服务型政府绩效评估体系的基本框架与构建方法

绩效管理*本文系湖南社科基金项目 服务型政府绩效评估体系构建与制度安排研究 (08Y BB070 及湖南省社科联项目 湖南省政府绩效评估本土化体系构建及其制度安排研究 (B 的成果之一。服务型政府绩效评估体系的基本框架与构建方法*盛明科摘 要结合我国服务型政府目标模式及其实践, 构建契合服务型政府建设的、科学合理的绩效评估体系, 是解决我国现行政府绩效评估体系存在问题的科学选择。契合服务型政府建设的绩效评估体系, 包括公众广度深度参与的多元主体有序治理体系、以公共服务职能为框架的绩效评估指标体系、以服务质量与绩效标准为内容的绩效评估标准、以公众主观评议与多指标客观评价相结合的评估方法。服务型政府绩效评估体系应该通过自身具有制度变迁意义的发展, 回应并推动我国政府管理同样具有制度创新意义的改革。关键词政府绩效评估; 服务型政府; 价值理性; 框架中图分类号C931 2; D532 5 文献标识码A 文章编号1006-0863(2009 04-0025-04一、问题的提出:对政府绩效评估理论与实践的反思目前我国政府绩效评估研究和实践在公共管理学界和政府实际部门的共同努力下取得了较大的进展, 各级政府及其部门逐步认识并接受政府绩效评估这一内蕴 公众本位 和 结果导向 理念的管理工具, 绩效评估自身也在推进建立 办事高效、运转协调、行为规范 的行政管理体系方面起到一定的作用。从政府绩效评估实践的模式或做法来看, 目前我国政府绩效评估获得了极大的发展, 从中央政府到地方政府的绩效评估实践呈现出多样化的特征, 并创造了许多具有特色的绩效评估模式 , 1如青岛的目标责任制考核、杭州的公民评议政府、福建的行政效能监察、甘肃的第三方评价、湖南的 8件实事 考核等。虽然政府绩效评估实践取得了一定的成绩, 但是我们还必须看到存在的问题。一是对政府绩效评估性质存在认识上的误区。政府绩效评估被当作一种纯粹的工具, 被视为一种被技术主义所支配的管理工具或改革策略, 因而在推行和实施过程中仅关注的是绩效评估本身的科学化、精确化与专业化, 强调评估指标的科学设计、评估程序的合理性、测量的精确性, 而忽视了政府绩效评估作为制度的性质和其功用。二是政府绩效评估实践存在一些问题。政府绩效评估实践发展部署过快, 许多地方政府为了附和和追赶当前国内公共管理领域的 流行时尚 , 涌现出 评估热 的势头, 绩效评估的实施出现脱离国情和现实环境的倾向。三是政府绩效评估的价值受到扭曲。许多地方政府绩效的评估仍然延续着传统管制型政府模式下的机械行政原则,其价值标准仍囿于政治和管制层面, 虽提出了绩效评估应该坚持 公众本位 价值导向的口号, 但由于缺乏相应健全的法律、法规和制度等约束机制将其升华到 服务行政 的价值层面和内化为公共管理者的行为理念, 致使绩效评估成为地方政府的又一项 政绩 工程。政府绩效评估的实施效果与其在实践中受关注的 热度 形成了鲜明的对照, 既有的努力并没有换来政府绩效评估的长足发展。这主要是因为我国政府绩效评估体系构建及其实施只是在旧有的政府制度条件和体制框架内进行的移植性工作, 是政府绩效评估价值理性与工具理性相脱节所造成的。目前我国许多地方政府绩效评估制度与模式, 追求的仅仅是绩效评估本身的工具理性和工具价值, 忽视了对绩效评估的价值理性的考虑, 缺乏对政府绩效评估活动价值与意义的自觉把握, 没能回答绩效评估 应当是什么 以及 怎么样才能更好 的问题。工具理性与价值理性是影响和制约地方政府绩效评估发展的重要因素, 构成地方政府绩效评估体系与评估行为的深层结构。追寻工具理性与价值理性的整合, 既是地方政府发展的内在要求, 也是地方政府绩效评估的一个发展方向。2服务型政府绩效评估制度通过追求工具理性与价值理性的结合, 既不同于传统工具意义上的绩效监察和目标考核, 也不同与西方国家新公共管理改革意蕴下的绩效测评, 是当前地方政府分权改革和公共服务市场化、社会化背景下, 加强政府监管和实现绩效提升的重要工具, 更是基于受托责任的公民社会监督和约束政府的重要途径与方式。