一个转轨中发展的大国视角与政策选择_0

1/44一个转轨中发展的大国视角与政策选择一、引言过去二十多年中的经济转轨过程中，中国取得了突出的经济发展绩效。毫无疑问，持续的高经济增长来自于市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进。但进入20世纪90年代以后，渐进式改革所带来的矛盾开始凸显。一方面，政府不得不开始为城市国有部门支付重组成本，包括金融转轨成本和社会保障成本；另一方面，在城市化开始加速、人口流动不断增加的背景下，户籍制度改革仍然无法取得根本性突破；同时，在多种因素，包括政策不当因素的作用下，三农问题有所恶化，农民收入增长缓慢，城乡收入差距持续扩大。在这些问题中，缺乏永久迁移的不完全城市化、农村内部的农地调整、以及城市化、工业化过程中的农地征用三个问题特别突出。就城市化和人口迁移来看，随着中国市场化进程的进一步发展，“离土不离乡“的乡镇企业发展模式潜力递减，但目前“半开放式“的户籍制度和城市管理体制仍然制约了劳动力的自由流动和人口迁徙，使得人口在不同区域之间、城乡之间的再配置无法充分、有效地完成。具体而言，目前的户籍制度使得人口由乡到城的流动在很大程度上成为“不完全迁移“，主要是单身、短期流动一方面，它表现在流动人口进入大、中城市并享有基本的城市居民权利仍然2/44受到限制；另一方面，跨省区人口迁移仍然受到比较严格制约。这一点非常重要，因为内地有大量的农业、甚至是非农业人口涌向沿海地区不同等级城市，但却无法获得居住地户口，从而很难在迁入地定居下来，不得不忍受家庭分居、子女教育无法保障、老人得不到照顾等痛苦。不仅如此，在当前的经济环境下，农民工的职业身份决定了他们不能够进入到城市的正式就业体系中来，其所从事的往往是非正规部门的工作。LOCALHOST非正规就业工人享受不到一般正规就业者享有的社会福利，就连基本的劳动标准也难以达到，比如工时、周薪、带薪假、最低工资、失业保险、医疗保险等等。从政府角度来看，由于国有企业下岗和城市贫困问题的增加，政府面临的社会保障压力迅速增加，资金严重不足。在这种情况下，流动人口，特别是由农村向城市迁移的流动人口的社会保障问题迟迟难以提上议事日程。进城农民工的社会保障缺失使得他们无法切断与农村土地的关系，一旦他们在城市失去工作和收入，农村土地就成为其就业乃至生存的保障。进城农民工“离乡不放土“也对现行的农地制度的稳定性提出了挑战。虽然集体所有、家庭长期承包经营的农地制度安排在相当一段时期内起到了促进和稳定农业生产的作用，但在具体操作中，由于多种因素影响，包括家庭人口变动的作3/44用，在土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利的情况下，农户地权缺乏稳定性，结果是很多地区农村土地不得不进行定期、不定期的大、小调整，很多地区农户家庭长期承包土地的权利无法实现。比农地在村庄内部进行调整更加严重的是农地转非农地的问题。在城市化和工业化加速的背景下，政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途，使得农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制，并由于补偿方式不当和标准偏低带来了一系列社会矛盾和冲突，甚至带来很多失地农民，形成社会不稳定因素。城市化过程中的人口迁移问题、村庄内部农地调整问题乃至于农用土地非农化问题，都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。在每个问题上，学术界已经进行了相当多的理论和实证研究，并有针对性地提出了一些政策建议。但如同我们将要指出的，上述三方面问题相互之间有着非常紧密的关联，需要用一个整体思路来进行分析，更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案，以避免从任何单方面研究提供政策建议可能导致的顾此失彼。本文以下部分安排如下，第二部分结合文献分析我国城市化过程中的流动人口、农地调整和土地非农化三个主4/44要方面的政策问题，并探讨三者之间的相互关系；第三部分分析中国作为一个转轨中发展的大国所具有的特点及其对城市化与户籍制度改革的含义；在本文第四部分，我们对城市化和农地制度改革面临的主要政策选择进行了讨论；第五部分提出一个系统性解决上述问题的政策组合，并对该政策组合思路的含义及操作进行多层面的讨论；在本文第六部分，我们测算并报告了实施该政策组合的一个财政预算平衡方案；文章最后是结论。二、主要政策问题与研究综述1城市化过程中的流动人口在计划经济时代，中国重化工业优先的发展战略伴随着以城市为主导的工业资本积累。由于这种发展战略与中国的丰富劳动力禀赋不相一致，城市无法创造足够的就业机会，只能通过户口制度等政策措施限制城乡人口流动来保证城市的低失业率和有限城市人口对于食物配给、住房、医疗、养老保险等福利的占有。这构成了传统户籍制度的历史背景。过去25年的经济体制改革逐渐放松了劳动力流动的限制，农村劳动力开始逐渐在城市寻求就业，但不同于其他很多发展中国家永久的、以家庭为主导的迁移构成城市化和长期经济发展的主要特征，中国劳动力流动的模式由于户籍制度的继续存在而显得非常独特。在上个世纪80年代5/44和90年代前期，人口流动主要是由于乡镇企业发展导致的乡村地区内部由农业向非农产业的流动，同时政府推动的也主要是“离土不离乡“、非集中式的的乡村城镇化和中小城镇优先的发展战略。