公共政策分析课件-1公共政策分析的基本概念

公共政策分析,北京大学政府管理学院黄璜2011年春,第一讲公共政策分析的基本概念,两个基本概念,一、公共政策二、公共政策分析,一、公共政策,1、什么是公共政策2、公共政策的类型,1、什么是“公共政策”,“政策”通过谋划来解决问题，从而使政策对象得以正确运行。在日常语境下的“政策”即指政府的政策，或者公共政策全球的政策、政府的政策、组织的政策、家庭的政策,政策是一组规则政策也被认为是一个活动过程政策是某个或某些行动主体为解决问题或相关事务而采取的一个有目的的行动过程。（JamesAnderson）,公共政策,托马斯戴伊（ThomasDye）公共政策就是政府选择（决定）去做，或者选择（决定）不去做的所有事情。,特点第一、明确说明公共政策制定的行动主体是政府。第二、强调公共政策包括“做”与“不做”。第三、搁置了关于“公共”的争议。第四、将政府的所有决定都纳入进来，扩大了通常意义的公共政策的范畴第五、未能清楚地指出，政府决定要做的事情和政府实际所做的事情之间存在着的偏差。,戴维伊斯顿（DavidEaston）公共政策是政治系统（或政策制定系统）应对其外界环境所提出的需求所形成的结果。（Asystemanalysisofpoliticallife）,政治系统政治系统通过制定和执行政策与外部环境中的各种系统持续地互动。政治系统的输入，包括：要求外部环境中针对政治系统产生的制定政策的要求；支持外部环境为政治系统的决策提供的支持，比如：政治合法性的认可。,政治系统的输出：公共政策反馈：政治系统的输出对环境所造成的影响，会产生新的要求和支持行动。,Arrivingatadecisionistheformalphaseofestablishingapolicy;itisnotthewholepolicyinrelationtoaparticularproblem.Whenweacttoimplementadecision,therefore,weenterthesecondoreffectivephaseofapolicy.Inthisphasethedecisionisexpressedorinterpretedinaseriesofactionsandnarrowerdecisionswhichmayineffectestablishnewpolicy.,伊斯顿进一步指出，公共政策的实质是在全社会中权威性地分配价值。valuesareauthoritativelyallocated,notforagroupwithinsociety,butforthewholesociety.首先，价值的分配并不一定需要权威性，比如市场的分配。其次，权威性分配也同样存在于各种正式组织之中。其他的在全社会权威性分配价值的主体,陈庆云一般意义上，公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。本质上，公共政策是政府（若暂不考虑其他政策主体）依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所指定的行为准则。,特点指出了主体的多元性指出了客体是社会公共事务指出公共政策是一种约束主体行为的规则,小结,可以说，有多少政策研究者和分析家，就有多少种对“公共政策”的界定或者定义。各种界定实际上反映了研究者或者分析者们，基于不同的学科背景、研究目的和分析路径等而对公共政策的不同理解。,2、公共政策的分类,目的是为了解释和预测政策的结果。一个好的政策分类应当具有以下特点：概括性互斥性穷尽性解释性和预测性,按照政策所采取的形式来划分政策在形式上可能包括：宪法、法律、规章、行政命令、计划、操作程序、标准等各种形式基层官员的行为模式,按照政策所针对的领域或者管理部门产业政策、财政政策、货币政策、人口政策、农村和农业政策、环保政策、教育政策、科技政策、卫生医疗政策、社会保障政策,根据实际的效果实质性的政策为政策对象提供实际有形的资源或实质性的权力，提供给他们的受益人，或者将真正的不利条件加之于受相反影响的人。象征性的很少对人们产生实际的效果如果制定了相关政策，却没有提供相应财力、人力、物力等资源使之实施，那么本质上属于实质性的政策也会变成象征性的政策。,根据是否可分割提供不可分的集体物品倘若提供给了某个个人，那么同时必须向所有人提供。提供可分的私人物品可以通过市场来获得，也可以由政府来提供。