02 地方政府的权力

第二章地方政府的权力,主要内容:,“假如人类是天使，就不需要政府。假如天使在治理人类，那么有关政府的内部、外部的管制措施统统没有必要。在有关构建一个由人类统治人类的政府议题上，最大的困难在于：首先必须使政府有能力管理被统治者；其次是政府能够控制自己。无疑，人民是控制政府的基本力量。但是，历史经验告诉我们，辅助性预防措施是必备的方法。”美国开国元勋麦迪逊,地方政府的权力与权限,一、权力、权利与权限你认为权力与权利有什么区别？,1、权力（power）中文的“权力”一词来自对英语power的翻译。意为可以做某件事，指通过意志的运用以达到某种目的的能力。权力是一个政治概念，一般是指有权支配他人的强制之力，它总是和服从联结在一起。“权力是一种使人或指向方不得不服从的力量”。权力的来源韦伯（传统、魅力、法制）权力的对应？,2、权利（right）权利最早是在1864年由美国传教士丁韪良在翻译惠顿的万国公法时使用“权利”一词。权利在在习惯、道德或者法律范围内行为不受侵扰的自主状态；是以上主体赋予人们的一种权益和资格，表现为享有权利的人可以做某种行为或要求他人做或者不做某种行为。权利对应的是？,对于个人权利而言，那些与生俱来的，每个人应当平等拥有的东西。并不需要以尽义务为前提。比如穷人不纳税、残疾人不当兵，这些人并不因为没有承担义务而失去任何权利。权利也不是政府给予公民的一种福利，而保障公民的权利却是政府基本职责。人类三大基本权利：生命、自由、财产,权力与权利的区别：权力体现的是支配和被支配、管理和被管理的关系，权利体现的则是平等的关系；权力是一种强制的力量，权利则是在习惯、道德或者法律范围内行为不受侵扰的自主状态；权力大小是同主体的等级高低成正比的，权利则是普遍的、具有同等条件的人们同等享有的。,3、权限地方政府行使权力的范围、限度和边界，通过宪法和法律规定。第一，必须由中央政府或联邦成员政府划定。第二，限于法定的地域范围行使。第三，限于法定的事务范围内行使。,宪法第一百零七条县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。,二、地方政府的权力的含义国家权力机关或上级人民政府通过一定的程序依法授予地方人民政府在地方性公共事务管理过程中执行法律、履行政府职能，对自然人、法人、和非法人组织施加强制性、支配性的影响，以实现地方经济、社会发展目标的强制性力量。,第一，权力来源是国家权力机关和上级人民政府。第二，适用范围是地方公共事务。第三，根本目标是通过管理地方公共事务实现地方经济社会发展和人的全面发展。第四，作用方式以国家强制力为后盾。第五，客体是所辖区域内的自然人、法人和非法人组织。,思考：1、地方政府的权力来源？2、地方政府权力的执行权与行政权有什么区别与联系？,地方政府权力的来源与配置,一、地方政府权力的来源你认为不同体制下的地方政府权力分别来自哪里？行政体、自治体、混合体,1、行政体地方政府行政体地方政府的权力只有一个来源，即来自于中央政府并隶属于中央政府。地方政府是作为中央政府或上级政府的下级行政机关而存在。,2、自治体地方政府（1）英美法系国家：地方自治制度以“人民自治”理论为基础，认为自治的权利是天赋的，是人民固有的，先于国家而存在。（2）大陆法系国家：以“团结自治”理论为基础，认为地方自治的权利不是天赋的，不是地方人民所固有的，而是由主权国家代表全体人民授予和委托给当地居民的。,相关链接：大陆法系VS英美法系大陆法系：又称民法法系、罗马法系、法典法系、罗马-德意志法系，是以罗马法为基础而发展起来的法律的总称。大陆法系最先产生于欧洲大陆，以罗马法为历史渊源，以民法为典型，以法典化的成文法为主要形式。大陆法系包括两个支系，即法国法系和德国法系。法国支系（拉丁语系各国）：法国、比利时、葡萄牙、西班牙、意大利德国支系（日耳曼语系各国）：德国、奥地利、瑞士、荷兰亚洲：日本、韩国、台湾、澳门,英美法系：又称英国法系。