但到了90年代中期后，随着以外资、私营企业为主导的城市部门的竞争，乡镇企业就业吸纳能力增长放缓，甚至出现停滞的趋势，劳动力迁移开始转为大规模向城市制造业、服务业部门流动的模式。城市政府也开始意识到充分利用农村廉价劳动力发展城市经济的重要性，并开始逐渐清除乡村迁移人口进入城市低端劳动力市场的各种政策限制。2000年全国第五次人口普查的数据表明，在中国亿的迁移人口中，有9000万左右迁移到城市，其中8500万是从农村到城市的迁移人口。改革前建立的户籍制度依然没有进行根本性的改革，构成了城乡一体化的阻碍。改革开放以来，特别是进入90年代以后，随着市场化过程的深化，以户籍制度为核心的一系列安排逐渐弱化，特别是一些生活必需品市场自由化及劳动力市场的逐渐开放，使得传统体制下限制人口流动的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地区进行的不同程度的户籍制度改革尝试并没有取得根本性突破。不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开，在这些城市获取户口定居的门槛相当之高，而且跨省区的户籍改革仍然困难重重。即使在户籍制度改革进展最快的6/44一些中小城市，一段时期内户籍的获得也需要支付相当数额的资金购买，而同时这些中小城镇户籍所带来的潜在好处非常有限；相反，获得城市户口必须要放弃农村土地和计划生育政策城乡差异所导致的二胎指标，因此，这些中小城镇的户口改革并没有得到很大的响应。在户口制度依然无法取得突破的背景下，城市居民仍然享受着一些农村迁移人口无法享受的福利。在上个世纪80年代和90年代，它们主要包括由工作单位提供的住房、医疗、养老安排，而近年来越来越多的城市居民开始接受雇主和城市政府提供的医疗保险、社会保障以及住房补贴。此外，城市居民子女也能够进入地方政府提供财政补贴的城市公立学校，而迁移人口子女往往需要支付额外费用进入，或只能进入民办的打工者子弟学校。这些与户口相关的城市福利安排使得农村迁移劳动力往往无法实现举家迁移、并且只有相对而言很短的就业和生活计划时段。当然，严格说来，大部分迁移人口无法享受的养老、失业和医疗保险等福利安排是由雇主、而非城市政府提供的，不能被看成与城市户口直接相关，因此，在现阶段，城市户口主要意味着平等获取城市政府提供的社会救助，政府补贴住房以及子女在城市公立学校就学安排的机会。绝大部分迁移人口无法获得城市户口也与我国当前的政府间财政体制安排有关。在许多国家，社会保障等财政7/44支出是由省级、乃至于中央级别的政府提供的，而在我国目前的政府支出安排体制下，城市政府则要负责为具有本地户口的城市人口提供基本社会保障、补贴住房和子女就学等一系列安排。随着近年来国有企业下岗工人和退休职工数目的增加，城市政府往往面临巨大的财政压力，也必然缺乏激励为迁移人口提供上述福利，结果是，虽然在过去十几年中中国的劳动力流动性显著增加，户籍制度仍然限制了城乡和省际之间的人口迁移，并使得劳动力流动在很大程度上成为短期、单身迁移。户籍制度显著地阻碍了中国的城市化进程，并使中国城市化水平显著低于其他相似发展阶段的发展中国家的城市化水平。XX年，官方统计的中国城市化率为但在官方统计的城市化率中，不仅包括具有城市户口的常住居民，而且也包括没有城市户口、但到城市工作6个月以上的乡村迁移人口，以及相当部分在城市郊区因为土地被征用、但户籍没有转换的失地农民，以及部分由于统计口径偏差，实为农业、但被计入非农和城镇人口的农民，因此，实际具有城市户口的人口比例只有30多一点。从表1我们可以看到，中国的城市化率一直显著高于全国具有非农户口的人口比例。在20世纪90年代前期，该差距在56个百分点，但2000年以后，增加到了10个百分点。从绝对人数上看，XX、XX年两者的差距达到亿左右。考虑到中国大约8/44有10002000万左右的农村非农户籍人口，可以推断目前计算在官方统计“城市化率“内、但实际没有城市户口的“城市人口“将达到亿，这其中最主要的是乡城迁移且居住在6个月以上的人口和城郊的失地农民。根据第5次人口普查数据，2000年乡城迁移且居住在6个月以上的人口大约有8500万，一般估计现在应达到90009500万；至于失地农民，一般的估计，从1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，估计至少有3400万农民因此完全失去或部分失去土地。另外，由于违法用地数量一般占用地总量的2030，目前失地或部分失地农民的数量可能高达40005000万人。如果我们假设其中一半左右的失地农民已经转为城市户口，那么大约有20002500万未获户口之失地农民。乡城迁移人口加上失地农民总数大约为亿，仍然与前述亿的数字具有4000万左右的差距，大概相当于34个点的城市化率偏差。根据我们的判断，这34的高估主要是由于城市化率统计指标定义和操作过程中的偏误造成的。总之，虽然中国官方统计的城市化率已经达到40，但可能有34个百分点是统计定义和操作的偏误。而且，即使我们接受3637的城市化率水平，其中也有90009500万没有城市户口的乡村迁移人口和20002500万没有城市户口的城市郊区失地农民。2农地调整与人口迁移9/44目前，农村土地为集体所有，但主要由农户使用。土地不仅是作为农村生产要素为土地使用者创造收益；而且，在劳动力市场不完善和非农就业机会有限的条件下，为农民充分利用家庭劳动力创造了条件；另外，在丧失非农就业机会的情况下，土地更作为一种保险。