服务型政府作为一种与管制型政府相对的政府模式, 是基于委托-代理关系建构的、运用市场机制和社会力量为社会公众提供公共服务、并体现其自身公共性的一种政 绩效管理府模式安排, 是一种把民主因素全面引入公共管理领域的新型政府治理模式。而政府绩效评估作为政府治理工具, 体现了现代治理意蕴和民主行政的方向。服务型政府与政府绩效评估两者存在着共同的理论意蕴和价值追求。服务型政府为建构富有科学性、前瞻性和系统性的绩效评估体系提供了理想化的政府模式, 赋予了政府绩效评估体系新的目标导向和制度基础。反过来, 政府绩效评估强调政府与公民的关系由管理者与被管理者的关系转变为公共服务的提供者和顾客的关系, 有利于改变行政体系主体中心主义价值观, 将公共利益的理念植根于政府过程; 政府绩效评估通过一套科学的评估体系来评估和问责行政机关及其官员, 让社会公众了解并参与评估政府职能履行情况, 有利于政府由 暗箱操作 走向 阳光行政 。没有服务型政府服务理念和行政模式的转型, 就不可能建立真正意义上的绩效评估体系; 没有科学、合理的政府绩效评估体系就无法推进服务型政府建设的进程。二、服务型政府绩效评估体系的基本框架服务型政府绩效评估体系是一个主体多元、指标合理、标准适当、方法科学的有机体系, 其各个要素要体现了服务型政府的价值取向和体制秉性, 即在主体安排、指标构建、标准核定和方法选择方面均能区别于传统管制型政府模式下的效率评估和责任考核, 整个体系必须以增进公共利益、提高公众满意度为根本目标选择。1. 以政府为主导、公众广度深度参与的多元主体有序治理体系传统政府绩效评估主体选择存在着传统文化和价值观念影响下的公众评估参与不足、压力型体制下绩效评估主体呈现集权倾向、相对封闭性评估系统导致评估主体单一、权利失衡与政府绩效评估主体之间关系治理失序等问题, 影响了政府绩效评估结果的科学性和政府绩效评估行为本身的合法性。建构适合服务型政府建设的绩效评估体系, 要通过扩大评估主体范围并合理配置它们间的相对重要性, 寻求以政府为主导、公众广度深度参与的多元主体治理体系。在多元化的政府绩效评估体系中, 要将政府服务的接受者 公众放在中心位置, 由公众深度和广度参与对政府绩效水平进行鉴别、对服务质量的满意程度进行评价。还要发挥其他主体的优势, 如社会专业性评估机构、专家等, 实现对政府绩效的科学、客观评价。多元主体的参与是科学评估政府绩效的一个必要条件, 但不是充分条件。在政府绩效评估过程中, 政府绩效评估各主体间的利益偏好是不同和非均衡的, 政府绩效评估各主体的理性选择机制可能发生扭曲, 各主体间不同利益预期以及伴随的认知缺陷会影响绩效评估结果的科学性。培育政府绩效评估不同主体的成熟利益理性对于科学测评政府绩效、实现多元评估主体的有序参与非常重要。2. 以公共服务职能为框架的政府绩效评估指标体系以服务型政府建设为导向的绩效评估指标体系, 一方面要使绩效评估指标内涵符合服务型政府的价值取向, 另一方面还要发挥绩效评估指标体系对于推进服务型政府建 设的引导和激励作用。服务型政府绩效评估指标体系构建要突破过去 政府本位 模式下的通过传统自上而下的目标考核, 以及采用人均GDP 、招商引资数量、财政增长率等经济指标来考核下级政府, 改变过去过度强调经济绩效指标、显性绩效指标和近期绩效指标的做法。3要紧密结合社会主义市场经济条件下公共服务职能社会化、市场运作的背景, 遵循政府绩效评估指标体系构建职能导向的原则, 依托政府公共服务职能构建绩效评估指标体系, 并以此引导政府管理与服务向提高人民生活质量、增强公共服务能力的方向发展。3. 以服务质量与绩效标准建设为着力点的政府绩效评估标准政府绩效评估标准是政府绩效评估又一核心要素。如果缺乏对服务型政府绩效评估标准的探索, 不研制明确的顾客服务标准, 不制定详细的政府公共服务的内容、流程、时限、数量和质量等服务质量目标体系和绩效标准, 就无法实现服务型政府绩效评估从标准到主体、指标、方法、制度等的一个系统循环。