历史遗产的保护制度与推动模式1006(李和平).ppt

重庆市规划局干部培训班课程历史遗产保护制度与推动模式重庆大学建筑城规学院李和平2010年6月,文化遗产之于人类,“Torevealandsustainthegreatdiversityoftheinteractionsbetweenhumansandtheirenvironment,toprotectlivingtraditionalculturesandpreservethetracesofthosewhichhavedisappeared,thesesiteshavebeeninscribedontheWorldHeritageList.”,文化遗产之于人类,“ThepastspeakstousthroughitssilencesTolistenwithallourbeingandtomakethatsilencespeakisourgreatesttributetoourheritage”,责,文化遗产之于人类,Throughouthistorywediscoveragain&againthatcrimesagainsthumanitytendtoaccompanythedestructionofthevictimsculture.Theyarebothindicationsoftheprojecttodestroythehumanityofothers.,罪,巴米扬谷文化景观和考古遗址（CulturalLandscapeandArchaeologicalRemainsoftheBamiyanValley2003）(1972-2008）,2001,文化遗产之于人类,ThethemeofWorldHeritage2002：“Sharedlegacy，Commonresponsibility”,Protectingourheritageis：“ProtectingourIdentity”,ThePassageofTime,TheFoundationforPeace,TheguardofLife,AVisionfortheFuture,文化遗产之于人类,Ajourneytodiscoverthenature，ajourneytodiscoveryourself！,MorethanPreservation,文化遗产之于人类,Asearchforhistory，asearchforfreedom！,MorethanPreservation,1文化遗产的保护制度2文化遗产保护的推动模式,制度（Institution）：或称为建制。在社会科学的角度来理解下，泛指以规则或运作模式，规范个体行动的一种社会结构。这些规则蕴含着社会的价值，其运行表彰着一个社会的秩序。建制的存在，都会带有价值判断在里面，从而规范、影响建制内人们的行为。倘若一个社会认为应该表达多元声音，重于执政效率等其他价值观的话，那么选举制度便会倾向设定于有利表达多元声音（例如：比例代表制），多个党派都能借助此制度得到相应民意支持而被选出。,1保护制度,保护制度的构成1.1法律制度1.2行政管理制度1.3资金保障制度监督制度公众参与制度,1保护制度,保护制度的基本认识历史文化遗产保护的实现方式是保护制度。只有建立起与保护目标相配套的保护制度，藉此协调保护工作中的各种社会关系，使保护事业规范化、科学化和程序化，才能保证保护工作的落实。包括有法律制度、行政管理制度、资金保障制度这三项基本内容，以及相应的监督制度、公众参与制度等。法律制度是保护制度的核心。,1保护制度,1.1法律制度法律体系法律制度是通过立法形式建立起相关的法律体系，规范历史文化遗产保护的行为。文化遗产法律内涵文化遗产法律既是保护观念、方针和政策的延续与发展，也是保护实践的提炼和总结。文化遗产法律的产生现代意义上的文化遗产保护立法工作始于19世纪末，最早的保护立法包括1882年英国的历史古迹保护法、1897年日本的古神社、寺庙保存法等。三项内容：立法体系保护体系登录制度,法律体系：是比较法中用来对各种法律进行划分的概念，意指具有相同或相近的传统、原则、制度和特征等要素的一类法律制度的总和。英美法系（普通法系commonlawsystem）：由英格兰古代开始发展（12及13世纪成形）而成的法律体系。