论人民法院执行权运行的内部控制系统

论人民法院执行权运行的内部控制系统借鉴企业内部控制理论与实务执行难、执行乱是长期困扰人民法院工作的难题。如何加强和规范人民法院执行工作，提高执行权运行的质量和效率，是摆在我们面前的一个重大课题。2009年7月17日，最高人民法院印发了关于进一步加强和规范执行工作的若干意见,为当前和今后一个时期执行工作的改革与发展确定了工作思路。但是，如何具体落实上述工作思路，仍需要在实践中不断探索。笔者认为，借鉴企业内部控制理论与实务，构建人民法院执行权运行的内部控制系统，是加强和规范人民法院执行工作的一个新的切入点。企业设立和运营的主要目的在于营利，这决定了企业对其经营管理活动建立和实施的内部控制与人民法院对执行权运行建立和实施的内部控制，有着本质的不同。但是，企业内部控制理论与实务仍具有重大的借鉴意义。由于激烈的市场竞争和股东追求利润最大化的需要，企业防范和化解内外部风险、提高经营管理质量和效率的驱动力十分强大，且企业经营管理变革相对比较自由，企业内部控制理论体系和规范体系发展很快，目前已比较成熟。同时，注册会计师内部控制鉴证业务的出现和发展，使企业内部控制的有效性成为一种在合理保证的程度上可以检测的审计对象。 中国注册会计师协会：审计，经济科学出版社2010年版，第48页。企业可以根据鉴定结论，不断改进其建立和实施的内部控制系统。这就使企业内部控制理论与实务处在不断发展完善之中。总而言之，企业内部控制理论与实务，提供了评估和控制权力运行风险的基本理论、制度框架和一系列程序、方法。这一基本理论、制度框架和一系列程序、方法，可供我们借鉴，用于构建人民法院执行权运行的内部控制系统，以更有效地防范和化解执行工作风险，提高执行权运行的质量和效率。一、内部控制的定义、目标及原则1、内部控制的定义及其目标在企业管理领域，目前对“内部控制”较为流行定义的是美国COSO委员会在内部控制整合框架中提出的。COSO委员会指出，内部控制是“公司的董事会、管理层及其他人士为实现以下目标提供合理保证而实施的程序：运营的效益和效率，财务报告的可靠性和遵守适用的法律法规。” (美)COSO委员会制定发布，方红星、王宏译：企业风险管理整合框架，东北财经大学出版社2005年版而在我国，财政部、证监会、审计署、银监会和保监会于2008年6月联合发布的企业内部控制基本规范（下文简称“我国企业内部控制基本规范”）也对企业内部控制作了相似的定义：“内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现内部控制目标的过程。”而企业内部控制的目标是：“合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。”参照上述企业内部控制的定义及其目标，人民法院执行权运行的内部控制，可以定义为：由人民法院及其执行机构、执行人员和相关干警实施的、旨在实现内部控制目标的过程。而人民法院的内部控制目标是，合理保证执行权依法运行、高效运行，法律文书及相关案卷资料准确、真实、完整，提高执行质量和效率，切实维护当事人的合法权益、维护国家的司法权威。2、建立和实施内部控制的原则我国企业内部控制基本规范第四条阐述了企业建立和实施内部控制应当遵循的几条原则：（1）全面性原则。即内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项；（2）重要性原则。即内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域；（3）制衡性原则。内部控制应当在治理结构、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，同时兼顾运营效率；（4）适应性原则。内部控制应当与企业经营规模、业务范围、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整；（5）成本效益原则。内部控制应当权衡实施成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。这几条原则大体上也都可以适用于人民法院对执行权运行建立和实施的内部控制。首先，以民事执行中的金钱给付案件为典型，执行权的运行，大体要经历财产调查，财产控制，财产处置或执行和解及其履行，执行得款划拨或分配，以及结案、归档等环节。