由于土地权利对农民具有广泛的可达性，上述这些功能的实现对于平等和贫困的缓解具有重要意义。在目前的农地制度下，土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等拥有村属土地的权利，其结果是土地分配随人口的变化而变化，土地产权因村内人口变动等多种因素而定期、不定期进行规模不等的调整，稳定的农地产权无法得到充分保障。虽然各地土地调整情况存在巨大差异，但进行调整的村庄占绝大多数。ROZELLEETAL等的研究表明，在215个样本村庄中，只有60个村庄没有进行土地调整，而一小部分村庄每年都进行土地调整，四分之一的村庄土地调整一次，五分之一的村庄达到两次，所有村庄的土地平均调整次数达到次。土地调整的效果是多方面的。从理论上看，不稳定地权对农业投资、土地的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益都可能产生负面影响；但同时，行政性的土地调整可能也是土地租赁市场不发达时村庄为改善土地配置效率而采取10/44的行动。因为它可以把土地转移给边际生产力较高的农户，从而改进土地配置的效率；而TURNERETAL的研究也发现，调地频率与村庄人口变化正相关，也随非农就业机会上升而增加，这意味着行政性调地有助于消除不同农户由于人口相对变化和非农就业机会不同所导致的配置效率损失。所以，调地仍然具有一定的合理性，其平等效率是否矛盾取决于调地导致的潜在效率损失和改进的相对大小。这大概也是为什么到目前为止已有的大部分经验研究发现，虽然土地产权不稳定对农业增长和效率的负面影响存在，但并不显著的原因所在。此外，由于土地为占农民提供了基本的生活保障，土地调整的社会保障和失业保险功能也应得到充分考虑。但行政性土地调整总体上看仍然是弊大于利。首先，相比于市场化租赁，行政性土地调整会因信息不完全和调整成本过高而带来效率损失。而且，由于行政性土地调整所导致的不确定性和较短的计划时期，它将可能减少市场化的土地租赁活动。更重要的是，如果乡村干部是出于完成国家粮食收购和税费任务并同时为自己牟利的目的而调整土地的话，那么这种行政调整将降低效率和地方福利。TURNERETAL的研究表明，在那些粮食定购较高的地区，土地调整的频率会上升，这是因为粮食收购的增加将使得农业收益下降，有较好非农就业机会的村民将创造压力使11/44得村领导将地调整给那些仍然愿意从事农业的家庭，村干部愿意这样做也将使得订购任务能够比较顺利完成。在他们模型中被分析的人口变动因素、租赁市场发育不完全因素、粮食收购、地方干部寻租因素等各个影响因素中，人口变动只能解释土地调整时机和规模的很小一部分，而完成国家税费和粮食收购任务和寻租则是影响土地调整的更加重要的因素。在现有的户籍制度下，按照社区成员权分配的土地制度也影响着农村劳动力的流动和迁移决策。根据现行土地承包法，如果迁移人口获得城市户口，就必须放弃农村土地。但由于跨省和在大中城市获得户口的门槛较高，而小城镇户口由于地方政府提供服务有限而吸引力不大，迁移农民一般不愿意放弃农村土地并切断与乡村的联系，这就使得农村人口难以实现完全迁移，农村人口无法真正减少。因此，即使在越来越多的农村劳动力转移到城市就业并从非农业部门获得主要收入来源之后，人口变动导致的农村土地调整的压力仍然持续存在，调整也不得不进行。这不仅导致长期的土地租赁市场无法发育，甚至限制了短期土地租赁市场的发展，因为任何租赁行为将向乡村干部发出土地无法充分被所配置农户利用的信号，并诱致土地调整。租赁市场不发达的结果是土地利用效率降低，迁移劳动力往往只能将土地无偿转包给亲戚、朋友、甚至出现抛荒的12/44情况。由于以上原因，相当部分学者同意，中国需要一个能够提供长期稳定产权的农地制度，从而促进土地的有效利用。近年出台的土地承包法也赋予农户至少30年稳定的农地承包权利。但根据我们在浙江，江苏、甘肃等地的实地调查，土地调整仍然在进行，地方干部宣称虽然中央的政策很好，但未必符合地方情况，而人口变动因素必然导致调整压力。虽然各地土地调整都以人口压力为理由，但实际土地调整过程中地方干部的调地行为难以受到有效约束，人口变动往往成为地方干部寻租行为的借口。3城市化过程中的农地征用0世纪90年代中后期以来，随着城市化过程加速和城市土地出让的市场化、土地农转非进程加快、加上财政体制改革过程中收入不断上收导致的地方预算内收支落差逐渐增大，地方政府通过扩大农地转非农地规模以增加预算外财源的动机和行为有增无减。特别是地方政府出于在区域竞争中突出政绩的需要，过度扩大城市建设规模，发展各类开发区，往往通过低于市场价格征用农地，然后以市场价格转手，获得巨大的级差地租，导致大量失地农民，并引起失业和社会不稳定现象。城市化进程的加快和吸引投资的区域间竞争，也使得地方政府通过建立新城区、城市开发区和各类工业发展园13/44区加大土地征用和供给规模。近年土地征用规模达到了每年250300万亩左右。如果按人均1亩地推算，每年大约有250万到300万农民失去土地。土地征用所产生的问题也与1994年后中央集中收入、但未配合相应转移支付的财政体制安排相关联。1994年开始至今，中国出现财政收入向中央和省级政府集中的情况，但同时土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政，加上土地征用后的出让收入是政府预算外收入，地方政府有很强激励征用更多农地并获取出让利润。