以英国为首的，以及所有现在或以前曾经是英国的殖民地、或属土、或英联邦国家。英格兰王室为要加强司法审判权，便派出法官巡回各地审判案件。当时有很多法律问题，都没有白纸黑字的法例规范，因此法官都是根据当地的社会风俗、习惯、道德观念和一般常理来作出判决，其中基督教圣经的教训对当时英格兰社会的道德观念也有着不多不少的影响。当这些判例一个又一个的累积起来，再加上当时的法官习惯上都会尊重和跟随以前法官（尤其是较高级法庭的法官）判案的原则，于是过了几百年，累积起来的判例便形成了适用于全国的法律。法官审每一件案件时也越来越详细地解释他判案的理由，和分析以前的判例作为支持他判案的理据。到了大约15世纪，这种无须经过立法机关立法而成的“法律”慢慢确立，所以普通法又叫不成文法。欧陆法系（大陆法系civillawsystem）：主要由欧洲大陆的国家及其他受上列国家影响的国家采用。历史渊源是古时罗马帝国(RomanEmpire)的法律。到了十八世纪，欧洲大陆的许多国家都颁布了法典，尝试列出各种法律分支的规范。因此欧陆法系又叫成文法。混合法系：,立法体系（中国）：法律（全国人大）国家立法。包括宪法、基本法律、专门法律和国际公约，是国家最高权力机关制定或批准实施的。其中宪法是一个国家的根本大法，基本法律包括行政法、民法、刑法、诉讼法等。行政法规（国家政府）国务院有权根据宪法和法律制定行政法规。地方性法规（地方人大）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，根据国家法律和行政法规制定的地方性的条例或者法律实施细则、实施办法。部门规章（国家行政机关）国务院各个部门制定的规定、办法。地方政府规章（地方政府）省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，都根据国家法律、法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定的配套的地方行政规章。,1.1法律制度（1）立法体系1）立法方式：国家与地方立法相结合的方式如法国、日本、美国、中国等。以国家立法为核心的方式最典型的是英国。完善的立法体系与历史文化遗产保护体系相配合的法律、法规健全保护资金的立法保证法律内容的操作性强，有利于贯彻与执行。2）中国的法制建设：与保护体系相对应的法律、法规特别是全国性法律法规不完善。高层次的保护立法较少。已颁布的法律法规覆盖面窄，其广度和深度不够，可操作性不强。提出了“为什么”、“做什么”的要求，而少涉及“怎么做”、“做多少”的问题。,1.1法律制度（2）保护体系对历史文化遗产分类分级保护的法律框架。1）分级保护：历史文化遗产的分级保护是根据保护对象的历史文化价值，将其列为不同的级别（或等级）。英国将登录建筑划分为三级：级是具有“重要价值”的建筑，级是具有“特别意义”的建筑，级为具有一般价值和意义的建筑。中国：文物保护单位分为国家、省、市县三级历史文化名城分为国家、省两级。,1.1法律制度（2）保护体系2）分类保护：根据历史文化遗产的性质和特点，确定不同类型的保护对象，并制定出相应的保护内容、方法及手段。世界各国历史文化遗产立法时序来看，一般都经历了从文物古迹保护到历史地段及历史文化城镇保护的不断拓展和深化的过程。各个国家一般都将保护对象分为三个层次文物古迹历史保护区历史文化城镇特殊遗产（文化景观、非物质遗产）,1.1法律制度（2）保护体系2）分类保护：1969年住宅法英国古城：切斯特市彻切斯特约克巴斯,切斯特市,中国的文化遗产保护体系,1.1法律制度（3）登录制度：概念登录（Register/List）：是将历史文化遗产选定登记并予以法律保护的一种方式。文化遗产的保护方式指定（Designate）制度登录制度指定制度+登录制度指定制度体系：一般是将少数价值较高的历史遗产确定为保护对象并采取维持现状的严格控制措施登录制度：是对大量的多种多样的历史环境进行注册、登记，对登录过的历史环境的保护既有一定的法规条例来约束，更要通过媒体提高大众的保护意识，推动历史保护运动的广泛开展。