可以说，执行权运行的每一个环节都应该蕴含着一定风险，例如在财产调查的环节容易出现执行人员怠于开展全面调查，贻误执行时机的风险；在财产控制环节容易出现被查封财产发生减损或灭失，或因错过续行查封的时间导致查封顺序推后等风险；等等。因此，人民法院执行权运行内部控制系统的建立和实施，也应该贯彻全面性的原则。其次，对于财产处置、执行得款划拨与分配等容易滋生腐败，也就是廉政风险较高的环节，也应该遵循重要性原则，对这些环节重点建立和实施内部控制。再次，在执行机构设置、执行权配置等方面，也要充分贯彻制衡性原则，以建立和实施有效的内部控制，防范和化解执行工作风险。最后，适应性原则和成本效益原则也应在人民法院对其执行权运行建立和实施内部控制的过程中有所体现。例如，考虑到一些基层法院执行人员数量有限，在执行局内设置裁决庭专司执行裁决权不尽可行，执行裁决权可以交由本院审判监督庭行使；等等。二、内部控制的结构与要素COSO委员会在内部控制整合框架中提出，企业内部控制系统应该包括五个要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监察。类似地，我国企业内部控制基本规范也提出，企业建立与实施有效的内部控制，应当包括以下五个要素：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督。下文将借鉴企业内部控制系统的五要素，谈谈如何构建人民法院执行权运行的内部控制系统。1、内部环境我国企业内部控制基本规范指出，内部环境是企业实施内部控制的基础，一般包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策和企业文化。除内部审计属企业特有的内部控制子要素外，笔者认为，其余四个子要素都可供人民法院在构建执行权运行的内部控制系统时予以借鉴。（1）治理结构、机构设置及权责分配。公司治理结构是指，将公司权力划分为决策权、经营管理权和监督权，并设置董事会、经理、监事会等机构分别行使，形成相互制衡的公司管理制度架构。公司治理结构是公司运营的基本制度。人民法院的执行权，也应划分为多项具体权能，并分别由权责明确的若干内设机构来行使，以实现相互监督、相互制约，保证执行权运行的质量和效率。人民法院的执行权，应该划分为三种具体权能：执行裁决权，执行实施权，申诉审查权。按照分权行使，相互制约的原则，上述三项权能应由分立的三个内设机构行使。（2）人力资源政策执行队伍建设。企业的内部控制理论强调，企业人力资源政策的主要任务是确保员工的招聘、录用、岗位分配和培训工作，能够为企业提供具有较高职业道德素质和相应胜任能力的合格员工，减少因员工胜任能力不足或道德品质欠佳而产生的操作风险或舞弊风险。人民法院的执行队伍建设，也应着眼于提高执行人员的胜任能力、道德品质和廉政意识，防范和化解因执行人员违法执行、错误执行带来的风险。首先，要加强对执行人员的培训，尤其是要注重对初任执行人员的培训以及以新出台的法律、司法解释为内容的培训，努力全面提升执行人员的胜任能力。要摒弃“干不了审判干执行”的用人观念，配备具有过硬法学理论功底、较强法律实践能力和良好沟通协调技巧的执行人员。其次，要加强廉政建设。在执行机构配备具有较高思想政治素质和胜任能力、经得起考验的廉政监察员。要经常开展法官职业道德教育和廉政警示教育。并建立通畅的举报、检举、控告渠道和强有力的违法违纪行为查纠机制。（3）企业文化执行文化建设。我国企业内部控制基本规范强调“企业应当加强文化建设，培育积极向上的价值观和社会责任感，倡导诚实守信、爱岗敬业、开拓创新和团队协作精神，树立现代管理理念，强化风险意识。”为了提高人民法院执行权运行的质量和效率，也应加强人民法院的执行文化建设：一是要树立以质量和效率为核心的执行理念；二是要强化团队协作精神，改变执行人员习惯“单打独斗”、团队协作意识不强的现状。通过重大疑难问题的讨论，执行工作日志的共享，构建全体执行人员相互协作、相得益彰的执行文化氛围；三是要强化风险意识，及时、有效地防范和化解执行工作中遇到的各种风险。2、风险评估我国企业内部控制基本规范指出，企业应当根据设定的控制目标，全面、系统、持续地收集相关信息，结合实际情况，及时进行风险评估。企业开展风险评估，应当准确识别与实现控制目标相关的内部风险和外部风险。结合人民法院执行工作的实际情况，执行权运行过程中的风险识别，应当包括：（1）廉政风险。廉政风险是指人民法院或其执行机构、执行人员在执行工作中，发生违反廉政纪律行为的可能性。违反廉政纪律的行为，主要包括最高人民法院于2009年12月31日发布的人民法院工作人员处分条例第二节违反廉政纪律的行为中所列举的行为。