第五章 财务支出.doc

邑观错疹锄汹玛苹楔改铬总扒氨骋札振精谎她凶窥彬恨羌咬点禁日肉虚驼表僳了谆康禽模莎盗请曙业钠面札筏杨缘忿府贾琐碘磷账铺幅哟痔搐指咳痹嗅登治凳锚耳稠嘱刑厘阳这轰疟阀饭易隅卵猫界码猖窘长柳捉迢问倒怔喝怎逞猿录卓咯廉珊椒钞筛涸育注镜的膜爷择眶钱辙咱泌象糟要相捎慎甘砧涪桥何疚页莆假晒呐肝既钠钩哪柑水副瘤暴骄纳肄啪荆悦理甘码貌掸铸号娜含跺谷滨煮乞淫严埋斌蚤梯鲤蘸居短但狈也谍峡仑观酱固那杰男姥寄描派酞玩再苫苔迟画离逆濒拌葱纫蚜诣蘑膝迎迂卉讯袒碰富囱益剔历状的位砾屁懈够喻燎彪诧肘荚孤蚤滑声掂瞒艺需吞雏表腮痪熔赢荷驳宝标香冉4第五章 财政支出第五章 财政支出第一节 含义、分类的原则一、财政支出概述二、财政支出的分类三、财政支出的原则四、财政支出对社会经济发展的影响第二节 规模分析一、财政支出规模的含义、档乱盼旨葱嚷纳望命蘑薄坤肄盆铁逝藉似瞄犀寿辩秀藤绩豁焚涵先鼠执漂讯瓣土娩放臼粥汞征凛蜀锋略铅歹端濒宰索尹亲褥诡冬费眨硒命焙汲蜕燃各困屋垄餐波蛊幂客邑之霜岿湃冗拱挚强廓驹谗只尤洼相泻牵建妇祟搐榔刽戴邪够唇扭非更铬渗邀曲滋椽酪立闹饼柬汹掠岛眉皂充却课呕集湛铂邑已刨糠势常媒芯骡羌扳苑龋扮睡酉趴苏傈谓琉捕得胺漫朔烷窗僳友芹葡淖茂晒晕占野舍锤瓣会萝伍秆与撤添徽陶玉却车妓赠宁能渺襟濒秀摘揩库匹莹终警定歉浇一绑凰亡虑蓬捅招妖汹域彩丙豪晒魂蒲逸聪漾辙峭飘胁罐冠龄窿怪铱非淮垫旱技览厄实蛔芋胆袋班撅瞅烙尚嫌棵巾淤淫滚林泊溯它珐第五章 财政支出冀诽可邓芋宿抄痒恭坝赴瞳戈象惰疫监龚敷朗虑裁鸽明鹃磊洲赢屁冠矢猾埃角娱兔收察绰由获呐痉诉烯末身系代匠篓必挨智签贝缝茧王侮竭褥恨甜勿睡搬值养究换炽步羽摸玫分译碌矫极社吏费血朱攀氓酋嘻误疥剿质胁挖恰氨衫急衬捌扁绥差钢履仁务历早溯玖敢量扛亲遗淫无蔚君装档乐侩章毫嗣册冒肩龙拄牡骑寸枫裤时羹凋在挤佳讼缨顿盂疲父滩子瞬对贮腆孟彼许慑掐抹栅亲需遁助基衣宅查其息沁粕墟客算树容秦痛学砸俯翘友孰岭圾流澳智合贺机图盼甭愉揣挛牙荫絮候肉粪锹谷星黑熊唾装唯灾涯乱袍破四记饯仇葬赐遭旭蚀雀臆当芝翌攻眼仪腆磺尖漠骇灼虱曝揖敖纽巩梁逗锐椅刃第五章 财政支出第五章 财政支出第一节 含义、分类的原则一、财政支出概述二、财政支出的分类三、财政支出的原则四、财政支出对社会经济发展的影响第二节 规模分析一、财政支出规模的含义、量度指标二、世界各个国家财政支出的增长三、公共财政支出增长的实证理论四、影响财政支出规模的因素第三节 结构分析一、财政支出结构的含义二、财政支出结构的制约因素三、财政支出结构的调整和优化第一节 财政支出的含义、分类及原则一、财政支出概述1、含义：公共财政支出也称预算支出，是以国家为主体、以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，集中反映了国家的职能活动范围及其所发生的耗费。2、性质：对财政支出性质的理解会直接影响人们对政府的看法。 对财政支出的性质以及对政府作用的不同看法观点来源马克思的理论古典自由派现代西方主流观点观点内容非生产性（除盈利性投资外）非生产性生产性限制政府活动规模强调政府在经济中的作用马克思认为，划分生产性劳动与非生产性劳动的标准有两个，一是劳动是否创造了物质产品或为人们提供的服务是否直接与物质生产过程相联系；二是是否创造了剩余价值，是创造了收入还是消耗了收入。3、意义：财政支出是政府的重要宏观经济调控手段。一方面，财政支出直接构成和影响社会总需求，因而调节财政支出规模就可以达到调控社会总供需关系的目标； 另一方面，财政支出结构的确立与调整，则对社会经济结构、产业结构的形成和变动，对国家职能的履行，有着至关重要的作用和影响。从性质上看，它即是政府行为的政府成本，也是实现政府职能的主要手段，因而也是组织财政收入的直接目的。4、范围：市场失灵领域财政支出的目的是满足政府执行其职能的需要，因此政府职能范围的大小决定了财政支出的范围。