提供的利益具有私人利益的特点有时需要但不一定对使用者收费,按照政策内容所表现出的特性实体性政策：规定要做什么的政策程序性政策：规定如何做、由谁去做的政策程序性政策可能具有实质性的影响,按照政策的功能分配型再分配型管制型构成型,TheodoreJ.Lowi.FourSystemsofPolicy,Politics,andChoice.PublicAdministrationReview,Vol.32,No.4(Jul.-Aug.,1972),pp.298-310,分配型政策向特定的群体（或个体）分配服务或利益的政策。分配性政策通常没有直接受到损害的群体或个体，其成本由全体人民承担。因此，通常不会遭遇严重的利益冲突。潜在的冲突：对利益的计算，适当性,再分配型政策在社会各阶级或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利转移性分配。其典型是在穷人和富人之间进行财富转移的政策，涉及的目的不是财产如何使用，而是财产本身如何分配，不是不分财富的平等对待，而是财富的平等拥有。由于再分配政策涉及金钱或权利的再配置，所以一般较难制定和通过。,管制型政策管制性政策对个体或群体的行为加以限制与分配型政策通常会增加被分配者的自由和权力所不同，管制型政策减少了被管制者的自由和权力，从而可能会引起冲突。分类保护性管制政策ProtectiveRegulatory竞争性管制政策CompetitiveRegulatory,构成型政策对国家组织进行设计和重新设计。,对Lowi分类的批评这些类别并不互斥，比如有些政策可能既是再分配性的，又是管制性的。如果从公共政策的本质来看在全社会中权威性地分配价值，那么所有公共政策都具有分配或者再分配的功能。,从成本和收益在不同群体中的分配来划分成本和收益都集中在少数人成本比较集中，收益比较分散成本比较分散，收益比较集中成本和收益都比较分散,二、什么是政策分析？,（政策分析是）对政府行为的动因和结果的解释。应当关注解释（Explanation）而不是开处方（Prescription）（戴伊）政策分析是一种客户导向性建议，这些建议与公共决策有关，并反映了社会价值。（韦默、维宁）,1、“公共政策分析”的发展史,政策分析，是一个非常古老的活动。从国家诞生起，大概就已经有了政策分析了。作为一种科学的研究方向，公共政策分析，或者称之为公共政策学，由上世纪50年代初在美国提出，当时称之为“政策科学（PolicyScience）”。,为什么在美国诞生政策科学？,日本学者药师寺泰藏：美国“的确具有适合公共政策学生长的土壤”美国社会问题的增多，与围绕社会问题所展开的政策讨论；行为主义政治学的兴衰。各种智囊机构和思想库的出现,（1）社会问题的增多与政策失败,罗斯福新政凯恩斯：政府应该积极地干预市场经济；政府的经济政策不能只是为了临时应付场面，必须建立一个科学的经济体制，政府的经济政策必须建立在这个科学体制之上。公共政策学的起点。奥本海默事件50年代，关于美国原子能政策的讨论伟大社会计划的失败越战的失败,（2）行为主义在政治学中的发展,20世纪20-30年代的美国政治学界掀起了一场行为主义（Behavioralism）“革命”第一，主张以政治行为和行为互动作为政治学的研究对象；其二，研究方法上注重定量研究而抛弃定性研究；第三，强调实证研究，主张政治研究应该是经验性和描述性的；第四，吸收了大量的来自心理学、社会学以及自然科学研究方法，拓宽了政治学研究的领域，比如抽样、访谈、评分、统计等；第五，关注政治的“实然”，而不是“应然”。行为主义政治学的主旨是通过一种客观的、可量化的方法来解释和预测政治行为。,行为主义政治学在70年代后遭遇了发展的困境。行为主义过分追求政治过程中的规律性，在行为主义的研究视野中是一个充满了普遍性的法则和因果关系的世界，其中不存在例外的情况，这忽视了人类社会的各种独特性、偶然性。应当发展应用政治学，也就是以公共政策论为中心的政治学，要将之放在政治学研究的核心的位置上。（阿尔蒙德，“流云、报时钟和政治学研究”）,GabrielA.Almond,Clouds,Clocks,andtheStudyofPolitics,WorldPoliticsVol.29,No.4(1977):pp.489-522.,从表现形式上，公共政策分析就是要利用科学的方法解决政治现实中的问题，实现社会价值的最大化。,公共政策学的创始,1951年，斯坦福大学召开“关于国际关系论的革命性、发展性”（RevolutionandtheDevelopmentofInternationalRelations）学术讨论会。会议论文集政策科学（ThePolicySciences）被认为是公共政策学的开山之作。,拉斯韦尔论述了公共政策学的六大特点第一：公共政策学是关于民主主义的学问。