（2）与执行款物相关的风险。主要是指在执行款物保管、划拨环节，或者财产的查封、冻结和扣押环节，发生执行款物减损或灭失的风险；因错误划拨或错误查封、冻结、扣押，给当事人或财产所有人造成损失的风险；以及因人民法院执行人员的故意或疏忽，贻误查封、冻结、扣押的时机，给当事人造成损失的风险。（3）执行人员人身安全风险。执行工作涉及当事人的切身利益，被执行人或有关各方对于生效法律文书的异议，乃至于对财富分配不均的长期不满，都可能通过执行过程中的暴力抗法事件集中体现出来。人民法院的执行工作应该重点评估下列执行案件中执行人员的人身安全风险：农田山林土地纠纷案件、涉及破产企业或困难企业职工安置的案件、涉及房屋拆迁的案件、“一房多卖”纠纷的案件、刑事附带民事判决的执行案件以及涉及企业集资款纠纷的集体诉讼案件等。（4）其他执行工作风险。主要包括：与执行和解有关的风险，即是否存在双方串通损害第三人利益的情况；与执行依据相关的风险，例如执行依据的取得是否存在双方通过虚假诉讼损害第三人利益的情况；执行案卷材料灭失的风险；涉外执行领域的特殊风险；等等。3、控制活动在进行风险评估之后，企业应当结合风险评估结果，通过手工控制与自动控制、预防性控制与发现性控制相结合的方法，运用相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内。其具体的控制措施包括：不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分析控制和绩效考评控制等。（1）不相容职务的分离。执行权行使过程中，不相容的职务主要包括：案件承办人、合议庭与执行异议裁决者的不相容；法律文书拟稿人与签发人的不相容；案件承办人与执行款物划拨审批人的不相容。对于这些不相容的职务，要严格分离，交由不同权力等级的人员担任，从而真正发挥监督制约作用。（2）执行合议制度。执行合议是执行工作中，对于若干重大问题进行集体讨论和决策的一项重要制度。它是对案件承办人在法律适用问题上实施监督、及时发现和化解适用法律错误风险的重要程序。目前，执行合议制度的实际运行，主要存在以下亟待完善之处：首先，哪些重大事项需经合议庭评议决定，尚无明确规定；其次是合议庭作出评议结论后，往往由案件承办人将其自行制作的执行裁判文书直接交由执行局（庭）正职或副职领导签发，而不是先交由合议庭成员签字确认，这就可能导致文件签发制度架空合议庭评议制度。事实上这一做法违反了最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定的有关规定。最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定第十五条、第十六条规定：裁判文书一般由审判长或者承办法官制作。但是审判长或者承办法官的评议意见与合议庭评议结论或者审判委员会的决定有明显分歧的，也可以由其他合议庭成员制作裁判文书。对制作的裁判文书，合议庭成员应当共同审核，确认无误后签名。院长、庭长可以对合议庭的评议意见和制作的裁判文书进行审核，但是不得改变合议庭的评议结论。（3）法律文书签发权的行使。在相关事项不属于应当交付合议的重大事项，因而不需要合议庭评议决定的情况下，执行行为的作出往往由案件承办人自行决定。为了防范和化解此类执行行为可能存在的风险，执行机构负责人应通过行使法律文书签发权实施监督。而对于需要合议庭评议的重大事项，应按照最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定，由执行机构负责人对根据合议庭评议结论制作并经合议庭成员签字确认无误后的执行裁判文书审核并行使签发权。执行机构负责人对合议庭的评议意见和制作的裁判文书进行审核时，虽然不能改变合议庭的评议结论，但在对评议结论有异议时，可建议合议庭复议。合议庭复议后，执行机构负责人仍有异议的，可以将案件提请院长审核，院长可以提交审判委员会讨论决定。这就使法律文书签发权的行使成为防止合议庭出现适用法律错误的一道风险控制程序。（4）执行款物管理制度。人民法院要通过设置严格的执行款物划拨审批程序，防范和化解执行款物划拨环节的廉政风险。同时要严格控制将执行款物划拨给生效法律文书确定的权利人或拍卖、变卖标的物的买受人以外的其他人的行为，减少错误划拨的风险。也要重视查封、扣押、冻结物品的保管工作，防止因上述物品的减损、灭失导致的风险。（5）案件质量评查制度。