普通法系或判例法系，是承袭英国中世纪的法律传统而发展起来的各国法律制度的总称，英、美、澳大利亚、新西兰、香港等国家和地区的法律制度均属于英美法系。目前世界上大约有26个国家法律属英美法系。,两者的主要区别：第一，法律渊源不同。大陆法系是成文法系，其法律以成文法即制定法的方式存在。英美法系的法律渊源既包括各种制定法，也包括判例。第二，判例地位不同。前者不是正式渊源，后者是第三，法律分类不同。前者分为公法和私法，后者分为普通法、平衡法。第四，诉讼程序不同。前者的诉讼程序以法官为重心，具有纠问程序的特点。后者的诉讼程序以原告、被告及其辩护人和代理人为重心，具有抗辩式的特点，同时还存在陪审团制度。,我国在旧中国时代属于大陆法系，在新中国时代则不属其中任何一个法系，自成一个独立的法系，叫做社会主义法律体系，但比较接近于大陆法系。,3、混合体地方政府混合体（民主集中体）地方政府的权力一部分来自于当地居民，另一部分则来自于中央和上级政府的府际授权。这类地方政府具有地方自治体基本特征：地方政府是由当地居民选出的，权力来自于当地居民；同时又具有地方行政体的基本特征：地方各级行政机关之间存在上下隶属关系，都是中央政府在当地的代表。,二、地方政府权力的形成两种方式：中央授权、选举赋权。选民的委托与授予地方政府权力形成的必要条件；单个选民的权力经选举程序和规则整合后成为公共权力地方政府权力形成的充分条件。选举的不同形式：直接选举、间接选举；,三、地方政府权力的配置地方政府权力配置是指地方政府权力在政府各机关如何分配，由何种机关行使何种权力。议决权、执行权、行政权,地方政府权力的配置与组合，归根结底可分为两类：议行合一体制和议行分立体制。约翰狄龙是美国依阿华州的法官，他在1868年提出了狄龙规则。该规则认为，地方政府仅仅可以行使那些州明确授予他们的权力、在授权中清楚的默示权力和那些为实现地方政府的目的及宣布的目标所需要的绝对基本的权力。狄龙规则(DillonRule)与地方自治(HomeRule)是相互对立又相互影响的两项规则。,2020/5/9,26,不同权力结构体制的地方政府,主要内容,一、议行合一体制的地方政府,理论依据：人民主权学说，主权属于全体人民，不可分割，因此应由经选举产生对人民负责的机关集中行使所授予的全部权力。绝对议行合一和相对议行合一,(一)绝对议行合一的地方政府体制绝对议行合一体制的地方政府单位，立法和执行权由同一机关掌握，选民选出的议会直接行使执行权，同时承担当地社会事务公共管理职责。英国的议会委员会制美国的市县委员会制,英国的议会委员会制,议会设置基本上由议员组成的负责管理各种事务的委员会作为议会的执行机构。委员会设置相应的办事机构，雇佣工作人员完成管理任务。这些行政机构通过相应委员会对议会负责，由议会协调彼此间的工作关系，但不另设负全责的行政机关。英国各城市普遍采行议会委员会制，主要特征是市议会同时拥有立法权和执行权，市议会负责作出决策并组织其设立的各种委员会执行.,内容,(1)市议会由市长和市民选举产生的议员组成，市议会议员任期4年，通常每年改选1/3的议员，市议会一般每年至少要举行4次正式会议，在特殊情况下，还举行特别会议。(2)市长为市议会主席，由市议会在市议会的年会或新议会的第一次会议上选举产生。,(3)市议会授权其委员会行使行政职权，各委员会为市行政机关，可根据市议会的授权，自行处理各主管事项。不过，各委员会得于市议会规定期限内，向议会提出其报告，接受审核。财政委员会儿童福利委员会、教育、公共卫生委员会及住房委员会,(4)市议会任命若干职员执行行政事务。市议会委员会的行政职权主要有两个方面，一是根据市议会议决案决定执行方案，二是监督有关职员执行行政事务，必要时委员会成员亦参与执行事务。市议会日常行政事务的执行职权，主要由市议会的若干职员承担，这些职员包括市秘书、市医官、市卫生视察员、市财务管理员、市测量员，以及市议会认为有必要设立的其他职位。