从城市经营战略看城投公司的发展方向

从城市经营战略看城投公司的发展方向文/毛节程 八十年代以来，为改变计划经济下的建设投资和管理模式，盘活城市资产，按市场规律经营城市，城市投资公司应运而生。城投公司的有效运作，为城市基础设施建设和发展作出了贡献。但在一些城市中，尤其是城市投资体制改革刚刚起步的城市中，城投公司的发展也面临着诸多误区和困难。作为城市投融资体制改革的一项重要内容，城投公司的可持续发展与城市经营战略的成功与否休戚相关。 城投公司发展的现状 由于运营时间、市场化程度以及创新意识的不同，我国的城投公司良莠不齐，一部分公司已建立多元化融资体制，步入良性循环道路，如宁波城投公司已经开始资本化运作。而一部分城投公司则举债建设，入不敷出，濒临破产的边缘。对新建的城投公司而言，它面临的是许多老大哥曾经面临的问题，如何借鉴外地成功经验，理顺与政府的关系，解决资金矛盾，尽快缩短阵痛期，将是决定它存亡的关键。 资金回收周期太长，使用效率低下。作为一个可盈利或准盈利性投资项目，一般要经过投资(借贷)经营回收还贷(有盈利)再投入的一个过程。由于一些城市中资金经过多个部门的道道关卡，不仅数量减少，使用效率大大降低，而且回收时间拉长，给企业再投入增加了压力。如在一些城市中，城投公司主要承担的老城区旧城改造土地拍卖项目，从计委立项到土地拍卖后土地出让资金到位少说要一年。如此长的周转期，捆住了企业再投入再发展的手脚。 融资渠道单一，负债率居高不下。由政府投入的城建资产运营权没有得到充分落实，引起城投公司融资功能不够完善，对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行。一方面由于一些城建项目收益不高，引起银行慎贷程度越来越高，另一方面城投公司资产负债率越来越高，债务偿还难以保障。因此，继续靠负债融资不但难以满足日益增长的建设资金的需要，而且城投公司的可持续发展也受到一定的威胁。 项目建设仍延用计划经济的管理模式。在城投公司成立之初，有些城市政府还无法摆脱计划经济的管理模式，表现为：政府直接参与经济活动，重建设、轻经营，重形象、轻管理，在财政体制上统收统支，资金高度集中。支出大包大揽，不论大小项目，都必须按计划本子执行，即使实际情况发生变化，经费追加或调整都必须经过计划的调整，周期较长。一方面城市建设项目过分依赖财政的投资，另一方面财政投下去的资金又没人监管，用款单位资金投资效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了市场体系的培育和发展。 城建基础设施建设部门分散、管理分散、资金分散，阻滞了城投公司建立多元化融资体制的进程。由于政府仍按计划经济模式直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，往往把城建基础设施工程交给多个部门负责，这在短时间内保证了工程资金和进度，但从长远看，它所带来的资金分散、人力分散、管理分散却不利于城投公司开展资本化运作、吸纳民间资金、盘活城建存量、内外举债等多元化融资的尝试。资金、人力的分散将使城投公司必须像老大哥一样，经历一个从小到大的缓慢的原始积累过程，而不能站在巨人的肩膀上，以庞大的资产，高起点地探索多元化融资体制。 城投公司的职能定位及经营发展方向 在计划经济体制下，政府既是城市建设的决策者，又是城市资产的经营者，还是城市资产的管理者、协调者。为解决计划经济体制下城市建设资金严重缺乏，建设效率低的矛盾，一些城市虽然进行了城市建设管理体制改革，但在实际操作中仍然延续了这一习惯思维，对城投公司也还是按老思路进行管理，因而投资公司实际上是政府城市建设的职能部门。这导致城投公司无法摆脱重建设、轻经营、轻管理的计划管理模式，一方面背上沉重的经济包袱，另一方面又无法建立多元化的投资体系。