案件质量评查是及时发现执行案件质量问题，控制执行工作风险的重要程序。它也是人民法院执行权运行的内部控制系统中“内部监督”要素的重要组成部分。有关案件质量评查制度的讨论将在下文阐述“内部监督”要素的时候展开，在此不再赘述。（6）利用计算机信息管理系统实施自动控制。利用计算机信息管理系统，可以对某些风险进行自动控制。例如，由计算机信息系统对超期执行实施提前警示，对查封、扣押、冻结的到期作出预报，可以控制相关的执行风险。4、信息与沟通我国企业内部控制基本规范要求企业应当建立信息与沟通制度，明确内部控制相关信息的收集、处理和传递程序，确保信息及时沟通，促进内部控制有效运行。信息与沟通同样也是人民法院执行权运行内部控制系统的重要组成部分。因为，不对执行工作相关信息进行及时、全面地收集、整理、传递，并在领导层与执行人员之间，执行人员之间，执行机构与外部之间建立有效的沟通，就不可能及时、全面地发现各种执行工作风险，并对其加以适当的处理。（1）要注重内外部信息的获取。获取内外部信息的主要目的是收集与执行工作风险相关的信息，进而对这些信息进行整理，做好风险的防范与化解工作。例如：为了防止出现法律适用错误的情况，应该全面、及时的收集与执行工作有关的法律、司法解释和其他规范性文件；为了防止出现暴力抗法事件，或者因为执行行为引起集体上访等群体性事件，要全面收集与案件执行后果相关的情况；为了准确理解执行依据所确定的执行标的，要注重通过翻阅案件审判卷宗，或者与审判法官的沟通获取全面、真实的信息。（2）要注重执行机构的内部沟通。案件主办人与合议庭成员之间充分而有效的沟通，可以有效防止合议庭因为信息不对称作出错误的评议结论；法律文书拟稿人与签发人之间充分而有效的沟通，可以使文书签发制度真正成为防止出现执行错误的最后一道防线；执行机构领导层与执行人员之间的沟通，可以确保领导层有效评估执行工作风险，统一部署风险控制工作；执行人员之间的沟通，可以互通有无、取长补短，提高工作效率。 （3）要注重执行机构与外部的沟通，包括与党委、人大、政法委、政府等领导、监督机关或综合协调机构的沟通，上下级人民法院执行机构之间的沟通，执行机构与人民法院立案、审判等工作部门之间的沟通，与财产登记部门、工商行政管理部门、金融机构等协助执行单位之间的沟通，与评估、拍卖、鉴定等社会中介机构之间的沟通，与新闻媒体、社会公众之间的沟通，与当事人及有关各方之间的沟通。也包括要注重利用“外部专家”的力量，及时发现和防范风险。例如，在法律适用上，要注重通过法律专家的讲座、座谈会，发现和解决法律适用疑难问题；执行过程，对于执行人员不熟悉的领域，诸如高新技术、复杂的财务事项、涉外因素等，要及时获取外部专家的协助。（4）要充分利用计算机信息管理系统。在执行工作中利用计算机信息管理系统，具有以下优点：一是它能够有效储存和处理大流量数据。二是利用计算机信息管理系统实施的自动控制不易被绕过或凌驾；三是利用计算机信息管理系统，可以实现有效的职责分离；四是计算机信息管理系统可以使统计信息更容易获取；五是利用计算机信息管理系统，可以建立全面而高效的查询功能。例如，通过输入执行主体组织机构代码甚至通过名称的模糊查询，可以在全院甚至更大范围为准确地查明特定的申请执行人是否是他案的被执行人。（5）要建立及时、有效的异议、申诉和举报信息处理机制。执行机构应安排专人负责签收当事人或有关各方提出的执行异议、案外人异议、申诉或举报信息，及时登记并转发给执行机构负责人，由执行机构负责人或其指定的人员负责处理。执行机构负责人要全程督办，定期核对登记在册的执行异议、案外人异议、申诉或举报事项是否得到及时、妥善的处理。5、内部监督（1）通过廉政监察员实施的内部监督。按照最高人民法院关于在人民法院审判执行部门设立廉政监察员的实施办法（试行）的规定，人民法院应在审判执行部门设置廉政监察员。廉政监督员制度应该成为加强执行机构内部监督，防范和化解执行廉政风险的重要制度。（2）通过案件质量评查进行的内部监督。笔者认为，为了避免案件质量评查流于形式，要建立三个层次的案件质量评查制度：一是，在合议庭评议同意结案后，案件承办人应将案卷资料交执行机构负责人审阅，执行机构负责人认为案件质量合格的，方可结案并装订、归档；发现拟结案的案件存在质量问题，要退回案件承办人，并由合议庭重新讨论是否结案，合议庭坚持认为应该结案的，提交审委会讨论决定；二是，要充实法院质量监督部门或审判监督庭的力量，由质量监督部门或审监庭负责对每一件归档的案件进行质量评查，而不是仅在每年度进行抽查；三是，由法院的审判委员会或者其指定的若干名审委会委员（如审委