主要职员在职能上均与有关委员会对口，对其负责，受其监督。但是，任何议员除经议会直接授权或由委员会授权外，无权对职员发布命令。同样，职员的任免出自于市议会的投票表决。,CompanyLogo,英国议会委员会制,委员会1,供水,委员会2,住房,委员会3,卫生,主席（市长）,选民,美国的市县委员会制,源起：1900年9月，一场灾难性的风暴袭击了德克萨斯州加尔维斯顿市，在解决风暴而带来的问题时，一个小型的委员会承担起了有效领导的责任。该委员会成立了4个市政部门：警察和消防部门；街道和公共财产部门；供水和排污部门；财政和税收部门。四个部门都指派一名除市长以外的委员担任指导工作。到1920年，大约500个自治市采用了这一制度，但是随着议会-经理制的盛行，委员会制度逐渐衰落了。,(1)委员会制摒弃分权制衡思想，委员会被授权兼行立法权和执行权。委员会一般由3-7名委员组成，委员由市民直接选举产生。,(2)委员会的成员都行使双重职能。一方面，委员组成议会定期集会，集体行使立法权。通过开会，委员会制定有关税率、开支、规划、市政设施维修、土地利用等方面的立法。另一方面，委员会下设若干行政部门，分管各方面行政事务，每个委员分别任l个或几个行政部门的首长，市政府一般设有5个部门，分别为公共安全、公共工程、财政、社会服务、公园和娱乐。作为行政部门的首长，每个委员就该行政部门管辖的事务对委员会负责，并对本行政部门有独立的指挥权，如准备预算、任免雇员、进行行政决策等。,(3)通常市委员会在产生后的第一次会议上，将市长头衔授予某位委员。但市长跟其他委员地位相同，在法律上，其行政权力不因市长头衔而增加。主要执行一些礼仪性职务，如主持议会会议并在一些纪念性场合代表市政府讲话等。,CompanyLogo,美国委员会制,立法行政合一适合小城市和县采用,全体选民,委员会,成员1,成员4,成员5,成员2,成员3,理事会,行政长官,业务工作,人事部门,计划委员会,公园,计划,卫生,住房,供水,公用事业,街道,预算,优点：有利于精简机构和人员，有利于议决权和行政权的统一。缺点：缺乏统一指挥，经常出现协调困难。,(二)相对议行合一的地方政府体制在这种体制下，选民选举产生一个权力机关(通常称为议会)仅行使议决权，由它产生一个行使执行权的机关承担对社会的公共管理；或者议会行使执行权，另指定机关承担公共管理职责。瑞典的议会执行委员会制市县议会经理制美国为例德国的市行政主任制,议会执行委员会制,在北欧瑞典，地方政府的议会选出一个执行委员会执行议会决定，另设有各种行政委员会在执行委员会监督协调下管理各种事务。,美国议会经理制,在美国一些市县，由议会行使议决权、执行权。议会聘任一名经理，作为首席行政官，指挥、管理各行政部门工作，有权雇佣行政工作人员(职员)。市长由议会选出担任礼仪职责，不干预行政工作。美国市县经理制的主要特征是立法权与执行权都掌握在市或县议会手中，但市县议会将行政权委托给一位市县经理，由市县经理作为行政首脑和管理官员。,议会经理制优点：有利于引入市场竞争机制；有利于实行专业化管理，从而提高了城市管理的效率和效益；有利于把政治矛盾与城市管理相对分开，有利于将政府的“掌舵”职能“划桨”职能分开。缺点：市议会不能有效聚合各种利益和正确把握政策方向时，市经理往往无能为力。选民只能通过间接途径对政策执行施加影响。,CompanyLogo,美国议会经理制,全体选民,议会,成员1,成员4,成员3,成员2,理事会,行政长官,业务工作,人事部门,计划委员会,公园,计划,卫生,住房,供水,公用事业,街道,预算,市政经理,CompanyLogo,例：美国佛罗里达州aventura市政府结构图,市委员会（CityCommission）,市书记（clerk）,市经理(manager),市检查官（police）,公共安全,社区发展,财政,社区服务,德国的市行政主任制,在德国有些市，比如哈默尔恩市，地方政府组织由代表机关(称为议会或委员会)和行政机关(称为政府)组成。