1998年以后，土地出让金大幅度增长，2002全国土地使用权有偿出让面积万公顷，占总征地面积的，土地使用权有偿出让获得的土地收入为亿元。其中采用市场化方式挂牌招标拍卖的为万公顷。有些县、市，土地出让金收入已经占到财政收入的35左右，甚至有的高达一半以上。作为财政预算外收入，土地出让金应该专项用于城市基础设施建设和土地开发，但由于其收入以及使用过程很不透明，事实上难以监控，往往出现地方政府与开发商合谋牟利、并侵犯农民利益的情况。在浙江省进行的一项调查表明，被征土地的收益分配大致是地方政府占2030，企业占4050，村级组织占2530，而农民仅占510从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府获取。14/44目前，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。而自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。1998年修订的土地管理法规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。XX年11月3日，国土资源部印发关于完善征地补偿安置制度的指导意见，其中比土地管理法优厚的规定是如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。如果农地每亩年产值为1000元，则最高补偿不超过3万元。在实际操作中，每征一亩地，铁路、高速公路等交通线性工程补偿一般是每亩50008000元；工商业用地对农民的补偿一般是每亩23万元，发达地区和城市郊区相对高一点，最多达到每亩35万元。但征地后土地出让的市场价值往往达到补偿的几倍乃至10倍以上。针对土地征用过程中出现的一系列问题，周其仁指出，症结在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯15/44一合法途径。因此，土地制度方面的根本改革应该集中于改革征地制度、确立“农地转用“的市场转让权。他特别指出，中国改革的一条重要经验，就是要通过观察地方性的自发改革，加以适当的提炼和总结，作为制定全国性的政策和制度的重要根据。实际上，农民的集体土地所有权早已在一些地方通过各种形式直接进入工业和城市建设用地的一级市场。这种打破现行征地体制、使农民的土地转让权从农地扩大到非农用地领域的做法，在有些地方已发展到一定规模，形成比较完整的套路。比如通过农民凭股权分享土地农转非带来的增值收益、以“土地股份制“为特点的广东南海模式，以村集体先通过复垦等方式获得一些非农建设用地的“额度“，然后向本村农户“招标“，由农户或由农民成立的合作经济组织联合投资修建标准厂房、商铺或打工宿舍楼向外来工商投资者出租为特点、农民直接分享资产收益的江苏昆山模式，通过在征地过程中适当划拨安置用地的办法，村集体拥有部分原农地在非农用途上的转让权，然后农民通过低价买房市价出租、低价租商铺及集体分红等方式分享农地转非带来的增值收益的长沙模式等，都破除了国家对土地一级市场的垄断，大大降低建设用地市场利用的交易费用、增加了集体和农民合理分享工业化城市化带来的土地增值机会，同时改善了资源配置与收入分配。16/44综上所述，城市化不完全问题、农地调整问题、农村土地征用过程中农民利益受侵犯问题，都是目前困扰我国经济发展和社会稳定的重大问题。就我们看来，上述三方面问题之间实际上存在非常紧密的关联城市化过程的滞后和乡村人口在迁移方面的“不完全“，根本原因在于没有为流动人口建立社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构造一个良性循环机制，使得迁移人口从农村逐渐地、但又是全面地转移出来；而人口的不完全转移使得外出务工经商的农民，即使根本不想、或者至少相当一段时间内不愿意回乡务农，但由于对未来失业等风险的规避或子女就学等方面的需要而不愿意放弃土地；在目前土地集体所有、但土地租赁市场不完善、法律保障机制不健全的情况下，往往只能将土地无偿转包给亲戚、朋友。特别在农产品价格低迷、农村税费负担较高的情况下，有时会出现“倒贴“包地、甚至无人接包乃至抛荒的情况，这至少构成了农地转包的市场无法得到有效发育的一个重要因素；正是由于不完全迁移，使得外出务工经商者“离土“的机制无法启动，造成“离乡不离土“的局面，使得农村土地无论是保持稳定、还是进行适当进行调整的“余地“较小，村庄内部土地调整的压力增大；同时，在农村土地集体所有制，但法律对于地方政府和“集体“权限没有充分制约、而目前的征地制度安排无法通过市场机制来发现土地价格，17/44结果必然是城市化过程引致农民剥夺，同时无法推动农民就业和城市化完成。虽然部分地区已经开始给予失地农民一定的社会保障，但由于往往是政府单方面的强制性安排，不仅公平、公正和透明无法得到保证，而且导致土地资源浪费和土地利用效率低下。三、城市化、农地制度和社会保障一个转轨中发展的大国视角我们认为，要解决前面提到的三个方面的重要问题，不仅需要充分认识这些问题相互的紧密关联，也必须把它们放在一个转轨和经济发展过程中的大国背景下进行讨论。1全球化条件下发展中国家的人口迁移作为一个处于全球化背景下经济快速发展的大国，中国经济的高速增长在相当程度上来自于贸易和投资的高速增长。随着制造业出口的迅速增加，中国开始充分利用劳动力丰富的比较优势，并在制造业和城市服务业部门创造大量就业。