加强行政事业国有资产管理的重要意义与现实选择.doc

加强行政事业国有资产管理的重要意义与现实选择 2004年2月2日贾 康随着我国的改革与发展，国有资产管理体制及其相关问题愈益引起各方关注。党的十六大文件中，明确提出了中央、地方政府分别行使出资人职责、深化国有资产管理体制改革的要求。国有资产可分为自然资源型、公益型和经营型三大类型。自然资源型资产一经开发利用，就要改变其性质，或转变为公益型资产（如把荒地改建为公共运动场），或转变为经营型资产（如把荒地改建为生产用地），而公益型、经营型两者间也是可以相互转化的（如在公共运动场与生产用地间的变换）。政府行政事业单位所掌握运用的资产，一般都属于公益型资产，具体形态包括房地产、车辆、办公设施等等，但在改革开放后也有相当部分已作经营之用。据有关方面测算，在可统计的近12万亿元的国有经营型和非经营型资产中，目前约有7.7万亿元为国有企业中的经营型资产，其余4万多元的资产，即是由政府行政事业单位使用的资产，数量规模可谓巨大。管理好行政事业国有资产，有重要的意义。首先，这些资产是国有资产的重要组成部分，将其管好用好是政府对人民群众和对社会尽职尽责的必然要求和具体体现。从财产关系上说到底，国有资产是全民的公有资产，但传统体制下国有资产管理领域突出的弊病，是现实生活中国有产权的“悬空”和“虚置”，说起来人人都有一份，也“人人有责”，但运行起来并没有全民利益的人格化代表真正负责，出了问题，造成损失，找不到人承担责任。通常的状态是，对国有资产的流失很少有人心疼，即使有人心疼，也往往无可奈何。这种问题不仅在经营型资产上存在，在行政事业资产上同样存在，因此必须加强行政事业资产管理，在改革中寻找有效的治本之策。其次，在改革开放之后的经济转轨过程中，行政事业国有资产具有其特殊的复杂性。比如大量由政府行政事业单位使用的国有土地，过去一向都是通过上级划拨分配方式无偿取得，也不在资产记录上以价值形式体现，而在市场经济条件下，需要对地价评估核定并体现在资产记录上，这已成为政府通过资产管理做到优化资源配置和对全民利益负责的技术性前提。又如，政府行政事业单位为数不小的房产（以及部分车辆、设备），在前些年“办三产”、“创收”的风潮中已实际转为经营型资产，但在名义上大都仍旧笼统地归在“公益型”资产体系内，产生了一系列管理真空、规则紊乱的问题，不少税源流失、资产流失、违法乱纪和贪污腐败问题，也与此有关。因此，加强行政事业国有资产管理，不仅是加强公益性资产的管理，也紧密联系于摸清国有资产家底、促进可用资源合理调整配置的问题，以及加强经营型国有资产管理的问题。第三，随着改革的深化，人们愈益认识到，庞大的行政事业资产具有优化整合、提高使用效率和效益的巨大潜力，同时也面临这方面紧迫的需要。在过去“条块分割”、“部门、单位所有制”的情况下，政府体系内办公条件和福利待遇苦乐不均，资产使用不规范，缺少整合机制，普遍的表现是资源的短缺与闲置并存，资金的紧张困难与低效使用同在。地、房、车、设备等如能优化调整并建立合理的整合运用机制，将能大大提高资产效能，节约公共资金，并且市场经济的发展也已提供了不少十分值得重视的优化、整合方式与途径。近些年各部门、各地方的内部“招待所”、“培训中心”向社会开放，以及一些地方积极探索的公车改革和科技、教育部门探讨的实验设备共享，等等，都反映了这种现实需要和发展趋势。所以，加强行政事业单位国有资产管理，是有效推进资产优化整合、在存量上“盘活死资产”发挥潜力，在增量上“配好新资产”少花钱多办事的现实需要。第四，行政事业资产管理问题与行政体制、财政体制等重要方面有千丝万缕的联系，可以说牵一发动全身。在这方面加强管理，就会进一步揭示矛盾，引出一系列现实的改革问题，这既是对相关体制已有改革的有效呼应，又是对其深化改革的有效促进和推动。