行政首长称为市长，即议会议长，由议会选出，但市长只是本地域名誉上和礼仪上的最高领导人；另设有行政主任承担行政领导工作，其下面有一批专职管理人员承担各项行政管理工作。,CompanyLogo,议会,德国市行政主任制,专委会2,专委会3,专委会1,建议,管委会,议长,任命,行政主任,部门1,部门2,部门n,二、议行分立的地方政府,理论依据：议行分立体制来自权力制衡理论，认为权力集中容易导致权力的滥用和失控，因而需要形成一种相互制约的平衡机制，由两个权力机关分别行使议决权与执行权。由承担执行权的机关行使行政权。,(一)绝对议行分立的地方政府体制在这种体制下，选民经过两次投票，分别产生两个权力中心，各自独立行使议决权和执行权。行使执行权的首长担任行政长官领导行政工作。美国的强市长议会制日本的市长议会制,美国的强市长议会制,市长作为执行首长与议会分别由选民直接产生，市长直接对选民负责。市长向议会提出立法建议和预算，负责执行预算和任免行政人员，市长还有权否决议会通过的立法。强市长议会制是美国大多数市政府的一种组织形式。在这种制度下，市长有权无需议会同意任命大多数市政府部门首长，指挥、协调市政府管理工作，拟定并负责执行预算，通过提出立法来指导政策制定，并对议会立法拥有否决权。,CompanyLogo,美国强市长议会制,市长与议会制衡适用于大城市,选民,议会,成员1,成员4,成员3,成员2,理事会,行政长官,业务工作,人事部门,计划委员会,公园,计划,卫生,住房,供水,公用事业,街道,预算,市长,日本的市长议会制,市议会和市长是分立与制衡的两个权力中心，它们都由选民按相对多数代表制直接选举产生，各自对选民负责，任期4年。市议会依法行使议决权，享有地方法案的审议、决定权、地方行政监督、对市政机构工作的建议权、公务调查权及管理地方选举、参与人事决定等。市长是地方执行机关的首长和地方最高行政长官，依法行使执行权和行政权，经市议会的同意有权任命地方行政机构负责人，领导各行政部门的工作，协调和监督具有独立地位的各行政委员会，调整所属行政部门与各行政委员会的关系。市长有权召集议会，向议会提交立法议案。市议会有权通过对市长的不信任案，要求市长辞职。市长对此必须在10日内做出决定，若不辞职，可以解散议会。只有在新议会再次通过不信任案时，市长才必须辞职。对于市议会通过的法案和预算，市长如有异议，有权要求议会复议，经议会复议，若仍以出席议会议员23的多数通过，还可以向法院提出诉讼。,实行市长议会制的城市，其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位。优点：市政府由行政首长进行统一指挥，有利于提高行政效率。缺点：由于市长大权在握，市议会的制约力较弱，容易引起市长专权并激化府会矛盾。,（二）相对议行分立的地方政府体制在这种体制下，选民只投票选出一个权力机关(议会)，由议会产生行使执行权的地方长官。在这种体制下，选民只投票选出一个权力机关(议会)，由议会产生行使执行权的地方长官。但在产生后，地方长官即依据国家法律的规定，独立地行使职权，不受议会的干预，议会也无权罢免。,法国的市长议会制,法国的市政府属于这类体制。市议会可审议市长活动，表示同意和反对，甚至给予处分。但市议会无权取消市长的决定，无权干预市长职权范围内的事务。市长则不能超越权限反对市议会。法国城市政府实行市长议会制极为普遍，在此种组织形式中市立法机关与行政机关分设，立法与行政分立制衡，在市长与市议会的关系上，市长处于优势地位。,三、双轨制的地方政府体制,（一）产生的原因中央授予地方政府的治理权限，决不可能涵盖全部社会事务的公共管理，对于不属于地方政府权限的社会事务的管理，各国中央政府有各种处理方式，或者由相应的中央行政机构直接在地方设置机构进行管理，不属地方政府系列；或由中央在地方设置机构管理，但由中央政府在地方的代表统一领导；或甚至在自治的地方政府外另设隶属于中央的行政体地方政府，从而形成各种情况的双轨制的地方政府体制。