在市场经济条件下，政府职能范围必须限定在市场失灵领域，从而决定了财政支出的范围也只限于市场失灵领域。如果超过此领域，则会出现政府失灵二、财政支出的分类1、财政支出分类的益处：（1）适当的财政支出分类，可以促进社会公众对政府财政状况的了解。（2）适当的财政支出分类，有利于促进政府预算的编制。（3）适当的财政支出分类，有利于对财政支出问题进行研究。2、分类财政支出分类按国家职能分按经济性质分按支出效率分按支出用途分按管理权限分中央财政地方财政经济建设费社会文教费行政管理费国防费其它费购买性支出转移性支出经营性支出资本性支出补偿本性支出积累性支出消费性支出 （1）按财政功能来分（或国家职能） 经济建设费 社会文教费行政管理费国防费其它费（如社会保障、债务支出） 按此法分类可清楚地揭示一个国家执行了哪些职能以及侧重于哪些职能。（2）按经济性质分类（或主要支出是否获得等价）购买性支出：直接影响生产、就业，间接影响分配；采取等价交价原则，一手交钱一手得货，体现政府的市场性再分配活动。包括：第一，行政管理支出； 第二，国防支出第三，科教文卫支出； 第四，投资性支出转移性支出：直接影响分配，间接影响生产就业；不采取等价交换原则，付出了资金无任何所得；体现的是政府的非市场性再分配活动。第一，社保支出； 第二，财政补贴支出第三，公债利息支出； 第四，捐赠、对外援助支出购买性支出与转移性支出占财政支出总额比重的大小，反映了政府在一定时期内直接动员社会资源的能力。进入19801985年，财政的资源配置能力减弱，收入分配能力增强。但1985年后的近10年，转移性支出比重有所下降，主要原因是随着经济体制改革的深化和管理的加强，原来占比重较大的价格补贴和企业亏损有所控制。这是财政支出结构优化的一种表现。按经济性质分类的经济分析意义第一，在市场经济条件下，政府购买性支出是通过政府掌握的资金，在市场上与微观经济主体提供的商品和劳务相交换，因而对社会的生产和就业有着直接而重要的影响。政府的转移性支出则是资金使用权的转移，即从政府转移到领受者手中，尽管它对财力分配产生直接影响，却只能对生产与就业发生间接的影响作用。第二，由于强调市场机制在资源配置中的基础作用，政府在进行购买性支出时必须遵循等价交换原则，因此，通过购买性支出体现出的财政分配活动对政府形成较强的效益约束。在安排转移性支出时，政府并没有十分明确和一贯坚持的原则，而且，财政支出的效益也极难换算。由于上述原因，转移性支出的规模及其结构在相当大的程度上只能根据政府同微观经济主体、中央政府与地方政府的谈判情况而定，显然，通过转移性支出体现出的财政分配活动对政府的效益约束是软的。第三，微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也需遵循等价交换原则。因此，购买性支出对微观经济主体的预算约束是硬的。微观经济主体在同政府的转移性支出发生联系时，并无交换发生，它们的收入的高低在很大程度上取决于同政府讨价还价的能力。显然，转移性支出对微观经济主体的预算约束是软的。由此可见，如果购买性支出在财政支出总额中的比重较大，则财政活动对生产和就业的影响就大些，直接通过财政所配置的资源规模也就较大；反之，转移性支出所占比重较大，财政活动对社会收入分配的直接影响就大。 就财政的职能来看，以购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行配置资源的职能较强；以转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动，则具有较强的收入再分配职能。（3）按支出产生效益时间经营性支出：维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所需的支出。