因此可知，加强行政事业单位国有资产管理，对于我国深化行政体制改革和事业单位改革、建立公共财政框架、提升政治文明以及其它方面的配套改革，也具有重要的意义和推动作用。由于国有资产管理体制改革难度较大，在国有企业改革和经营型国有资产的战略性重组方面，各方面投入了大量的精力，正在争取根本性的突破，所以对行政事业国有资产管理问题，过去各部门、各地一般没有提上紧迫的议程。但是近年已有一些地方，发扬首创、开拓精神，颇有远见地积极推进行政事业资产管理改革。如广西南宁市政府和国资委，于2002年4月批准组建“威宁资产经营有限责任公司”这一特殊法人，对南宁市市级行政事业国有资产进行授权管理经营，迄今已在实现资产有效运用、监管和价值最大化、规范公务员待遇和从源头防治腐败等方面，取得阶段性成效，被称之为“南宁模式”。黑龙江大庆、河北廊房、湖北老河口等地，都有公车改革和公务人员待遇标准化的探索。对类似的通过改革加强管理的探索应当予以鼓励，及时总结经验得失，逐步提升规范。在近期，对行政事业国有资产显然还不可能提出十分清晰统一的全套管理法规和制度，但应当在十六大精神指引下，从中央、地方各级履行国资出资人的角度，高度重视行政事业资产管理问题，加强领导，循渐进改革之路，对于各地、各部门的相关改革作出现实的选择。由于事业单位的改革问题往往呈错综复杂状态，可以考虑先易后难，即先从行政单位和可以明确认定需要企业化的事业单位入手迈出较大步子，再带动其他事业单位打开局面。文章来源：财科所研究报告/2004/02从我国国有企业资产流失的途径与原因分析看管理的重要性 录入者:编辑07 |时间:2008-07-21 | 来源:本站 | 浏览: 16次 摘要从我国国有企业的资产流失的构成看：无责任投资是国有企业资产流失的主渠道，无制约的管理是国有企业资产流失 的第二大缺口；改制成了瓜分国有企业资产的幌子。这是我国国有企业形成的国有资产流失最大的三个缺口。本文从事实的构成对这三个缺口国有企业资产流失的过程进行了描述，并就国有企业防止资产流失和强化管理的过程管理提出自己的一点见解。 关键词国有资产流失;缺口描述 中图分类号F234.1文献标识码A文章号1005-0981(2006)01-22-03 我国国有企业在八十年代以前的资产管理还是严谨的，由于多重的控制使企业资产流失的漏洞不是很大。随着八十年代后期政府的不断放权，国有企业开始出现权力真空；个人的随意性管理在国有企业不断增强，企业经济效益下降和资产流失也就同步发展。国有企业资产大量流失的时间有两个时间区间，一是从1992年开始的国有企业投资高峰期；持续到1997年。二是国有企业的改制，从1999年开始；至今还在延续。现分别分析如下： 1、无责任投资是国有企业资产流失的主渠道 笔者在1993-1998年共接触100多家国有企业调查时发现，所有企业在这期间都是对外投资的最高峰；而且是多元化投资并行。在调查中发现，这100多家国有企业的对外投资，没有一家有一项投资达到了投资设计的目的；最高的投资失误率是200%（追加一倍的投入也付诸东流），最低的投资失误率也是78%。 如有家国有大型企业的负责人，在外考察时认识了一位开发领域的能人；在不知底细的情况下，相信了投资回报率50%的谎言；大笔一挥从银行转账投资五千万，可得到的却是连钱都不知是谁提走的结果；更谈不上是有什麽回报，五千万就这样自然流失。 有家国有钢铁企业的负责人，相信某地的房地产回报率高；于是主动投资七千万开发异地房地产，结果本钱全无；委托法院打官司的结果是，如果再投资几个亿，则这房地产还是你的；原先的七千万已作为前期投资的费用全部花完。这家企业怎么可能再投资几个亿，结果只能是七千万付之东流。 正由于无制约的投资投资行为在国有企业的领导人手中没能有效地得以控制，结果无制约投资在国有企业泛滥，企业内部也层层效仿；如有家国有企业内的一个合资企业，其技术和效益一直是很好的；但这个单位的负责人也相信了异地开发是企业的发展方向，于是在30%回报率的驱动下；也主动借了几千万进行异地投资，后来不知是对方挟款潜逃还是对方破产；反正是通过打官司也要不回一分钱；于是这个技术和效益十分看好的企业不得不因为债务而自己破产。 