承租人同意，提前收回公有住房的，同时要作好承租人的住房安置”。通过该条分析，产权单位行使协商解除权收回公房必须以重新安排住房为前提，确保承租权人有房可住。该规定第二十三条是产权单位行使法定解除权的规定，其中没有因承租人辞职离开单位而必然收回房屋条款，因此承租权人辞职不直接产生交回公房的法律结果。按照前面对公房承租权性质的理解，公房承租权具有一定物权排他属性，权利中包含国家或单位给予的福利，并且可以通过房改以较低的成本价格取得房屋所有权，因此不能排除公房承租权具有一定的私有财产权性质，产权单位不能任意剥夺。5、承租权人要求同住家庭成员腾房而引起的纠纷具名承租权人是否有权要求共同居住两年以上的家庭成员腾房？同户口、共同居住的家庭成员是否必然够构成对承租权的共有？笔者认为应根据实际情况来确定争议的公房承租权是否已经演变为了家庭共有权。共有的产生通常是基于当事人的意思表示和法律的直接规定，居住本身不会产生共有，因此同住家庭成员是否对共同居住的房屋具有共有权，要看该房屋是否已经转化为家庭共同财产或系共同投入所得。在取得公房承租权时，除具名承租权人外，其他同住家庭成员的工龄等因素作为分房时的一个重要条件的，或其他同住家庭成员交纳了增加面积款的，或以其他同住家庭成员的旧房合并换得现有房屋的，即使公有房屋租赁证上未明确记载该同住人口为共同承租人，也可构成共有。否则，仅凭居住不能构成对公有住房承租权的共有。根据以上分析，如果争议的公房构成共有，按照民法关于共有的原理，共有人不能对共有物独占，不能妨碍其他共有人行使权利。因此，具名承租权人要求家庭共有成员腾房的，应驳回其诉讼请求。另外，大陆法很多国家法律均规定未成年子女对其父母的房屋享有居住权，父母要求未成年子女腾房的，也不能得到支持。6、公房拆迁补偿分配纠纷按大连市城市房屋拆迁管理办法 规定，公房拆迁安置补偿款大部分支付给房屋承租人。共同居住人是否有权分配房屋拆迁货币安置款取决于共同居住人是否已构成对承租权的共有，共有人有权参与补偿款的分配；如未构成共有，无权参与分配。对于补偿费如何分配问题，应根据公平原则，结合承租房屋的来源情况，协商或由法院酌情处理。公房拆迁期间原承租权人死亡，共同居住的子女取得回迁房产权或货币安置款而引起的继承和析产纠纷。其他继承人是否有权根据继承法主张财产权利？解决此类纠纷首先应确定与父母共同居住的子女是否构成对承租权的共有，如构成共有则应先析产，将该子女应得的份额扣除后，其余财产按继承处理。如果同住子女已经取得了回迁房屋的产权，则不宜再将该房屋作为“遗产”进行分割，而应在确定房屋的价值后，由其对其他继承人给予补偿。三、公房在房改过程中产生的权属纠纷法律问题房改房是指城镇职工根据国家和县级以上地方人民政府有关城镇住房制度改革政策规定，按照成本价或者标准价购买的公有住房。房改房的土地使用权是无偿