目前, 一些地方政府制定和公布公共服务部门的 实务标准化操作示范 , 不仅提出了要 以正确的方式做事 , 而且提出了更合理的主题, 即 做正确的事 , 不仅关注的政府的结果、关注内部管理, 而且更加关注政府与社会、公众的关系, 这样就使得绩效评估从难以量化、缺乏标准的考评逐渐走向多维度衡量、有动态测评标杆的综合管理。以服务质量与绩效标准建设为着力点的政府绩效评估标准的制定, 有助于绩效评估从 过程本位 向 过程结果并重 转变, 形成了人人能懂、人人能用的标准化操作手册, 促使政府信息由封闭走向公开, 实现政府所需办理事项的程序与操作过程通过网络、书面材料等各种形式告知公众, 实现绩效评估的公开化、透明化。4. 以公众主观评议与多指标客观评价相结合的绩效评估方法服务型政府绩效评估除了客观的数据考评外, 还要更加重视公众对政府的 施政满意度 的测评。传统政府绩效评估方法, 要么单纯凭借评估主体的主观印象、经验和感情等, 采取定性主观方法从宏观上对绩效水平进行把握, 要么仅仅运用具体、客观的定量分析方法而缺乏从外部对政府服务公众满意度的评价。传统政府绩效评估体系在评估方法上, 既缺乏工具理性之于绩效水平精确测评的功能, 也缺乏价值理性之于从价值内涵角度对政府绩效定性评估的优势。作为对绩效评估对象价值体系结构做形式上概括的评估方法, 要能科学测评出服务型政府在全面实现其管理职责职能、满足公众公共服务需求等方面的绩效水平和满意度, 就必须在评估方法的选择上体现服务型政府及其绩效公众本位的价值导向和内在要求。服务型政府绩效评估方法应能充分吸纳政府公共服务接受者, 即社会公众、企业组织和行政相对人对政府服务态度、服务质量、服务水平和服务能力的认知与评议, 同时也要充分发挥专家、专业性评估机构在运用多指标综合评价方法对政府绩效进行精确、定量测评方面的优势。 绩效管理 三、服务型政府绩效评估体系的构建方法建立服务型政府, 是当今中国政府改革的核心诉求。9结合我国服务型政府目标模式及其实践, 运用科学的方法构建服务型政府绩效评估体系, 是推进我国服务型政府建设、解决我国现行政府绩效评估体系存在问题的必然选择。1. 结合我国国情开展绩效评估体系的自主创新政府绩效评估的理念、制度和方法受到特定国家或地区政治、经济和历史文化等因素的影响和制约。特定国家或地区政府和项目绩效评估体系构建, 要受到特定国家或地区的政治、经济和历史文化等因素, 以及项目战略与使命的影响和制约。4以服务型政府建设为导向的绩效评估体系构建如果脱离我国政府公共管理实践, 仅将西方国家政府绩效评估理论和经验移植到我国, 则无法自动自发地创生出有意义、有价值的政府管理体制和高绩效、高质量的公共服务。在我国社会主义市场经济体制和人民民主政治体制下, 服务型政府绩效评估体系构建要立足我国政府管理的基本情景, 着力消解传统 官本位 文化、对GD P 的盲目崇拜、政府部门的自利倾向给政府绩效评估带来了观念上、价值上的扭曲和负面影响, 克服现行政府预算管理模式、政府官员选拔制度和人事管理制度等致使政府绩效评估实施缺乏内在的制度性激励和持久驱动, 从政府内部相关的体制改革与制度配套建设、 培育坚实的社会管理基础 和 政府的治道变革相结合 等方面来避免政府、公众和学者对政府绩效评估充满的种种期望变为泡影, 实现政府绩效评估体系构建的自主创新。2. 实现绩效评估体系构建与政府管理改革的双向互动在我国政府管理体制改革的系统过程和动力机制中, 政府绩效评估体系及其推行具有目的和手段互置的特征, 即政府绩效评估体系的实施是为了加快推进政府管理体制改革,提高政府管理绩效和公众对政府的满意度, 因此要加快推进政府管理体制改革就必须加速推进政府绩效评估体系建设;同时, 要顺利实施科学合理的绩效评估体系, 必须依托一定的正式制度和非正式制度, 前者如良好的政府管理体制、健全的政府管理法规等, 后者有公众本位导向的理念、理性的制度环境、良好的文化习俗等。