从而可见，投资失误是国有企业在改革放权后的一种共有通病，是国有资产流失的主渠道。现在如果对国有企业九十年代以来的投资进行审计，则很容易发现这样的问题；不是投资决策失误，就是投资过程无限追加；反正回报率没有一项达到了可行性研究报告所论证的，这是国有企业资产流失最多的高峰渠道和时期。 2、无制约的管理是国有企业资产流失的第二大缺口 国有企业对外投资的失误直接引发了企业内部腐败分子的以权谋私，于是在企业里又出现了工程、原材料、备品备件上的以权谋私；这方面的腐败又直接引发了全企业性的以公养私，这种全方位的外流内拿直接造成了企业的国有资产全方位流失。如有家国有企业的一个原料科长，他可以不要国有企业的原料而只对集体或个人企业收购；结果是某原料个体户专门购置一台小汽车和配备一个司机，在这位科长家附近的宾馆包房住下；供他一家24小时使用。同样是这家企业的原料检查站的站长；在验收原料时，竟然与对方联合把原料成分往上抬2%；这对一个国有大型企业的损失是多大，按对方供料计算的年经济损失不少于五千万。 笔者一次无意接识了一位定居日本的中国商人，他说他是在武汉一家钢铁企业起家的；刚开始他只是一名农民到这家企业作小工，后来就逐步接该企业的外委项目。他说他在这家企业干了12年，依靠这些钱在日本买了八个铺面，并将他家和岳父两家全部买了日本定居的禄卡。他说1993年以前在这家企业的项目毛利都在25%以上，只是送一些礼物给相关人员即可；可后来是项目的现金回扣10%不到相关人员的手中，则项目的手续就总不给你办下来。他说经过这些年，他了解该企业与他打交道的所有领导和人员的家庭地址、本人及家人的喜好；所以他能把该企业相当一部分的项目弄到手。 正由于权力和责任不同步，所以各类以权谋私的事也就是正常的了。如有家钢铁国有企业要进行烧结试验设备改造，按照购置设备自己安装只需要20几万即可；可该项目的负责人偏要委托某大学一位老师办的公司作为工程总承包，于是工程总造价增到80多万；结果还是设备回厂自己安装，所不同的是随设备返回了20多万不入账的现金；这就是国有企业资产流失的典型现实，一个20多万的项目非要用80多万的钱（注：任何项目审批都有几十个公章，这些公章是干什么的不是本文的话题）。 无责任的经营和无责任的管理造就了国有资产流失的全方位，最直接的是诱导了全企业以公养私的蔓延。如笔者到某企业一个维修班组调查，发现有几种材料是该班维护区所不需要的；就了解原由，答复是现在有20%的材料费基本上是为个人家庭使用预留的，这叫各人有各人的道。这就是国有企业的国有资产流失全方位的表现形式。 现在到国有企业调查，连买奖品都要10%的回扣；所以国有企业的设备购置、工程检修、职工节日物质采购等无一不是获取回扣的途径。可是10%的回扣造成的是20?00%的成本上升。现在到国有企业去看，发现脏、累和危险岗位基本上不是正式职工；如有家国有企业内部职工大部分下岗，把所有的差岗位全部委托附属厂（本厂的子弟）干；这样做的结果是生产成本增加，可附属厂的员工工资比正式职工少一大半；原来大部分钱是该领导们的小金库，任何时候都能在附属厂提现和报销；这也是国有企业资产流失和腐败的一个新渠道。 3、改制成了瓜分国有企业资产的幌子 随着经济体制改革的不断深入，对国有企业的体制改革却出现了简单化；即国有资产的出售与股份制改造成了基本的模式，这种简单化的改革它最后一次地使国有资产流失。笔者曾参加多家国有企业改制，就耳闻目睹了很多权钱交易的事实；如一个私人企业给五十万现金于某领导人（改制组长）就免除了收购这家国有企业对政府部门的300万的债务。 