由于经济基础、区位条件乃至于政策优惠的作用，各地发展并不平衡，东部沿海地区集中了全国主要的国外直接投资，出口和就业的绝大部分，这就意味着，东部地区将能够更加充分利用产业集聚的优势、更高的劳动技能水平以及基础设施条件在全国范围内率先实现工业化和城市化。由于中西部地区劳动力向沿海地区迁移的难度和成本18/44相对于内地投资硬软环境改善和物质资本向内地转移的难度和成本更低，为了适应经济全球化的竞争，充分发挥中国的比较优势，我国的城市、产业和人口全国大空间范围内进行的重组仍然将以向东部地区的集聚为主体，而这势必伴随相当部分劳动年龄人口、特别是相对年轻、并更有知识的劳动力人口的大规模、长距离迁移，主要是向沿海发达地区和内地主要大中城市的迁移。事实上，我国人口迁移已表现出的模式也反映了上述特征。根据全国第五次全国人口普查的数据，大部分人口迁移到珠江三角洲、长江三角洲和环渤海的东部。从1982年到2000年，东部沿海地区迁移人口比例从增加到45仅广东一个省，1982年只有全国5的迁移人口，到1990年增加到15，到2000年进一步增加到27。全球化条件下的经济发展也意味着劳动力流动中迁移人口的年轻化和相对高教育水平。蔡昉总结了中国农村流动劳动力的特征。首先，迁移人口的年龄大大低于劳动人口年龄的平均水平，绝大部分在2035岁之间。其次，与农村劳动力的平均水平相比，迁移者的受教育程度较高，即大多数为受过初中以上教育的劳动力。基于随机抽取的6省60个村1199个农户的具全国代表性的数据，DEBRAUWETAL的研究也发现，外出打工者的年龄结构越来越年轻化，1981年所有不19/44同年龄段劳动人口非农就业参与率都在18到19，到了1990年则该范围扩大到，但仍然没有出现越年轻比率越高的情况。但到了2000年，1620岁年纪人口非农就业参与率则比1990年增加了两倍。2125岁年龄段人口和2630岁年龄段非农就业参与率则比1990年增加了一倍，30岁以上年龄段人口的参与率虽然也上升了17个百分点，但仍然不及1620岁人口参与率的一半。就30岁以下的农村流动人口看，该比例从31增加到45使用与DEBRAUWETAL同样的数据，我们分析了长途、长期迁移人口的特征。2000年，那些离开本县从事非农工作、且每年在外工作6个月以上的农村劳动力平均年龄只有岁，平均教育水平达到8年，其中为单身，为男性。在这些人中，平均非农就业月收入达到1000元以上的年龄为岁，平均教育水平达到年；在此高收入组别中，男性劳动力占主导，其中不到一半的人为单身。对于跨县流动、但月收入在800元以上，或者跨省流动、但月收入在800或1000元以上的劳动力，其情况也非常类似。总体看来，近年来迁移者的年轻化和教育水平提高趋势意味着，也使得迁移者不仅缺乏农业生产技能，也缺乏务农兴趣，而这些人恰恰是城市化过程的生力军。2大国的人口迁移中国人口迁移的另外一个重要特征是由于中国巨大的20/44规模和人口分布的相对分散，长距离迁移在我国人口迁移中占相当的比例。使用前面的调查数据，我们的分析表明，在3445个农村劳动力中，1581个劳动力有非农就业，其中459人在县外寻求非农就业，平均月收入为626元，平均年工作月份达到个月；在这459个县外就业者中，有264人是在省外寻求非农就业，平均月收入为611元，平均年工作月份达到个月。如果我们考虑长途长期迁移劳动力，样本中有348人属于长途长期迁移，他们的平均月收入为602元，平均年工作月份达到个月；这其中有209人在省外从事非农就业，平均月收入为577元，平均年工作月份达到个月。由于该样本是随机抽取并具有较强的全国代表性，我们根据样本数据的比例推定，在2000年全国大约有7684万和4419万农村劳动力分别在本县外和本省外从事非农工作。即使是在本县外和本省外工作6个月以上的农村劳动力，其数额也达到3499万和5825万人。由此可见，中国大陆的人口迁移与日本、韩国和台湾等经济体发展过程中的人口迁移有显著差别。后者基本上是短途迁移，加上这些经济体的土地私有性质，农民维护自己对于土地权利的成本更低，所以在这些经济体发展过程中，农民对于土地的“粘连“也相对更容易。而这些经济体相对于中国更高的人口密度和相当快速的经济增长，以及发展过程中对农产品更高的保护程度，也使得农地价值21/44及其增长相对更高，农地的细碎化更难以改变；而在中国，对于那些长途迁移的农村劳动力而言，在土地集体所有的情况下，迁移农户对于家乡土地的权利或者难以有效保障，或占而不用造成资源浪费。由于中国国土规模比较大，内地省份可耕地资源相对比较充裕，农地价值比较低，转化为非农地升值的概率和潜力也不太高，一旦迁入城市为迁移人口提供了基本社会保障、住房安排和子女平等就学条件，相当部分迁移人口将愿意放弃家乡土地而选择永久迁移。3人口迁移与经济转轨最后，也必须注意到，中国的经济发展仍然是在经济转轨过程中的发展，这对于其人口迁移和政府可能的迁移政策选择具有重要的含义，更多人口向城市部门的完全迁移有助于扭转城乡收入差距恶化，乃至缩小城乡差距。由于具有城市偏向的一系列制度安排，转轨过程中中国的城乡差距异常扩大，而在城乡人口流动过程中，迁移出来的人群与留在农村中的人群收入水平差距较大，而城乡人口迁移从长期看将降低城乡收入乃至整体收入差距。DEBRAUWETAL的实证研究也发现，相对低收入的村庄中通过流动获得就业的劳动者比例要高于那些收入较高的村庄，而在更高收入的村庄中，更高比例的劳动力人口则选择在本地中小企业和大型制造业就业。