目前, 我国政府绩效评估实践缺乏一个良好的制度基础和文化环境, 没有跳出传统政府管理模式继续延续在压力型政府管理体制条件下, 导致了绩效评估价值的扭曲和功能的削弱, 绩效评估的结构要素和整体功能没有完成升级。传统政府管理理念、体制会对服务型政府绩效评估体系的创生起到一种潜在的消解和抵制作用, 导致绩效评估陷入传统政府管理模式及其制度的 路径依赖 之中。推进以服务型政府建设为导向的绩效评估体系, 要转变政府管理理念, 重塑政府职能, 改革压力型政府体制外, 加快推进政府配套制度改革。服务型政府绩效评估体系构建, 一方面应该通过绩效评估自身具有制度创新意义的发展, 回应并推动我国政府管理同样具有制度创新意义的改革, 另一方面应该立足政府管理制度与模式创新的实践成果, 协同推进政府绩效评估体系变迁和制度创新, 从而在绩效评估推进与服务型政府建设之间形成良性互动。3. 注重服务型政府绩效评估体系与实施方案的试点改革开放三十年来, 我国的政治、经济改革一直走的是一条渐进式改革道路。改革的发动者可在综合权衡利弊基础上从容而又理性地选择可行的改革方案。渐进式改革强调局部试验、实践检验并根据改革结果对有关方案随时加以调整。目前, 由于我国服务型政府建设仍处于探索阶段, 加上政府绩效评估技术欠成熟, 绩效评估的目的、实现方法等在不同层级政府部门有较大差异, 因此, 在实施服务型政府绩效评估体系时, 可挑选直接面向公众的公共服务部门, 如政务服务中心、政务超市、便民服务中心、 一站式 服务中心等, 坚持 积极试点, 分步实施, 逐步推进 的原则, 来调试绩效评估体系各构成要素的性能, 发现其中的问题并进行修缮和调整, 以实现各构成要素之间的整体推进与协同运转。之所以选择这些部门开展试点, 是因为这些部门已初步具备推行服务型政府绩效评估体系的制度化基础, 这些部门提供的服务一般较为容易切割, 比较容易通过量化方式进行评估, 服务内容与公众直接相关且有外部顾客, 能够建立与公众需求间的相关联系, 满足实施服务型政府绩效评估体系的分权、责任、结果为本的制度基础, 同时, 由于其职能部门和业务范围具有一定的同质性, 有利于制定统一的绩效评估标准。4. 实现绩效评估体系与电子政务协同发展服务型政府绩效评估体系可以依托于电子政务技术来实现其各构成要素无缝隙整合、高灵敏衔接, 以实现测评绩效的工具目的和增进公众利益的价值目标。电子政务充分利用网络的信息交互方式, 使政府以电子方式广泛而深入地伸向机构、公众和所有服务对象, 可以及时获取信息并快速做出反应; 同时各种服务对象也以电子方式广泛而深入地参与到政务活动中来, 使公民具有更多的政务信息与参与途径, 从而构建起一个全新的、双向沟通的参与化管理体系, 形成政府与公民之间更为密切的动态互动效应。5电子政务为服务型政府绩效评估迈向科学化、标准化和制度化提供了多方面支持。要使得服务型政府的服务行政、公开行政、效能行政等不停留在理念的层面, 使之从外在的技术形式深入到政府内在的组织关系, 通过电子政务整合服务型政府绩效评估体系, 构建基于电子政务的绩效评估模式是一种重要的途径。参考文献R e ferences1蓝志勇, 胡税根. 中国政府绩效评估:理论与实践J.政治学研究, 2008(3.1L an Zh i yong , H u Shu i gen . 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M anag ing R isk s to Imp rove Public S ervices , 2004 (作者单位:中国人民大学公共管理学院讲师, 北京 (责任编辑 胡 捷Imp le m entati on and R eview of G overnm en t R isk M anage m entCasea Study O f G overn m ent R e f o rm i n C anada and the U n ited K i ngdomT ang JunA bstrac tCanada s i ntegrated