有一家大型企业的领导人为了把持本企业的设备采购权，竟然将设备管理部门改制成独立法人的公司；所不同的是这家设备公司的法人竟然是该国有企业领导人在农村的哥哥。有位县委书记为了让县属轴承厂变成自己家的财产，先让其儿子去承包；在承包刚开始时就进行改制，一个固定资产上亿元的国有企业最后以零资产改制成功为民营企业。 现在有很多原国有企业的领导，把本企业搞垮后自己下海经营原业务却很快发起来了；如有家减速机厂长，在国有企业时就开了一家家庭减速机厂；国有企业一天天萎缩，而他家的减速机厂却在与日俱增；最后国有完全垮了，而他家的减速机厂却跻身于国内先进水平。同样一些在位有关系的人员下海后都发了，如某监督局局厂退休后成立一个个体质量认证公司，竟然不到二年获利五千万；原来在位的资源发生了作用，把从国有企业转移出来的钱与该企业现领导平分是他的绝招。现在私人办的咨询公司要想从私人企业获利很难，可如果有国有企业的关系；则利润就是个无穷大。如有个带EMBA的导师要买车，于是打电话其在职学习的学生（基本上都是国有企业在职的书记或总经理）帮忙；于是一下子接到五个二十万的咨询项目。其实没有任何咨询内容，只不过是到企业给中高层领导讲了二次课；一个项目返回该企业领导五万的现金回扣，汽车的问题一下子解决了。 摘要从我国国有企业的资产流失的构成看：无责任投资是国有企业资产流失的主渠道，无制约的管理是国有企业资产流失 的第二大缺口；改制成了瓜分国有企业资产的幌子。这是我国国有企业形成的国有资产流失最大的三个缺口。本文从事实的构成对这三个缺口国有企业资产流失的过程进行了描述，并就国有企业防止资产流失和强化管理的过程管理提出自己的一点见解。 关键词国有资产流失;缺口描述 中图分类号F234.1文献标识码A文章号1005-0981(2006)01-22-03 我国国有企业在八十年代以前的资产管理还是严谨的，由于多重的控制使企业资产流失的漏洞不是很大。随着八十年代后期政府的不断放权，国有企业开始出现权力真空；个人的随意性管理在国有企业不断增强，企业经济效益下降和资产流失也就同步发展。国有企业资产大量流失的时间有两个时间区间，一是从1992年开始的国有企业投资高峰期；持续到1997年。二是国有企业的改制，从1999年开始；至今还在延续。现分别分析如下： 1、无责任投资是国有企业资产流失的主渠道 笔者在1993-1998年共接触100多家国有企业调查时发现，所有企业在这期间都是对外投资的最高峰；而且是多元化投资并行。在调查中发现，这100多家国有企业的对外投资，没有一家有一项投资达到了投资设计的目的；最高的投资失误率是200%（追加一倍的投入也付诸东流），最低的投资失误率也是78%。 如有家国有大型企业的负责人，在外考察时认识了一位开发领域的能人；在不知底细的情况下，相信了投资回报率50%的谎言；大笔一挥从银行转账投资五千万，可得到的却是连钱都不知是谁提走的结果；更谈不上是有什麽回报，五千万就这样自然流失。 有家国有钢铁企业的负责人，相信某地的房地产回报率高；于是主动投资七千万开发异地房地产，结果本钱全无；委托法院打官司的结果是，如果再投资几个亿，则这房地产还是你的；原先的七千万已作为前期投资的费用全部花完。这家企业怎么可能再投资几个亿，结果只能是七千万付之东流。 正由于无制约的投资投资行为在国有企业的领导人手中没能有效地得以控制，结果无制约投资在国有企业泛滥，企业内部也层层效仿；如有家国有企业内的一个合资企业，其技术和效益一直是很好的；但这个单位的负责人也相信了异地开发是企业的发展方向，于是在30%回报率的驱动下；也主动借了几千万进行异地投资，后来不知是对方挟款潜逃还是对方破产；反正是通过打官司也要不回一分钱；于是这个技术和效益十分看好的企业不得不因为债务而自己破产。 从而可见，投资失误是国有企业在改革放权后的一种共有通病，是国有资产流失的主渠道。