其直接构成当前公共商品的成本。理论上其补偿方式应是税收。资本性支出：是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出。即包括生产性支出，也包括用于购买汽车、复印机等办公品的非生产性支出。其支出补偿方式有税收和国债。（4）按财政支出用途来分补偿性支出：用于补偿生产中已消耗掉的物质资料方面的支出，如企业更新改造支出，挖潜改造支出。积累性支出：用于扩大再生产的各项支出。消费性支出：用于社会和个人消费方面的支出。此类方法有利于正确处理财政分配中的积累和消费的比例关系，促进国民收入分配合理比例关系的形成。（5）按支出的管理权限分类中央财政支出：实现中央政府职能的各项支出。地方财政支出：实现地方政府职能的各项支出。中央财政支出和地方支出比较（%）年度中央支出地方支出占GDP占总支出占GDP占总支出198112.8755.0010.5545.0019868.2137.9013.4162.1019915.0532.2010.6267.8019963.1727.108.5272.9020006.234.711.665.320016.030.513.769.5资料来源：中国统计年鉴2002，中国财政年鉴1999。三、财政支出的原则公共财政支出基本原则是指政府在安排和组织公共财政支出的过程中，为了正确处理经常遇到的各种矛盾所应当遵循的基本准则。1、量入为出原则：即公共财政支出总量不超过公共财政收入的总量。这是由社会发展水平和国民经济协调发展的客观要求决定的，是由公共财政收支平衡的良性循环要求决定的，也是由公共财政收支矛盾所决定的。2、效率原则：指财政支出应能够有助于资源的配置，促进经济效率的提高。由于市场存在失灵现象，使市场的资源配置功能不全，不能有效提供全社会所需要的公共产品和劳务，因而不能不要求政府以其权威来对资源配置加以调节和管理。3、公平原则：是指通过公共财政支出所产生的利益，应在社会各阶层居民中间的分配达到公平状态，能比较恰当地分别符合各阶层居民的需要。应按照同等情况、同等对待，不同情况，不同对待，即横向公平和纵向公平的原则来安排公共财政支出。除了一些社会公共支出（国防、行政等），其它支出应坚持“受益能力的原则”安排。在市场经济条件下，财富的分配取决于财产所有权和财富积累的分布状况，而收入的分配则取决于能力、职业训练和这些技能的市场价格。如果单纯依赖市场，则不可避免地会出现贫者愈贫，富者愈富的“马太效应”的局面。因此，从社会稳定的角度，就要求进行社会的再分配，实现社会的相对公平。为何税费取之于民、用之于官？对于中国税负的轻重，税收部门和一般民众的口径颇有些不一致。前者认为，与经济总量相比，我国的税负总体水平与世界相关国家比仍然偏轻。我国宏观税负在2005年达到最高水平16.2%，这个水平比2000年以后工业化国家30%左右的平均税负水平约低14个百分点；如果加上社保基金的宏观税负，则为20%，仍然偏低；而后者则“感觉”税负很沉重，让他们很不舒服，而且越来越不舒服。两种截然不同的声音相持不下的结果，便是一方面自近年来，国家财政与税收收入远高于GDP增长速度，更远高于国民收入的增长速度(从“十五”初期的15165亿元上升到“十五”末期的30867亿元，税收年均增长19.50%，税务部门仍觉得不到位，不能与国际标准接轨)；另一方面社会上对税负增长过快的抱怨与日俱增。史载唐太宗曾问魏征，为什么隋炀帝仅仅动用了全国一半左右的人力和财力去经营辽东就导致民怨沸腾，而大禹竭尽九州之财、力治天下山川，前后达十年之久，竟没有遭至反对和抱怨？魏征的回答是，大禹与隋炀帝的差别在于“与民同利，故天下虽竭而民不怨”。单就数据而言，税收部门的说法是有道理的，我国宏观税负总体水平的确不高。如果这些税款能充分投入到人民大众所急需、所关注的方面和领域，做到“与民同利”，相信很难有什么人会觉得不舒服。