1913年法国历史古迹法：登录制度与指定制度1944年英国城乡规划法：登录制度的框架1966年美国国家历史保护法：历史性场所的国家登录制度1996年日本修改的文化财保护法：导入了欧美的登录制度,1.1法律制度（3）登录制度：意义拓展了历史文化遗产保护范畴增加了历史文化遗产保护方式的灵活性提高了公众的历史保护意识（3）登录制度：中国登录制度发展设想增加登录保护的层次,1.1法律制度中国登录制度发展设想,（4）美国遗产保护的法律基础,1）历史保护法律体系联邦政府：1906,古迹法（TheAntiquitiesofAct）1916,国家公园组织法(TheNationalParkSystemOrganicAct)1935,历史场所和建筑法(TheHistoricSiteandBuildingsAct)1949,国家历史保护基金宪章(CharteroftheNationalTrustforHistoricPreservation)1966,国家历史保护法(TheNationalHistoricPreservationAct)各个州：根据自身情况制定相应的历史保护法和相关政策。地方（城市）：根据自身情况制定相应的历史保护法和相关政策。联邦、州、地方历史场所登录：具有历史文化意义的历史建筑、场所、构筑物、街区、遗迹历史文化意义：A与重要历史事件相关联B与重要人物相关联C具有独特价值的建筑和艺术作品，对历史地区整体性有重要价值D包含重要的史前和历史信息,历史保护法律体系,（4）美国遗产保护的法律基础,2）财产私有与历史保护法律遗产登录也是自上而下和自下而上的过程。根据1966年历史保护法及1980年修正案，如果财产所有者拒绝将历史遗产列入登录遗产，政府可以劝说和建议，但政府无权列入，只能列入符合条件遗产“REGISTERELIGIBLE”财产所有者有权修复、改造、重建其财产，但必须符合相关法规，并尊重美学原则、保持街区完整性。纽约GRANDCENTRALSTATION改造由于违反纽约历史保护法律而被政府否决。1978年，联邦最高法院听证会最终被否决。目前，已有超过2000个类似案例。,2）财产私有与历史保护法律纽约GRANDCENTRALSTATION改造,PennStation改造,2）财产私有与历史保护法律纽约GRANDCENTRALSTATION改造,PennStation改造1963年被拆，将火车战放于地下。人们的评价是：“过去我们像上帝一样来到纽约,现在却像老鼠一样从地洞里穿出来。”,2）财产私有与历史保护法律纽约GRANDCENTRALSTATION改造（55层大楼方案）,2）财产私有与历史保护法律纽约GRANDCENTRALSTATION改造,宾夕法尼亚中央运输公司（PennCentralTransportationCo.）纽约城市地标委员会（NewYorkLandmarksCommission）1978年最高法院最终判定纽约城市地标委员会有权通过土地利用控制来保护城市特色和街区的景观特征。最高法院审判的第一个与历史保护相关的法案。到目前为止，美国已有2000余个类似案例,2）财产私有与历史保护法律非赢利机构的财产，也面临保护与发展的矛盾。如教堂用地的开发，出于教区利益，增加收入。但如果与城市历史保护法相矛盾，一样被拒绝。,纽约52街教堂,费城共济会总部,1.2管理制度特点一：内容极其丰富，涉及到法规管理、计划管理、技术管理、专项管理等特点二：很强的专业性，既涉及到社会科学，又涉及到人文科学；同时还具有广泛的社会性，需要协调和处理文化遗产与各种社会环境的关系。管理制度的构成：行政管理、专业咨询、保护监督等,1.2管理制度（1）行政管理分级：中央及地方两级管理体系国家行政主管部门负责保护法规、保护政策的制定，以及保护的宏观管理、监督和指导。地方行政主管部门负责辖区内法规、政策的落实和日常管理工作。单一管理体系：中央政府（国务大臣）环境保护部地方政府（地方保护官员）地方规划部门双重管理体系：文化行政部门和城市规划（建设）行政部门两个相对独立、平行的行政体系分管。,1.2管理制度（2）专业咨询不同级别、不同专业领域的各类学术团体，参与文化遗产保护的技术管理。提供登录遗产的审选、保护规划与设计、维修与改造，以及保护人员培训等方面的咨询服务。（3）保护监督除专业学术组织外，众多民间组织和公众个人都参与到保护工作中。督促和协助文化遗产保护，在不同方面和不同程度发挥着积极作用。