城市经济学-城市政策分析

第十三章城市政策分析,第一节城市政策的基本认识,一、什么是政策？,政策是个人、团体或国家政府在具体情境下的行动指南或准则。国家颁布的行动指南也就是公共政策公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规（伍德罗*威尔逊，公共行政学创始人）。政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等（张金马，1991）。,城市政策是什么？,城市政策是一个系统化的概念。它实际上是一系列影响城市发展的政策集合。它是由政府部门或相关组织制定的旨在影响城市经济、社会、文化和环境等方面发展的制度、法规、计划或大型活动的总和。由于城市政策是公共政策的一种，它具有公共政策的一般属性，因此也有学者将其称为城市公共政策。因此，可以将城市政策理解为公共政策的城市地域化。,二、制定城市政策的必要性,在西方国家，从国民经济层次上，刺激宏观经济增长和阻止经济衰退的经济政策的必要性和作用早已得到认可，特别是凯恩斯主义的出现及其在经济现实中的应用，已使人们给予“看得见的手”与“看不见的手”相同的重视和运用。但是，在城市经济层次上，对于是否需要城市经济增长政策则经历了一个认识上的转变过程。起初，西方市场经济国家的城市政府只是一个行政管理机构和政治组织，而不直接干预和参与城市经济活动；这种状况在70年代以后发生了变化。城市政府制定并实施了各种刺激增长、组织衰退的城市经济政策,（一）必要性,70年代这个转变的原因：理论上，城市经济增长供给方面的研究，为城市经济增长政策的制定和实施提供了理论基础；现实方面，进入70年代以后，西方经济普遍经历了石油危机和随之而来的滞胀，不景气对许多城市的打击极其严重，城市经济迅速衰退；经济空间格局的重构和新技术产业的崛起，很多传统工业城市在宏观经济不景气的情况下，又面临着空间增长不均衡而带来的双重打击，那些以夕阳产业为经济主体的传统只制造业城市面临着极其艰难的局面。这些城市从四个方面表现出明显的衰退：工业基地的衰退、大量被遗弃的场所、住房条件的恶劣以及不堪入目的城市形象。,（二）城市衰退的四个表现,工业衰退：工业部门的衰退以及随之而来的就业机会的减少和工业场所的遗弃。英格兰的伦敦码头地区（LondonDocklands）和阿姆斯特丹滨水筑堤计划（AmsterdamWaterfrontEmbankmentscheme）都是被遗弃的码头区的代表；在欧洲地区普遍存在的引起城市衰退以及遗弃的其他的典型工业部门就是造船业、钢铁和冶金工业。问题是为什么这些行业的衰退会导致城市的衰退，也就是，市场为什么没有在这些传统重工业城镇独立地产生变化，或者复兴繁荣？与劳动力的素质及劳动力的技能有关。专业化的人才不能满足新的需要；就业机会以及预期的减少更加剧了与这些地区恢复经济发展对于高技能、职员型劳动力需求之间的矛盾,场所遗弃：造船厂、码头以及钢铁厂的倒闭，使得这些场所绝大多数被遗弃。这种场所通常是比较大的，而且基础设施、工业和仓储建筑也已经老化或过时，有时少量的土地可能还被工业活动的废弃物所污染。把这些场所作为商业目的而重新使用又牵涉到大量的相关开发成本，如清整、更新基础设施和建设现代建筑等。没有财政激励来弥补这些额外的成本，开发商通常倾向于开发一些“绿地”（greenfield）。然而规划又限制了如英国的绿带用地的供给，从而限制了这些用地的获得;恶劣的住房条件：老的物业由于缺乏保养和维修而逐渐恶化，新物业倾向于类似于战后以公共部门开发为主，以保养成本高而又不适于居住的混凝土建筑为主低质量的住宅反映了租金和市场价值的低下，以及人们收入的低下，这意味着地方政府面临着较少的物业税，也就意味着地方财政能力低下。,城市形象：遗弃的场所直接造成一个差的城市视觉外貌，也就形成城市地区的差的城市形象。这种差的城市形象似的地方政府或其他机构吸引外面的投资等方面显得困难。改变这种状况的一种积极措施就是强调高质量的建筑设计。比如，在阿姆斯特丹的滨水地区的重建计划旨在强化阿姆斯特丹作为“欧洲的精神资本”的城市形象。,三、城市政策的特性,引导性协调性强制性,第二节西方城市政策的演化,50-70年代：增长中心和新镇80-90年代：城市重建政策城市补贴地方政府作为企业家或开发商设立工业区简化规划区（Simplifiedplanningzones）中央集权化政策整和：合作制（partnership）,一、1950s-70s增长中心和新镇,在欧洲，如英国和荷兰，由于农业用地已经成为一种稀缺资源，土地利用压力大，为了“绿地”侵占最小化，城市土地的循环使用非常必要；这两个国家的城市政策在这个方面都经历了一个突然的大转变。