因此，如果人口流动能够作到完全迁移，那么对于那些相对低收22/44入的村庄，外出就业人口逐渐放弃土地将显著改善留在农村人口的生产资料和收入水平；而对那些收入较高的村庄，相对低收入人口的完全迁移将改善其自身收入水平，降低其与原移出地居民的收入差距。转轨过程中的经济发展和人口迁移也意味着城市化过程、户籍制度和农地制度改革具有渐进性。中国传统的重化工业优先发展战略使得农村的剩余劳动力大量积累。从表6可以看到，非农GDP占总GDP的比重远高于其就业比重，更高于城镇就业比重。根据国家统计局的数据，到XX年，在中国的亿总劳动力中，亿在城市部门工作，亿在农村非农部门工作，亿仍然在农业部门工作。即使迁移人口不断增加，农村仍然存在大批剩余劳动力，或就业不足的劳动力。根据OECD的估计，如果非农产业中劳均GDP被用来作为比较基准，农村的隐性剩余劳动力达到亿人，如果该基准降低到非农产业劳均GDP的1/3，则目前中国农村的剩余劳动力也达到亿左右，加上每年2000万左右的年轻人达到就业年龄，中国城市面临的就业压力很大。大量农村剩余劳动力意味着城市化过程的人口转移也必然是逐渐的，户籍制度改革不可能一蹴而就，而可以、也应该利用已有体制的基础而逐步进行。事实上，考虑到城市化和产业发展的就业吸纳能力的有限性及其增加的逐23/44渐性，现有的农地均分制度确实在一定程度上降低了城乡人口迁移的推力，而户籍制度的存在则在一定程度上又减少了城乡人口迁移的拉力。总体而言，虽然这一套历史残留的制度安排有其不合理的成分，但也确实使中国在一定程度上避免了拉美、东南亚和南亚等国发展过程中出现的一系列城市政府难以短期内解决的问题，如城市高失业、贫民窟等。如果认识到这一点，在改革过程中，就需要充分利用既有制度的残余功能，来完成对这些制度本身的渐进改革。如果把户籍制度以及一系列相应的限制人口流动的制度安排比作一道阀门的话，现在需要采取的行动，不是一下子把阀门打开，而是如何通过具体的政策组合，逐渐地、但又是有效地降低这道阀门，从而促进更多的农村劳动力逐渐地、但又是完全地进入到城市中来。综上，虽然我国现有制度安排在很大程度上已经无法限制劳动力流动，但户籍制度改革，特别是大中城市和跨省区的户籍制度改革还没有取得根本性的突破，从而抑制了劳动力的长期、完全迁移，造就了一支庞大的流动人口大军，使得人口在城乡之间、沿海和内地之间的配置无法有效完成，也增大了乡村农地行政性调整的压力。从目前的情况看，限制人口长期永久迁移的主要因素是社会保障制度、子女就学和住房条件。如果在以上三个方面取得突破口，户籍制度改革的突破口就找到了。24/44四、主要政策选择1城市化过程中地方政府的职责在目前的政策讨论中，城市政府为迁移人口和失地农民提供服务的边界是一个容易引起混淆和争论的重大政策问题。一般认为，相比于城市居民，乡村向城市的迁移人口和城市化过程中的失地农民不仅缺乏养老、医疗、失业保险，也缺乏社会救助，住房保障和子女平等就学条件。但是，是否城市政府应该提供上述所有的服务和福利呢我们认为，要明确界定城市化过程中地方政府的职责，不仅要区分社会保障中的社会保险和社会救助，而且也要对外来迁移人口和城市化过程中的失地农民分别对待，才能在结合中国情况和既有体制特点的前提下，合理地进行政策设计。广义的社会保障包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。在城市化过程中，与迁移人口和失地农民特别相关的是社会保险、社会救助和住房保障。社会保险主要包括养老保险、失业保险、医疗保险等，是社会保障体系的核心；而社会救助在我国主要表现为面向城市居民的最低生活保障，局部发达省区最低生活保障也开始覆盖到农村地区。社会保险与社会救助一个主要区别在于前者需要通过单位或个人缴费才能够获得资格，而后者则是根据收入水平需要而决定是否享受。除此之外，城25/44市居民的福利还包括子女平等进入城市公立学校的权利。就我们看来，诸如养老保险之类需要缴费才能够享受的社会保险，只要在有效解决历史问题的基础上理顺体制，就可以逐渐运作起来，也可能吸引城市新增人口参与，政府未必需要为建立这些保险担负太多财政成本。我国城镇社会保险体系的建立与国有企业改革密不可分。以养老保险来看，政府建立统一养老保险体系和扩大统筹覆盖面的改革在实施中遇到很大阻力。究其原因，主要是养老保险社会统筹部分过大，个人帐户过小。同时个人帐户资金的低回报率也导致人们参与积极性降低。低回报率在很大程度上是由于个人帐户是空帐，即进入个人帐户里的资金并没有用来投资，而是被用来发放给现有退休职工。为解决这些问题，2001年起政府开始进行完善基本养老保险制度改革试点，主要包括逐步做实个人账户，实现部分基金积累，探索基金保值增值办法；将基础养老金水平与职工参保缴费年限更紧密联系；统一灵活就业人员的参保缴费办法等。实际上，养老保险难以覆盖到迁移人口，不仅是因为这些人口灵活就业的特点，也来自于前述现收现付体制存在的问题使得缴费主体缺乏信心。显然，如果解决了“老人“问题，以“个人帐户“为主的新养老保险体系就可能建立起来，对于很多处于非正式部门和灵活就业乡村迁移人口而言，其交纳养老保险金的积极性将有所提高。26/44相对而言，政府可以积极作为的是建立基本社会救助体系。在中国对于城市低收入人口，包括新迁移人口最为重要的是一旦由于种种原因丧失获取收入能力而建立的最低生活保障，而该保障体系的建立已经建立了很好的基础，将其进一步推广到相当部分的迁移人口并不困难。