,1.2管理制度（4）中国历史文化遗产管理制度双重管理体系：文物部门、规划行政部门。咨询机制：学术团体、专家咨询。监督机制：学术团体。,1.2管理制度（4）中国历史文化遗产管理制度,建设性破坏的磁器口历史街区/东水门历史街区,1.2管理制度（4）中国历史文化遗产管理制度,磁器口历史街区内修建的高架道路,1.2管理制度（4）中国历史文化遗产管理制度,南滨路地区近代遗址分布/南滨路现状,1.2管理制度（4）中国历史文化遗产管理制度,文物周边环境破坏情况（约瑟堂/宋庆龄旧居）,1.2管理制度（5）公众参与制度一个社会大致有三种力量政府/以企业为代表的市场/以社区为代表的普通公民公众参与的必然性：保护对象的数量大保护对象的类型构成复杂（所有权、文物点与城镇、精品与一般文物）保护的目标作为城市或地区发展的要素国外的经验：保护实践的参与群众保护运动,1.2管理制度（5）公众参与制度中国发展公众参与的保障宣传保障：提高全民（决策者、公众及历史环境使用者）的认识水平和保护意识组织保障：真正富有成效的参与不是个人层次上的参与，而是非赢利机构、企业、各种民间组织（非政府组织）等的参与法律保障：从法律上明确各种社会力量保护历史环境的权利、责任和义务，并对公众参与保护的方式、对象、范围作出明确规定,1.2管理制度（5）公众参与制度重庆市人民政府：一年来，我市高度重视古镇的抢救保护工作，多次邀请专家到实地考察论证，结合集镇古街的实际情况，并征求广大居民的意见，均认为该镇古街保护价值较小，主要原因在于：一、古街风貌严重受损。目前，风貌保存完整的仅有150米左右。二、安全隐患突出。古街内基础设施较差，没有任何防洪、消防设施，消防车辆难以进入，建筑屋面又全是小青瓦，防雷防雹能力相当弱，各类安全隐患突出。三、抢救意义不大。该古镇宗教底蕴已不复存在，周边又无其它重要旅游景点、景观与之响应，旅游开发价值和潜力较小。鉴于以上诸多原因，为及时实施安全整改措施，确保人民群众生命财产安全，加快该镇城镇化建设。特请取消板桥镇“亟待抢救的传统风貌镇（街区）”命名。当否，请批复。永川市人民政府2003年7月,1.3资金保障制度（1）资金保障制度的构成保护资金来源：保护资金来源包括政府财政拔款、社会团体或个人资助，以及其它渠道的筹措资金。保护资金额度：保护资金的数额一般是根据保护对象的级别、重要性以及保存现状而定。保护资金运作：政府授权的各种有关机构地方政府也逐渐成为国家拔款的代管者（2）中国的资金保障制度资金渠道较为单一，资金数量极其有限保护资金筹措的相关政策配合和引导较为缺乏保护资金的运作方式落后，仍停留在计划经济时代,1.4中国保护制度的薄弱环节自上而下的保护历史文化遗产保护基本上是由专家学者的呼吁和由国家到地方单一行政管理的方式推行的。保护立法工作一直没有得到足够的重视，直到1982年才出台了第一部文物保护的专门法律中华人民共和国文物保护法。,1.4中国保护制度的薄弱环节以行政管理制度为核心由于过分依赖行政管理，相应的法律制度、资金保障制度、监督制度等很不健全，反而给保护管理工作带来极大困难；由于行政管理以“人治”为主，有关历史文化遗产行政管理部门（城市规划、建设、文物等部门）难以协调复杂的社会关系，使得保护工作难以落实；由于法律不健全且所涉内容过于粗放，管理过程中的“自由裁量权”过大，管得不严；法律制度、管理制度、资金保障制度等方面的建设和完善程度呈现出从上（国家一级）到下（区县一级）的倒“金字塔”结构，县级基层行政单位的保护制度最为薄弱。,中国保护制度的薄弱环节：,“东方港湾”总平面/法律不健全带来的建设性破坏,2文化遗产保护的推动模式,2.1自下而上公众推动2.2自上而下政府推动2.3自弱而强社会资本推动,2.1自下而上,（1）公众历史保护运动1828年，古典主义建筑师WilliamStrickland对费城“独立宫”保护与改造，重建塔楼。,2.1自下而上,（1）公众历史保护运动1853年，AnnPamelaCunningham在南卡罗林纳建立了民间保护组织：MountVernon妇女联合会，保护华盛顿的庄园MountVernon各种民间保护组织在美国各州形成，并致力与本州的历史保护目前，大约有3000历史保护组织致力于历史保护的教育、咨询，以及不同类型的保护行动。