1950s-70s期间，两个国家都一种在“绿地”上建立新城镇社区的积极政策，在荷兰被称为“增长中心”，而英国则称为“新镇”设立这些新的社区的出发点在于为居民提供一个平衡的社区，包括住房、就业和娱乐休闲等。住宅和就业迅速扩张，比如荷兰：“Agrowthcenterisdescribedasasubsidiarycenterwithinacityregion.Adesignatedgrowthcenterissupposedtogainatleast6,000dwellingswithintenyears(Needham,etal.,1993,p.36).,荷兰设立了15个增长中心（growthcenters）-towns;4个增长城市，旨在促进整个城市区域（cityregion）的形成，而不是特别强调现有城市的发展；英国的新镇也是作为现有城市的附属中心，接受现有中心的溢出，并自我增长。它们通常在大城市地区如伦敦、利物浦、曼切斯特的周围，比如伦敦周围比较成功的卫星镇有Harlow,&MiltonKeynes；以及Merseyside周围的Skelmersdal&Runcorn；英国东南部一些新镇的兴起表现的更为迅速；荷兰70年代通过中央政府大量的财政刺激和补贴更强化了增长中心的政策；因为这些强调新的增长中心的发展进一步恶化了现有城市的衰退-废弃和失业，因此从80年代早期开始，这两个国家又改变了原有的这种强调新的增长中心形成的城市政策，而是走向强调重建现有的城市地区，这种重建旧城的城市政策一直持续到现在。,二、1980-90s:城市重建政策(UrbanRegenerationPolicies),城市补助：补助私人投资一种给私人开发商的经济补助，使得开发商愿意承担一些原本没有商业利润的项目。这些没有商业利润的项目之所以没有商业利润主要是因为比如被遗弃的场所的重整需要较高成本，或者要为城市地区提供一些基础设施的建设。英国，城市补助金分配的一般原则是：开发商的投入与城市补助金的比例是1：4，既，开发商要投入4英镑的资金才能获得1英镑的城市补助金。,对于城市补助援助的项目评估，城市重建机构主要考虑以下四个标准：ThenumberofjobstobecreatedbytheprojectThedegreeofderelictionofthesite(废弃的场所)tobedevelopedThevisualimpactoftheproposeddevelopmentThelikelihoodoffurtherinvestmentbeingstimulatedasaresultoftheproject重点资助的是一些含有老工业或仓储建筑的场所，否则，这些地区是不太容易再开发的，但重建的成本是相当高的。,地方政府作为企业家或开发商：地方政府由于通常是土地的拥有者，它在以其最有利于社区发展的方式重新开发自己的物业方面具有优势，通过他们的开发公司，地方政府直接作为地产开发者而进行开发。由地方政府建立的开发中介或公司，如LeedsDevelopmentCompany，ScottishEnterpriseinScottland，主要执行以下职能：推广他们的地区，通过私人和公共部门的努力来吸引外面资金的投入。总体来说，地方政府这种通过物业资产的销售取得再开发资金的做法在90年代初期由于英国地产市场的不景气而受阻。近年来，英国由于房地产价格的严重下跌，对于地方政府进行再开发计划具有非常不利的影响。,地方政府作为企业家或开发商但是不同的地区这种地方政府的开发机构的效益也是不同的，相对比较成功的是Lancashire&theWestMidlands地区的政府开发机构，因为它们为地方政府、中央政府相关部门和机构、以及私人部门组织等所有既得利益集团提供了好的协调的经济开发服务。虽然对地方政府负有责任，地方企业机构是独立的整体，他们主要为地方的商业行为提供和约。它们为地方的工业提供一系列的支持作用，如培训、提供专家、提供新产品的技术或者包括信息技术在内的一般技术服务。,设立工业区(enterprisezones)目的：地方政府加快再开发速度这种方式更能集中有效地改善这些地区的视觉形象，因此，地方政府通常认为这是一种有效的城市政策措施。事实上，在创造就业机会和新的产出方面，工业区的效果还不是很确切。要在比较精确地判断哪些就业机会和新的产出是由于该项计划带来的通常是很困难的。因为有些80年代产生于工业区内的产出和就业机会其实也可能在这些区域之外产生。工业区是特指那些经历着经济问题的地方的次区域。因此，这个区的设立促使一些企业从其他区域搬迁到该区域内，这样，事实上就没有创造额外的就业机会和新的产出。,工业区政策的另一个局限性在于它不是必然地、直接地触动城市的中心问题高失业率。