现在如果对国有企业九十年代以来的投资进行审计，则很容易发现这样的问题；不是投资决策失误，就是投资过程无限追加；反正回报率没有一项达到了可行性研究报告所论证的，这是国有企业资产流失最多的高峰渠道和时期。 2、无制约的管理是国有企业资产流失的第二大缺口 国有企业对外投资的失误直接引发了企业内部腐败分子的以权谋私，于是在企业里又出现了工程、原材料、备品备件上的以权谋私；这方面的腐败又直接引发了全企业性的以公养私，这种全方位的外流内拿直接造成了企业的国有资产全方位流失。如有家国有企业的一个原料科长，他可以不要国有企业的原料而只对集体或个人企业收购；结果是某原料个体户专门购置一台小汽车和配备一个司机，在这位科长家附近的宾馆包房住下；供他一家24小时使用。同样是这家企业的原料检查站的站长；在验收原料时，竟然与对方联合把原料成分往上抬2%；这对一个国有大型企业的损失是多大，按对方供料计算的年经济损失不少于五千万。 笔者一次无意接识了一位定居日本的中国商人，他说他是在武汉一家钢铁企业起家的；刚开始他只是一名农民到这家企业作小工，后来就逐步接该企业的外委项目。他说他在这家企业干了12年，依靠这些钱在日本买了八个铺面，并将他家和岳父两家全部买了日本定居的禄卡。他说1993年以前在这家企业的项目毛利都在25%以上，只是送一些礼物给相关人员即可；可后来是项目的现金回扣10%不到相关人员的手中，则项目的手续就总不给你办下来。他说经过这些年，他了解该企业与他打交道的所有领导和人员的家庭地址、本人及家人的喜好；所以他能把该企业相当一部分的项目弄到手。 正由于权力和责任不同步，所以各类以权谋私的事也就是正常的了。如有家钢铁国有企业要进行烧结试验设备改造，按照购置设备自己安装只需要20几万即可；可该项目的负责人偏要委托某大学一位老师办的公司作为工程总承包，于是工程总造价增到80多万；结果还是设备回厂自己安装，所不同的是随设备返回了20多万不入账的现金；这就是国有企业资产流失的典型现实，一个20多万的项目非要用80多万的钱（注：任何项目审批都有几十个公章，这些公章是干什么的不是本文的话题）。 无责任的经营和无责任的管理造就了国有资产流失的全方位，最直接的是诱导了全企业以公养私的蔓延。如笔者到某企业一个维修班组调查，发现有几种材料是该班维护区所不需要的；就了解原由，答复是现在有20%的材料费基本上是为个人家庭使用预留的，这叫各人有各人的道。这就是国有企业的国有资产流失全方位的表现形式。 现在到国有企业调查，连买奖品都要10%的回扣；所以国有企业的设备购置、工程检修、职工节日物质采购等无一不是获取回扣的途径。可是10%的回扣造成的是20?00%的成本上升。现在到国有企业去看，发现脏、累和危险岗位基本上不是正式职工；如有家国有企业内部职工大部分下岗，把所有的差岗位全部委托附属厂（本厂的子弟）干；这样做的结果是生产成本增加，可附属厂的员工工资比正式职工少一大半；原来大部分钱是该领导们的小金库，任何时候都能在附属厂提现和报销；这也是国有企业资产流失和腐败的一个新渠道。 3、改制成了瓜分国有企业资产的幌子 随着经济体制改革的不断深入，对国有企业的体制改革却出现了简单化；即国有资产的出售与股份制改造成了基本的模式，这种简单化的改革它最后一次地使国有资产流失。笔者曾参加多家国有企业改制，就耳闻目睹了很多权钱交易的事实；如一个私人企业给五十万现金于某领导人（改制组长）就免除了收购这家国有企业对政府部门的300万的债务。 有一家大型企业的领导人为了把持本企业的设备采购权，竟然将设备管理部门改制成独立法人的公司；所不同的是这家设备公司的法人竟然是该国有企业领导人在农村的哥哥。有位县委书记为了让县属轴承厂变成自己家的财产，先让其儿子去承包；在承包刚开始时就进行改制，一个固定资产上亿元的国有企业最后以零资产改制成功为民营企业。 