在住房保障方面，目前我国城市实行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度，其中经济适用房政策在全国大面积铺开。虽然从理论上来看，经济适用住房的租售价格以保本微利为原则，并实行申请、审核和公示制度，强调公开透明，严格监督管理。但在实际操作中，由于这些经济适用房具有某种“免费午餐“性质，上述原则都非常难以实现，特别是经济适用房在户型设计和房源分配上也存在很多的问题，结果是很多购买经济适用房的家庭并非政策设计初衷希望瞄准的家庭。就廉租房政策来看，目前，全国已有35个大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。无论是经济适用房还是廉租房，其适用对象都是本城市、具有户籍的低收入人口。在我国房地产市场的发展中，关于是否应该确保绝大部分城市家庭购买至少一套住宅，还是政府应该通过廉租房政策补贴低收入阶层的争论一直没有停止。从目前看来，政府大力发展经济适用房的政策反映了前面一种政策思路，但在实践中由于各种体制问题和瞄准性差，27/44加上低收入者仍然无法支付等问题而并不成功。所以，政府应该通过廉租房政策补贴低收入阶层的方式应该得到更多的重视，特别是考虑到我国收入差距很大、土地资源有限，商品房价格必然超过收入增长速度的现实情况，就尤其应该推动发展廉租房政策。事实上，即使在人口密度比较高的发达国家，如英国和西欧一些国家，拥有住房家庭的比例也只有7080应当指出，就政府的目前财力和各类社会保障的不同特点来看，政府直接筹资并提供给迁移人口的，除廉租房和子女平等就学权利外，只能够是依据各地情况制定的城市最低生活保障。在失业、医疗、养老金等需要缴费才有资格享有的社会保险安排上，则应该严格根据是否缴费来决定是否得到保障，政府所能做的是在解决前述“老人“问题的基础上，推动覆盖面扩大。对于失地农民，情况要更加复杂一些。这不仅是因为城市化过程中因征地而失地的农民因此而丧失了从农地中获取收入的来源，而且在中国的户籍制度下，这些农民往往具有迁移人口不具备的本地户口，相对而言谈判力量要更大一些。同时，失地农民也因征地乃至于住宅拆迁获得一些经济补偿。显然，向迁移人口提供的、以最低生活保障为主体的社会救助、廉租房和子女平等就学的权利自然也应该向失地农民提供。除此之外，地方政府可以考虑通28/44过部分征地后土地出让的收益乃至其他财政收入向失地农民提供基本医疗、失业和养老保险的部分融资。2放开中小城市还是所有城市在中国城市化的发展战略中，关于应该主要发展中小城市还是大中城市一直是一个热烈讨论的问题。显然，目前具有歧视性的户籍制度主要限制了人口向大中城市的迁移。根据AUANDHENDERSON的研究，由于户籍制度等因素的限制，中国的城市化远远滞后于国民经济整体结构的变化，不仅表现在城市化的水平偏低，而且表现在城市的集中度不足，整体规模偏小。首先，相比于其他国家，中国的大城市规模偏低。到2000年，只有9个超过300万人口的大都市，100300万的城市则达到125个，两个规模层次上的城市数量比例只有，远远低于全世界平均水平的其次，中国城市的集中度很低。如果把中国的所有城市根据人口规模从最小排到最大，并计算国内城市化人口的累积人口比例，那么就可以得到2000年中国城市的空间吉尼系数，数值为，远远低于世界平均水平的，而且也低于其他所有大国的相应数值。甚至2000年该数值还低于1960年的，城市绝对规模也偏小。因此，放开人口流动将使得一些地县级别城市及大城市在吸纳大规模人口的同时，获得显著生产力改进。AUANDHENDERSON进行的实证分析表明，由于对人口迁移和城市发展的控制，中国地级以上的城市8529/44低于其最经济规模，而其中43在统计上显著低于最经济规模；而对于更小规模的县级市和乡镇企业聚集地，更是存在很大的未被利用的规模效应，10的城市规模增长将至少使得生产力增加4目前中国人口迁移的模式也显示大中城市在就业和吸纳人口方面的优势。到XX年，北京市的迁移人口达到380万人，上海为390万人，广州达到400万人，这三个城市相加达到1170万人，占全国迁移人口的13在深圳特区，外来人口与本地常住人口的比例达到31根据全国第五次人口普查的数据，各省省会迁移人口数目为2505万，达到全国总量的给定大城市的集聚经济优势，可以预期未来中国相当部分的服务业和制造业就业机会将在几个主要大都市出现。考虑到大中城市发展的优势和中国庞大的剩余劳动力，正确的城市化发展战略应该是放开所有城市，积极推进城市化过程。3土地私有化在已有讨论中，土地私有化被很多学者认为是一个解决土地行政性调整和防止农地征用过程中农民利益被侵犯的最佳选择。比如，文贯中指出，现行的农地制度对实现全社会范围内的公平和分享繁荣的目标而言已经构成制度性的障碍。由于农民没有农地所有权，名下土地不能私下出售。结果大部分农民即使外出打工，也会想尽一切方法留住土地，但同时这又使转包和出租带有种种限制和不确30/44定性。因此，要建立一种机制使得扩大土地经营规模成为可能，就必须通过实行土地私有和土地的自由交易来完成。此外，私有化将有助于农村金融的发展，因为私有化土地能够作为贷款抵押，而这对于那些没有其他资产的纯农户而言特别重要。赵耀辉和文贯中还指出，在年轻人外出打工日益增多，农村家庭养老功能可能削弱，而目前储蓄和养老金市场提供的回报偏低的条件下，永久租佃权、乃至于土地私有化可以在政府无法向农村养老进行较大投入情况下起到养老保障的作用。