工业区的设立可能会为遗弃场所的重建提供资金上的支持，但这种土地的重建并不必然创造就业机会。例如TheTynesideenterprisezone为大型购物中心Metrocenter提供了发展购物也发展的场所。虽然它作为零售业的发展很成功，批评家们依然认为它对于原来传统制造业地区的提供的就业机会还是很有限的。工业区成功与否主要取决于它们创造的就业机会以及新的产出，而不是转移了多少就业和产出。当然，把就业职位转移入那些原本可能被遗弃的地区从减少了被遗弃的可能性来说也是一种间接的效益。,英国的（简化规划区）Simplifiedplanningzones之所以称为简化规划区，也因为这些区域的指定通常不需要广泛地征询公众意见，而只需要征询公众的个别代表的意见即可；通常SPZ计划是由地方政府来指定的，但也有少数发展商有权制定他们自己拥有的土地的SPZ计划。SPZ计划在地方规划部门并不特别受欢迎。首先，简化的行政程序并不足以在没有经济财政援助的地区产生直接效果；其次是因为该项计划事实上是减少了地方规划部门的控制权,城市更新：公共/私人合作制(UrbanRegeneration:Public/PrivatePartnership-PPP)私人与公共部门的合作制目的在于刺激私人部门结合公共部门的财政投资，共同投资于一些原本对于私人部门的投资毫无吸引力的城市地区；PPP近年来在英国、法国、荷兰等国已经变得日益重要了。它对于城市政策的优点以及对于其他区域政策的意义稍后再作评价。如前所述，尤其是英国，80年代的城市政策多种多样。批评家们认为，城市政策太多样而分散化，以至于它们前十年的效果都很难显露出来。,鉴于这些经验，日益连贯的、协调的城市政策在90年代将会产生更好的效果。英国政府对于城市地区的政策主要目标在于：“Improvethequalityoflifethrougheconomic,socialandenvironmentalregeneration.Tothisend,thegovernmentworksinpartnershipwithbusiness,communityandvoluntarygroupsandlocalauthorities.”(DepartmentoftheEnvironment,1993,pp.53)如前所述，在80年代，英国的政治控制日渐的从地方转向国家政府而变成中央集权化。同时，物业的所有权也更多的成为国家甚至跨国的，而不是地方的。这种地方物业不断趋向国有的转变也正是日渐强盛的国家对于地方财政和规划权力的控制。,第三节城市政策的发展趋势,随着地区之间的竞争压力的加强，各级政府都必须独立地面对大量竞争性的问题，原有的政策指导方式大大削弱政策过程由垂直传达体系转变为平行竞争体系。政策过程在时间上的连贯性缺失各城市政府必须随时应对新的问题和新的动态，进行适宜的方向调整，并争取把握稍纵即逝的机遇，避开随时潜在发生的问题：,一、中国城市政策研究面临着新的形势,（一）新的状况,（二）潜在的问题,在宏观层面上，城市社会经济的发展需要释放市场，增加活力，但为了更好地把握发展方向，又强调集中管理，加强控制。过分的集权常常导致政府官员的个人偏好成为社会引导，而过分的放权又会导致发展方向的紊乱。在确定城市发展方向这类问题时，重点放在新城区的开发，还是放在旧城的改造更新，不可能预先得出最终正确的断论，这在行为上需要冒较大的政治风险。城市发展方向的确立，存在着大量的不确定性和模糊性。政策方向的选择并非是一种明确的科学过程，注注涉及到偶然因素以及各种社会组织集团的利益纷争，非理性的因素往往左右着政策过程；同时，一个政策的成功与失败，并不一定取决于政策制定的本身问题，从政策的实施到反馈过程中的任何一个环节，都有可能导致整体过程的失败。因而，任何一种政策程式，都不可能完全以预想的方式来进行。,在中观层面上，许多城市政府都致力于通过城市环境的改善，来缓解社会问题。促进经济发展。然而，城市的复杂特征，体现在许多问题都是相互联系的，某个政策在某个城市是成功的，但在其他更多的城市是不会成功的，这都需要进行大量的制度创新、政策比较与选择。但是，在新的历史时期的环境中，许多政府部门缺乏思想、方法的变革，也缺乏适当的理论指导。旧有体制中缓慢和简单的发展变化节奏易于控制但在一个急速的、复杂的社会变化环境中，则很难进行有效的把握。在微观层面上，政策研究的困难性使得许多地方政府的官员们面对复杂的政策过程无所适从，低技能的政策操作，高额的政治风险，使许多政府部门在原本应当作为于客观、综合的决策层面上，畏缩不前，而倾向选择细微琐碎的工作。许多市长们关注的不是城市发展的战略分析，而是乐衷于干预房地产项目的决策开发，大抓标志性项目，实施城市街道的亮化、美化、