现在有很多原国有企业的领导，把本企业搞垮后自己下海经营原业务却很快发起来了；如有家减速机厂长，在国有企业时就开了一家家庭减速机厂；国有企业一天天萎缩，而他家的减速机厂却在与日俱增；最后国有完全垮了，而他家的减速机厂却跻身于国内先进水平。同样一些在位有关系的人员下海后都发了，如某监督局局厂退休后成立一个个体质量认证公司，竟然不到二年获利五千万；原来在位的资源发生了作用，把从国有企业转移出来的钱与该企业现领导平分是他的绝招。现在私人办的咨询公司要想从私人企业获利很难，可如果有国有企业的关系；则利润就是个无穷大。如有个带EMBA的导师要买车，于是打电话其在职学习的学生（基本上都是国有企业在职的书记或总经理）帮忙；于是一下子接到五个二十万的咨询项目。其实没有任何咨询内容，只不过是到企业给中高层领导讲了二次课；一个项目返回该企业领导五万的现金回扣，汽车的问题一下子解决了。 笔者曾参加香港一家管理咨询机构接的一个乡镇企业改制，当时做了多个现代股份制企业的方案都没有通过；后该企业领导人出了一个改制方案要我们以我们的名义出，实际是将现净资产为零，新组成为自然人的股份公司；现企业负责人占70%股份；县主要领导占20%股份，乡主要领导占10%股份。结果方案一报上去就通过并按此改制成功，这家管理咨询机构获120万的咨询费（笔者与几个专家学者每人也从管理咨询机构获5千元报酬）。 综上所知，我国国有企业的资产流失途径虽然不一样的；但大多是上述三种类别。这是因为在改革前，是通过政府部门的制约达到对企业的系统控制的；因此国有资产的投资决策权在政府部门手中。由于在高度计划体制的管理模式是宏观与微观相结合的调控原则，因而其投资的控制程序还是比较严密的；结果是没有出现大的投资决策失误。在政府改革对企业放权以后，国有企业一下子出现了多年的真空状况；在这期间，又正好是国有企业刚刚真正走向市场而头脑发热的投资高峰；从而出现了国有企业在投资上是历史上最高的，而且投资失误也是最大的；是国有企业的国有资产大量流失的时期。 在出现投资失误后出现另一个现象；那就是国有企业领导人的多次投资失误不仅没有责任；反而失误越大，个人的灰色收入也就越多；从而引发了国有企业全方位资产流失。 大家知道，管理即制约；我国的国有企业在改革前是企业向政府部门的主管部门负责。由于历史原因，这种负责逐步演变成企业领导人向政府部门的领导个人负责的特色人事政策。改革到政府放权后，企业领导人完全延袭了这种长官意志的管理模式；因而国有企业的经营者成了企业至高无尚的国王（职工全部是称领导者为老板）。这种集权观念造就了企业的领导者成了主宰企业一切的个人意志的领袖；所以在国有企业形成下级对上级负责人层级体制，而不是对岗位责任制负责；因而企业领导人就成了无制约的独裁者。 此外有与时俱进的手段为腐败提供保护，如国有企业小金库；这些小金库的钱大部分是企业领导吃喝玩乐的支出。如前面订购实验设备收受回扣的事就曾被本单位一位民主党派人士举报，上级派人查发现20几万的项目回扣全部进到本单位的小金库而没有进入领导的个人腰包；于是定为民主党派人士诬陷领导，强制性将他下岗；半年后这位领导用小金库的10万打发上级领导，自己用10万为自己买了小汽车（因为是企业内部银行户头）。所以在1992年-1997年期间，当时很多人举报国有企业的回扣问题；纪委都是一查进了小金库而不了了之。这就是我国国有企业在资产流失高峰期，却无法追究腐败分子责任的根本原因；就这样成百万、成千万的钱就从小金库里流失了。 1998年以后，我国国有企业下岗成了主潮流；但与此同时下岗却成了领导者清除异己的最好途径。如有家国有企业信访部门总结报告说，自新世纪以来，本企业已从以前越级信访不断变成信访为零。的确如此，一些领导认为的不安定分子全部被清除出该国有企业；剩下的谁还敢往枪口上碰。如有家国有企业的领导者，长期生活作风特别不好；1998年以前经常是组织上到公安局去领人（经常到酒店去嫖娼）。从1999年以后再也没有被公安局扣留的事发生，但正