第二：公共政策学要追求政策的“合理性”，第三：公共政策学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问。第四：公共政策学具有跨学科的特性。第五：公共政策学是一门必须和政府官员共同研究的学问。第六：政策科学必须具有“发展建构(DevelopmentaIConstruct)”的概念。,拉斯韦尔认为，政策科学不应像传统学科那样，只以学科为中心组织知识，而要坚持以重大的社会问题为中心构建新的知识体系。60年代前后，进一步提出政策科学要努力提供两个方面的知识：关于政策制定过程的知识、政策制定过程中所需要的知识。,叶海卡德洛尔：继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，形成了所谓拉斯韦尔-德洛尔政策科学传统。对行为科学的批判，反对决定论的方法论对管理科学的批判：“缺乏制度”、“缺乏政治”、“缺乏价值体系”以及“缺乏创造性”,总体政策,德洛尔创立了所谓“总体政策”制定总体目标制定政策范围设定时间单位设定风险承受力选择渐进主义还是革新主义选择普遍性还是特殊性选择协调式还是有所侧重式,德洛尔的局限性,首先，德洛尔构建的总体政策是一种元政策，因为过于理论化，不能对政策科学起太大的作用。其次，德洛尔为了建构一个总体政策系统，不但要求将行为主义和管理科学纳入其中，而且要把更多的其他学科汇集到政策科学之中，从而使公共政策学成为一门包揽许多学科的总科学。,20世纪80年代，政策科学研究重点发生了转变曾经喧嚣一时的发展一种政策设计的“科学”方法的幻想破灭，人们认识到政策过程是复杂的，受到一系列外在因素的影响，这些因素难以控制，在某些方面甚至是随意的。政策科学公共政策分析、公共政策学一些政策分析家对进一步理解政策感兴趣，一些分析家对改善政策的质量感兴趣，而一些政策分析家则对两方面都感兴趣。超前倾向：偏重于在政策制定中加强“政策咨询”的趋势趋后倾向：偏重于政策周期研究的趋势,公共政策分析的分类,现代国家的政策过程,政策内容研究,政策过程研究,政策输出研究,评估,决策信息,过程倡导,政策倡导,政策研究,政策分析,通过案例描述和解释具体政策的起源和发展,政策制定过程中公共问题的产生和发展以及在问题发展过程中各种不同的要素的影响,解释不同国家或地方政府间，公共服务提供差异的原因,关注分析政策对人们的影响,收集和处理有关的信息情报，以支持决策者进行决策,寻求改进决策体制的性质，发展政策规划和决策评估的新方法,提出具体的政策方案和理念来影响政府决策,回到戴伊和韦默的界定政策分析是一种创造关于政策的知识以及为政策制定创造知识的研究活动。关于政策的知识和政策制定中的知识之间是相互联系的，不能简单的割裂开来。政策研究通常会提供一种理论分析的框架，而政策分析可以利用现成的框架来分析问题，从而对未来的政策结果作出预测。政策分析是政策科学和广义的政策分析的最终目的。,药师寺泰藏：公共政策学具备与基础科学不同的工学性质。就象工厂制造产品一样，公共政策也制定具体的政策。生产产品需要一定程度的基础研究，制定政策同样也需要成为其支柱的基础学科。这门基础学科就是公共政策学。公共政策实际操作过程公共政策学为实践服务的基础学科。,对公共政策学的研究第一种是将重点放在政策研究比如，戴伊的理解公共政策，安德森的公共决策，Birkland的公共政策导论，第二种是将重点放在介绍政策分析的方法比如邓恩的公共政策分析导论，巴顿的政策分析和规划的初步方法第三种是将政策研究和政策分析放在一块比如韦默的政策分析理论与实践,3、公共政策的分析方法,事实性或描述性分析主要是对政治和政策现象及其因果关系进行描述和解释。价值分析是对政策的价值进行分析，好不好、对不对，是不是值得，是否有效，是否公平等等。规范性分析主要指提出规范性的原则，以及提供各种指导性的政策建议。,基于学科的分析途径政治学的分析途径经济学的分析途径系统分析途径（管理科学）,政治学的分析途径,托马斯戴伊（ThomasR.Dye）在理解公共政策这一论著中概括了政策科学或公共政策研究的八种模型或途径，即制度模型（InstitutionalModel）过程模型(ProcessModel)理性模型（RationalModel）渐进模型（IncrementalModel）团体模型（GroupModel）精英模型（EliteModel）公共选择模型（PublicChoiceModel）博弈模型（GametheoryModel）,经济学分析的途径,福利经济学主张大部分的社会决策应该由个人通过市场做出。但是市场是有缺陷的。那么政府有责任通过公共政策来纠正市场的缺陷。公共选择理论假定政治活动中的行动者，无论是决策者，还是投票者，都是按自利