approach and the U n ited K i ngdom s serv i ce model have the typ i ca l si gn ificance among the practiceso f govern m ent r i sk m anag e m ent . T o su mma rize , e i ght m a j o r aspects are represen ted :f unc tion se tti ng w it h bo t h overa ll and m a i n units , i nstit u tions setti ng by autho rity as we ll as ope ra tion , ob j ect desi gn w it h the scope of co m prehensive risk , opera ti on setti ng s tak i ng m a j or risk as the key , i m ple m enting the directi on tak i ng knob as the b reak t hrough , ope rati ng p l a tfor m w ith standa rd m anage m ent as the ea r ma rk , opera ting p l ann i ng on t he bas i s of overall refor m, nurt ur i ng t he cul t ure -or iented deve l op m ent concept . T he base and risk brought by itse lf shou l d not be i gno red wh ile w e focus on t he trend o f govern m ent r is k m anage m en t .K ey word sr isk m anage m en t , government risk m anage m ent , comprehens i ve r is k , r i sk env iron m ent , risk i dentifica ti on AuthorT ang J un i s L ect urer at Schoo l o f P ublic A d m i n i stration , R en m i n Un i v ers it y o f Ch i na , B eiji ng (上接27页2Peng G uo f u , Zhang Yu liang . Co m bi na tion o f V a l ue s R ati ona li ty and T oo l s R ationa lity :the D irecti on of Pe rf o r mance Evalua ti on D evelop m ent o f Loca l Pub lic U tility M an age m ent . Chinese Public Adm inistrati on , 2007(6.3彭国甫. 地方政府公共事业管理绩效评价研究M.长沙:湖南人民出版社, 2004.3Peng G uo f u . P erformance Eval uation of L ocal Public U tility M anage m ent . Changsha :H unan People s P ublishi ngH ouse , 2004.4盛明科. 服务型政府绩效评估体系研究的理论基础与现实依据J.湘潭大学学报(哲学社会科学版, 2008(1.4Sheng M i ngke . 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