由此可见，要扫除城投公司运作中的拦路虎，必须摈弃旧观念、旧模式，从经营城市的角度，明确城投公司在城市经营中的定位、发展方向。 城投公司的职能定位。所谓城市经营，就是以城市发展、社会进步、人民物质与文化生活水平的提高为目标，通过市场机制对城市中的土地资本以及道路、桥梁等人力作用资本和路、桥等冠名权等相关延伸资本实行重组和营运，改变过去在计划经济条件下形成的政府对市政设施只建设，不经营，只投入，不收益的状况，走以城建城之路。这个定义明确了政府和城投公司在城市经营战略中的角色，政府应行使城市基础设施建设的规划、立项审批、监督管理等职能，而将城市基础设施项目投资基本上交给代表政府的市场主体-即城投公司来实施。城投公司的根本任务在于不断提高城市基础设施的投资运营效率，促进城市建设事业的健康发展。这个定位明确了城投公司的两个任务：一是建设城市基础设施，二是按市场规律对城市基础设施管理、运营。 城投公司的经营发展方向。首先，城投公司应该是城市建设投融资的运作主体。作为城市基础设施投融资主体的城投公司，应将计划经济条件下各部门分散投资、分散管理的政府行为，转变为控股公司集融资、投资、建设和经营相结合集约管理的企业行为，彻底解决城市基础设施建设投资与经营责权不明，政企不分问题。城投公司在城建资金运作的方式上，应按照城建项目收益性、准收益性、非收益性等不同性质，采取不同方式。公益性、准经营性城市基础设施项目建设资金主要由政府投资，并通过城投公司行使投资职能，不足部分由城投公司筹集运作，政府的财政城建资金及土地收益，过桥过路费可作为偿还债务的保证；经营性城市基础设施项目的建设，可由城投公司作为项目发起人，吸引多元投资，也可由其他投资方投资建设，这可使让城投公司从繁琐的日常管理性事务中脱离出来，像某一旧城区拆迁项目，就可委托开发公司或其他项目公司操作。 其次，城投公司应该是城建资产的运营主体。经过长期投入，形成大量的城建存量资产，在城市资产中占有相当大的比重。由于过去政府或主管部门既是投资者，又是经营者，实际上这部分国有资产没有明确的业主，往往造成建设时热火朝天，建成后管理薄弱、无人管理，需要大量的城建维护补贴。现在用市场经济观念进行审视和分析，大部分城建资产不但可以形成新的产出，还可以运用市场手段，使存量资产盘活变现。以城投公司为主体，运用市场手段运营城建资产，不仅可以解决城建资金不足这一难题，还可以提高城建资产的运营效率，形成城建资产投入、产出良性循环，促进城市基础设施建设的可持续发展。城投公司的发展重点 建立城建资金的监管机制。由于目前许多城建项目是举债经营，政府对城投公司的财务进行监管尤为重要。一方面政府要建立规范的出资人制度，加强对项目的投资管理。另一方面又要建立一套行之有效、切实可行的资金监管制度，建立必要的债务预警体系，控制债务风险。确立资金使用回报比例，定期考核资金回收周期，考核资金使用效率，加强对工程投入成本审计，调动城建投资公司获取最佳投资效益的主动性、开拓性，彻底改变政府与城投公司项目建设上心贴心，资金管理上背靠背的现状。 确立城投公司在城建资产运营的主体地位。政府首先要明确城建投资公司在城建资产经营中的地位，并将经营权落实到位，为建立包括实施资本运作在内的多元化融资体制创造条件。要改变过去城建资产分散管理、无人负责的现状，强化城投公司投资主体地位，将历史形成的城市资产(包括自然资本、人力资本和相关的延伸资本)、 政府安排的城建项目的配套资金划归城投公司；由城投公司进行统一经营管理，盘活存量，其收益用于城市基础项目建设。 培育收益性城市基础设施项目。对政府移交给城投公司的三类资本进行仔细梳理，彻底盘查，培育收益性项目，以解决资金需求的矛盾问题。通过不断培育高收益的项目，保持公司的可持续融资能力，减少公司的资产负债率，缩短资金回收周期，提高项目资金的使用效率。这是城投公司发展的重点方向。 增加城投公司的现金流量。财政城建资金统一由城投公司运作，发挥有限资金的最大效益。在资本运作中，保持