,增加历史文化保护区的多层次保护体系：1990年代中期开始（安徽屯溪老街）,2.1自下而上,（1）公众历史保护运动,context:波士顿最早的定居点之一。街区建筑主要建于18001850年，联邦风格罗马风格希腊复兴风格以及维多利亚风格。1922年邻里组织“比肯山居民协会”BHCA（BeaconHillCivicAssociation）成立。1955年，国家登录历史街区政府相应成立了波士顿建筑委员会，制定了比肯山保护条例。BeaconHill市民协会（BHCA）还组织成立了多个咨询委员会指导建筑的保护和修复，出版了“比肯山建筑手册”。BeaconHill建筑协会（BHCA）参与和监督保护法规的落实。1963年，国家登录历史标志地区。,（2）社会组织推动BeaconHill,2.1自下而上,（2）社会组织推动BeaconHill,2.1自下而上,2.1自下而上,（2）社会组织推动BeaconHill,（2）社会组织推动BeaconHill,2.1自下而上,2.1自下而上,（2）社会组织推动BeaconHill,（2）社会组织推动BeaconHill,2.1自下而上,（1）政府主导政策扶持与经济投入：中国起始与初创起始：现代意义的文物保护工作始于20世纪20年代初创：1949年新中国成立后，中央人民政府通过颁布一系列有关法令、法规，设置中央和地方管理机构，设置文物研究机构等一系列举措，到60年代中期已初步建立起我国的文物保护制度。发展与完善法规：1982年11月中华人民共和国文物保护法；管理：全国重点文物保护单位(6批2348处)、中国历史文化名城（3批109座）、文物普查登记文物点约40余万处（目前正在进行第三次文物普查，2011年完成）国际化：1985年签署保护世界文化与自然遗产公约，1987年我国开始向联合国教科文组织推荐世界遗产名单，到2009年止已列入世界遗产名录38处。1990年代加入了国际文化遗产保护组织ICOMOS和ICCROM。,2.2自上而下,（1）政府主导政策扶持与经济投入：中国,2.2自上而下,磁器口,核心区规划总平面核心区建筑整治图,2.2自上而下,（1）政府主导政策扶持与经济投入：中国重庆湖广会馆,湖广会馆维修,（1）政府主导政策扶持与经济投入中国重庆湖广会馆,日本神社:日本祀奉自然神、氏族祖先和英烈人物的建筑物。神社历来实行“造替”制度,即每隔一定时期(如20年、60年)重建一次。所以,现存神社屋宇有些虽仍保留早期住宅遗风，但都是后世重建的。“神明造”，以伊势神宫为代表；其特点是社屋三开间,正面明间开门,屋顶也是悬山式。公元前1世纪始建，1973年第60次重建。1994年的奈良文件（NaraDocumentonAuthenticity）：有关信息来源是否确凿有效。,2.2自上而下,英国切斯特市,2.2自上而下,（1）政府主导政策扶持与经济投入英国古城保护（巴斯、切斯特、切斯特市、约克）,2.2自上而下,（1）政府主导政策扶持与经济投入：美国19世纪，联邦政府主要开展了部分自然景观和古代遗址的保护，在历史保护中没有发挥实质性作用。1872年建立黄石国家公园（Yellowstone），以及其后的大峡谷国家公园（GrandCanyon）、大瀑布国家公园(NiagaraFalls),大峡谷,大瀑布,2.2自上而下,（1）政府主导政策扶持与经济投入：美国19世纪，联邦政府主要开展了部分自然景观和古代遗址的保护，在历史保护中没有发挥实质性作用。1872年建立黄石国家公园（Yellowstone），以及其后的大峡谷国家公园（GrandCanyon）、大瀑布国家公园(NiagaraFalls),大峡谷,大瀑布,2.2自上而下,（1）政府主导政策与资金：美国1889年，亚力桑纳州的历史遗址“CASAGRANDE”实施保护（投资$2000），并建立了国家公园。,2.2自下而上与自上而下,（1）政府主导政策与资金：美国1906年，“古物保护法”，授予总统指定保护具有历史和科学价值的历史标志物，史前遗址。1916年，内政部国家公园局成立（NATIONALPARKSEVICE），其初衷是保护私人和民间机构无力保护的大型历史场所，并纳入国家公园系统。目前已成为美国历史保护的主管机构和保护项目的主要资助机构。