,瑞典的郡督制就是行政并列体制,特点：郡为地方自治体，存在一个自治体地方政府。瑞典中央政府在郡内设有郡督和协助郡督工作的郡政委员会作为其代表，负责管理国家在郡所设的各行政机构的工作。郡督由中央政府任命，任期6年，对中央政府负责。郡政委员会成员14人，由郡议会任命，任期3年。郡政委员会代表中央政府负责国家在该郡的行政，它无权向郡议会发布命令，郡议会也不高于郡政委员会，两者平行，各司其职。,国家代表制,分为两种情况：一为由中央政府直接任命的，如法国的大区专员、省专员；另一种为法定的，如比利时、荷兰等国家选举产生的省市长是当然的国家代表。,CompanyLogo,法国的国家代表制,荷、比、丹的省(郡)长,荷兰、比利时的省长，丹麦的郡长，是由议会选举产生为议长后，再由中央政府任命为省(郡)长，主持议会工作，代表中央政府监督基层政府的自治事务。,双重领导体制在民主集中体制下，地方国家权力机关作为地方国家行政机关，是上级行政机关的下级机关，因而拥有两方的权力。如中国。,CompanyLogo,美国政府与公司,*由选民选举产生,CompanyLogo,美国地方政府管理模式的历史沿革,由城市章程规定：开放性的镇民大会+镇理事会镇民代表大会（志愿者）+镇经理（专职）+镇理事会（有少量补贴）市议会+市经理+市长,马萨诸塞州地方政府组织形式,CompanyLogo,马里兰州杜姆市学校管理区组织示意图,教育委员会（8人）包括主席和副主席（各1人）学监（1人）助理学监（3人）分别主管：行政、教育指导、后勤服务,CompanyLogo,进一步阅读书目,高新军：美国地方政府治理，西北大学出版社，2005.2,中国地方政府的权力,一、中国地方政府的权力来源中华人民共和国地方政府有两种类型：混合体地方政府（除香港和澳门特别行政区以外的地方政府）和自治体政府（香港和澳门）。这两种类型分别有着不同的权力来源。混合体地方政府。包括地方国家权力机关和地方各级人民政府。,依照宪法和法律规定，地方国家权力机关是地方各级人民代表大会，都是由本行政区域的居民选举产生。其中，县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会由选民直接选举产生，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会由下一级的人民代表大会选举产生。可见，地方各级国家权力机关的权力来源于本行政区域的全体居民。,地方各级人民政府分别是由地方各级人民代表大会选举产生的，是地方国家权力机关的执行机关。同时，地方各级人民政府又是国务院统一领导下的国家行政机关，是上一级国家行政机关的下级国家行政机关。一方面，作为同级地方人民代表大会的执行机关，它必须对其负责并报告工作，执行同级地方人民代表大会做出的决议。另一方面，作为地方国家行政机关，它必须对上一级国家行政机关负责并报告工作，执行上级人民政府的决议，统一服从国务院。表明，地方各级人民政府的一部分权力来源于同级地方人民代表大会，另一部分权力来源于上一级国家行政机关和最高国家行政机关。,香港和澳门特别行政区是由国家依法设立的，国家通过特别行政区基本法授予特别行政区的居民以高度地方自治权。由他们产生治理特别行政区的政府。自治体地方政府包括特别行政区行政长官和立法会，特别行政区行政长官通过选举和协商产生，由中央政府任命。立法会由直接选举和间接选举的方式产生。特别行政区自治体政府的权力直接来源于选民的选举授予，间接来源于代表国家的中央政府。,二、中国地方政府的权力配置中国是一个社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人民通过选举产生人民代表大会，并将全部国家权力交给人民代表大会。国家只有一个权力中心，也就是国家权力机关人民代表大会。从权力结构体系上看，中国是一个“议行合一”的国