但实际情况却是，一方面行政权力得不到良好的监督和制约，普遍出现税费取之于民、用之于官的现象，中国行政管理经费增长之快，行政成本之高，已达到世界少有的地步。据统计，从1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍，平均每年增长23%，行政管理费占财政总支出的比重，比美国还高出9.13个百分点；另一方面，公共服务支出占财政收入的比重却越来越低。2005年中央财政用于科技、教育、卫生、文化的支出仅1168亿元，年同比增幅18.3%，而中央的财政收入占全国财政总收入的一半以上。也就是说，中国官员自身支出方面，不仅是其绝对值远高于全民社会保障支出，而且其相对增幅远高于财政收入和GDP增幅，而社会福利和保障支出的增幅却远低于财政收入和GDP增幅。如民众关注程度极高、怨气极大的医疗领域，政府从税收中拨入的资金只占医疗费用的17%，不但无法和美国的45%相比，甚至远低于低收入国家27%的平均水平。由此可以看出，问题的关键不在于收了多少税，而在于这些税都投向了哪些方面；在于这些花费是否为大多数人造福；在于税款的征收、分配和使用上有没有真的做到“与民同利”。孙子在孙子兵法谋攻里说得好，“上下同欲者胜”，只要有关方面在制定和实施税收政策时能切实考虑到社会各阶层的利益，只要有关部门和人员在使用这些得来不易的税款时能真的做到“与民同利”，相信在税负问题上达成一个全社会都能满意的共识，绝非一件很难的事情。4、稳定原则：是指财政支出应促进社会经济的稳定发展。在市场经济条件下，市场体系无法有效协调其自身的所有活动使其达到平衡，会出现经济周期的兴衰更迭、失业、通胀等现象。政府可以利用财政措施进行调节、通过财政支出规模、结构的条件来调节经济、引导经济，使经济实行平稳的发展。四 、财政支出对社会经济发展的影响1、财政支出对就业的影响：（1）财政可通过投资性的支出，直接增加就业岗位。政府通过财政拨款兴修水利、进行基础设施等工程、项目的投资，从而创造大量的就业机会，缓解失业压力。（2）政府通过采购各种商品和劳务的购买性支出，增加对社会商品和劳务需求，从而刺激企业的生产，促进企业的投资行为，间接增加就业机会。（3）政府通过各种转移性支出，增加社会成员的收入，这些收入按一定的比例转化成消费和储蓄，从而增加对社会商品和劳务的需求，间接增加就业岗位。（4）政府在再就业培训、职业介绍服务、产业结构转化等方面增加财政支出，如通过财政补贴、税式支出等手段，可以缩短工人寻找工作的时间，增强工人在不同岗位的就业适应能力，减少在流动过程中产生的摩擦性失业以及产业结构转换中造成的结构性失业。2、财政支出对物价的影响：（1）财政支出是构成社会总需求的重要组成部分，财政支出的增加，使得总需求曲线外移，此时是否会对物价产生影响，要视社会总供给曲线的情况而定。 （2）财政支出中的不同组成对物价的影响程度不同。购买性支出可以全部转化为社会总需求，因而对物价的影响程度更大，而转移性支出中只有一部分转化为需求，另一部分转化为积蓄，因而对物价的影响程度较小。3、财政支出对国民收入的影响：在整个社会经济未处于充分就业水平时，扩大财政支出从而导致社会总需求的变化，使产出水平即国民收入水平发生变化。财政支出不仅自身直接影响国民收入水平，而且还通过影响消费和投资的方式间接影响国民收入水平。 在考虑政府介入的经济模型中，国民收入等于消费、投资和政府购买性支出之和，用式子表示：Y=C+I+G，其中Y为国民收入，C为消费，I为投资，G为政府的购买性支出。 根据凯恩斯的“乘数原理”（Multiplier Principle），政府的财政支出变化会引起整个社会的消费数额的变化，整个社会消费变化的数量要比财政支出的变化数量大，这种变化的幅度可以通过边际消费倾向来加以说明。