1949年，市民历史保护运动与政府保护行动的结合，产生半官方组织“国家历史保护基金会”。1950S-1960S，大规模城市更新、州际高速公路及其他大型工程建设，使公众更加关注历史保护。导致1966年“国家历史保护法”出台。国家登录系统，制定历史场所登录的标准和程序，并规定了保护这些历史场所的具体要求和措施，保护经济措施（如经济补贴和税收优惠）。目前大约对70000个历史场所进行了登录，包括历史建筑、场所、构筑物、街区、遗迹。,波士顿滨水区城市快速道路建设与改造,2.2自上而下,（1）政府主导政策与资金：美国“州历史保护办公室”（SHPO），负责调查本州历史遗产；提名登录国家历史遗产；管理遗产保护资金；指导并帮助地方政府实施历史保护；调查国家法规执行情况；申请和建议联邦和州级的遗产投资税减免和优惠。“历史保护评估委员会”（SHPRB），由建筑、历史、文化地理、考古以及历史保护方面的专家组成，负责审查登录提名，以及提出保护建议。,Harrisburg,PA,2.2自上而下,（1）政府主导政策与资金：美国联邦政府职能主要资助保护项目，确保各州保护行动的一致性。但是，对遗产所有者没有任何控制权。州政府鼓励历史资源的调查和登录，执行联邦的保护行动，承担着联邦和地方政府联系人角色。真正的保护力量来自地方。地方政府有对历史遗产立法保护的权利。各个社区都有指定或选举产生的历史保护委员会，国家历史保护法赋予他们权利决定历史保护的对象和程序。提名登录历史场所、保护导则、立法、税收政策等都是从地方开始，最后形成州和联邦的法律和政策。,NewHope,（2）政府主导经济手段与措施：美国财产税减免：登录历史建筑的财产税评估少于新建筑，可以鼓励历史场所的登录。优惠贷款：登录历史建筑所有者如果有意对历史建筑进行装修和修复，政府将提供优惠贷款。地役权转让(Easements)与税收补偿：如果遗产所有者放弃土地发展权，其土地价值的差价将从税收减免中获取。例：土地的市场价值20万美元，但开发商拟以100万美元购买，业主可以获得80万美元税收减免。,CITYHALL，费城,2.2自上而下,（2）政府主导经济手段与措施,CITYHALL，费城,2.2自上而下,（2）政府主导经济手段与措施发展权转移（TDR）：财产所有者可根据区划法，将可开发的建筑面积出售，以获得补偿。,纽约Covenant教堂,波士顿历史中心区,（2）政府主导经济手段与措施税收优惠（TaxCredits）1966年，历史保护法并未明确历史保护的优惠政策；导致19601970年代旧城大规模更新破坏历史环境；1976年，税收改革法、1978年新税收法明确了历史保护投资税收优惠，修复历史建筑可以减免其建设投资税的10；1981年，经济税收法，将登录历史建筑税收减免提高到25；历史街区内40年以上建筑为20；30年以上建筑为15。19761986年十年间，17000个历史建筑保护项目实施，减免税收110亿元。资金资助（Grants）美国内政部（根据1966历史保护法)：历史保护基金HPF，土地和水体保护基金（公园、遗迹、娱乐场所），国土管理局基金（国有历史遗产）BLM；美国商业部基金：经济发展管理基金（创造新就业机会）EDA；美国住房与城市发展部基金：社区发展资助基金CDBG，低收入税收优惠；美国交通部基金：联合运输法案和交通平等法案，与交通关联的历史遗产；博物馆服务协会IMS：对历史博物馆的资助。,2.2自上而下（3）政府主导城市规划：平遥,2.2自上而下（3）政府主导城市规划：平遥,平遥,2.2自上而下（3）政府主导城市规划：平遥,平遥,2.2自上而下（3）政府主导城市规划：平遥,2.2自上而下（3）政府主导城市规划：丽江,2.2自上而下（3）政府主导城市规划：北京,2.2自上而下（3）政府主导城市规划：Charleston,城市规划作为规范和调控城市社会经济发展、土地利用的法律和技术手段,在引导城市物质环境建设中具有重要作用。20世纪前期，美国大多数城市都制定了区划条例（ZoningOrdinance）并在保护城市标志物（Landmarks）方面发挥了重要作用。1931年，南卡罗林纳州的查尔斯顿建立了美国第一个“古老的历史地区”，并制定历史地区区划法令。1936年，新奥尔良的VIEUXCARRE地区1939年，德克萨斯的S