杨小凯则进一步从土地私有制与宪政共和的关系强调土地私有产权，乃至于一般私有产权构成宪政的基础，并以英国土地私有制是英国宪政，代议制的基础，并为后来的经济发展提供制度保障为例说明中国实行土地私有的必要性。他认为，政府通过私有化能够用行动证实不进行掠夺承诺的可信性，才可能真正限制执政者的机会主义行为。与土地私有化的论点相反，另外一些学者和政策专家则认为从土地私有化中获得的收益不会太大。更有论者指出，农民本身反对土地私有化，因为在目前集体土地产权制度下，农民实际有更多的经济安全。这些学者倾向于认为中国目前并没有条件实现土地私有化。信贷市场的不发达，土地登记体制以及法律体系的不完善将使得土地私有化不仅缺乏效率，反而具有一定的风险。31/44这里我们无意否认土地私有化可能存在上述改善经济效率，乃至于从长期而言推进宪政体制建设的功能，但是，能否进行某项体制改革不仅需要考虑经济效率，也需要考虑收入分配效应以及方面的可行性。从收入分配来看，私有化对于改善农村的收入分配未必是最佳选择，特别是那些中低收入地区，外出迁移人口收入往往显著高于滞留农村人口的收入，则私有化意味低收入人群必须为扩大土地经营规模向高收入群体支付租金或购买土地所有权来扩大经营规模；进一步来看，就保护农民土地产权而言，如果相当部分迁移人口已经、或将要从城市获得其主要收入来源，那么在配合以适当措施使其真正转化成为市民后，更应该保护的是那些留在农村的“农民“的土地产权；此外，在进一步的农地制度改革中，一个非常现实的、也最为关键的问题是现阶段进行土地私有化在上的可接受性。如果有其他的制度改革选择能够以渐进的方式去实现土地私有化希望达到的保护农民利益、提高土地利用和交易效率目标，甚至还更有利于实现一些其他目标，并且这样的制度安排也充分考虑利用既有制度的基础，从而在上更加可行的话，那么就值得寻求。五、农地非农市场化条件下的户口农地选择一种备选政策组合32/44根据前面分析，我们提出一个政策组合，为解决我国城市化和农地制度中主要问题的政策讨论提供一种可能选择。该政策组合如下首先，通过法律的形式充实和明确农民的土地使用权，并发放土地使用权证。在农村建立专门土地权益管理机构，负责给农民所承包土地发放长期土地使用权证；进一步充实和明确农民的土地使用权，包括明确农民充分享有土地使用权的占有、支配、处置和受益等所有权益；允许土地能进行抵押；允许承包地自由进入市场，在法律允许的情况下不需政府批准和干预；在土地征用中，属于经济活动的，允许私人开发商与农民直接协商。其次，设置城市流动人口迁移准入标准，城市迁移人口福利包，建立流动人口迁移机制，促进乡村流动人口的完全城市化。1）降低目前多数城市的人口迁移准入标准，降低门槛。比如设定一定的、但不高的准入标准。）在城市中为流动人口建立最基本的社会保障体制、子女就学和住房安排机制，构成一个福利包，可以称为“城市户口“3）建立流动人口迁移机制，原则是在自愿的基础上，达到上述准入标准的农村外来务工人员，如果放弃农村的土地，则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格。当然，农民可以选择不放弃农村土地产权，同时在33/44城市打工，但就不享受城镇各种福利；农民也可以选择出售土地产权证，但不迁移到城市，同样不能获得享受上述福利包的资格。再次，建立农地转工业、商业等非农用途的农民与开发商的直接协商机制。改革目前的农地转非农用途的征用性质的土地制度，允许农村集体土地直接进入一级市场，只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体进行土地交易，使得土地用途转换和相应土地升值潜力较大的村集体及其村民能够保有土地出让的主要收益。一旦土地出让后，农民转为市民，自动获得上述享有上述福利包的资格。最后，促进农村土地非农化过程中的市场化，通过实施土地增值税等方式建立城镇迁移人口福利包的融资机制。政府可以在农地转非农地的过程中，根据转为非农土地的交易价格与其农业利用价值的差额抽取一定比例的增值税，作为提供前述福利包的财政基础。上述政策措施是在充分利用目前既有制度的基础上通过一系列政策来实现渐进的效率改进和社会公平。从博弈论的角度来看，上述措施的本质是通过一种机制设计，利用户籍制度和福利包这个“杠杆“，通过农民完全自愿选择的机制来显示具有很大异质性的农民群体的私人信息，并推动其采取有利于自身福利改进的行动。显然，它将使得34/44那些已经或希望迁移到沿海地区和主要大中城市的、具有一定人力资本、并对自己在城市生活的未来具有相当信心的乡村年轻人能够完全城市化，而这些人正好是我国城市化进程中需要首先吸纳的对象。而且，由于上述政策组合在准入方面设定了一定的条件，可以防止一下子开放“闸门“后大量迁移人口为享受福利包而涌入。这不仅能够在推进城市化和人口迁移有序完成的同时，鼓励迁移人口努力工作和创业，后者又可以反过来抑制基本社会保障支出的过快增长。正是这种基本的筛选机制，使得最终的结果是相当部分迁移人口将无须求助于基本社会保障。总之，考虑到目前中国的现实，为了避免出现城市贫民窟和由于城乡收入差距过大时乡村人口过度使用福利包的情况，现在的策略不是一下子放开户籍制度，而是利用它并适当降低其门槛，农村土地制度改革中也应当保持其平均性质，减少迁移推力。此外，迁移人口自愿放弃的农地也将有助于减缓农地调整压力，可以用来分配给留在农村、但人口增加的家庭，或由村集体公开发包，所获租金用于应对因为人口变动而导致的分配不平等，或用于农村的公共品供给等。我们认为，采