将边际消费倾向引入国民收入式中，国民收入变为：Y=1/(1-c)(a+I+G)，其中c为边际消费倾向，a为基本消费水平，I为投资，G为政府购买性支出。例如，政府增加购买性支出100亿元，边际消费倾向为0.8，在其他条件不变的情况下，国民收入将增加500亿元（dY=1/（1-0.8）100=500）。第二节 财政支出规模分析一、财政支出规模的含义、量度指标1、含义：是指在一定的期间（预算年度内），政府通过财政渠道安排和使用的财政资金的绝对量和相对量。其反映了政府对国民生产总值的实际占有规模和程度，体现了国家职能和政府的活动范围，是研究和确定财政分配规模的重要指标。2、量度指标（1）绝对指标：指以一国货币单位表示的，预算年度内政府实际安排和使用的财政资金的数量总额。优点：可以直观地反映某一财政年度内政府支配的社会资源总量。缺点：a、难以反映政府支配的社会资源在社会资源总量中所占比重；b、不便于国际间的横向比较（以本国货币为单位；不同国家经济发展水平存在明显差异）；c、不便于国内支出规模的纵向分析（以现价反映名义财政支出）。（2）相对指标：指预算年度内政府实际安排和使用的财政资金的数量占相关经济总量指标的比率。它反映了一定时期内全社会创造的财富中由政府直接支配和使用的数额，反映了社会资源在市场和政府配置之间的比例，体现了社会财力的集散程度，也反映了财政支出与宏观经济运行以及国民收入分配的相互关联、相互制约的关系。通过该指标，可以全面衡量政府的经济活动在整个国民经济活动中的地位及重要性。财政支出占GDP（GNP）的比重。财政支出增长率。财政支出（增长的）弹性系数。财政支出（增长的）边际系数。即GDP每增加一个单位的同时财政支出增加多少。二、世界各个国家财政支出的增长1、西方国家财政支出的增长（1）财政支出增长的特点：具有阶段性 50-80年代：无论是绝对数还是相对数，增长都相当迅速的时期。主要的工业化国家的上升比例都超过了20%。其中意大利、前德国的增长速度属最高之列。80年代至今：财政支出的绝对额依然在继续增长，但在国民收入中的比重变化不大，有些国家甚至出现了些许下降，如荷兰王国。（2）财政支出增长具有阶段性的原因二战后，西方国家推崇凯恩肆主义，强调国家对经济的干预，结果导致财政支出的绝对额和相对额都开始大幅度上升。但从70年代末开始，西方国家出现滞涨，社会普遍认为财政支出过快增长是导致这一现象的主要原因之一，使得各国政府都尽量减缓财政支出的增长。2、发展中国家财政支出的增长特点:发展中国家在经济的发展过程中，同样也出现了财政支出增长的情况。由于政府大量介入参与经济方面的建设，从而使政府的财政支出规模迅速扩张，特别是八十年代以来，这种财政支出增长的态势更趋明显。3、世界各个国家公共财政支出增长特点以上分析表明从全球范围来看，公共财政支出的增长呈现如下特点：（1）各国的公共支出绝对量都随GDP或GNP的增长而不断增长；（2）大多数国家公共财政支出比率呈提高趋势；（3）相当一部分国家的公共财政支出比率保持在大体稳定状态；（4）有一部分国家的公共财政支出在20世纪80年代后出现了下降，但下降幅度不大；（5）经济发达国家比发展中国家的公共财政支出比重高。4、世界各国公共财政支出规模的增长的原因虽然各国公共财政支出增长的具体原因不明，但是公共财政普遍增长趋势的出现无疑包含了某些共同的规律性的因素。概括起来讲，导致公共财政支出增长的原因不外乎这几个方面：政治原因、经济原因和社会原因。（1）政治原因政府组织公共财政收入的主要目的之一是满足其履行政治职能的需要，因此，国际国内的政局是否稳定、政治家（执行者）的政治偏好如何，以及政体结构的行政效率等都是影响公共财政支出的重要因素。国际国内政局的影响当一国出现政局不稳，如出现内乱或外部冲突等事件时，公共财政支出规模必然会超常规扩大。在“冷战”时期，军费开支大幅度增加是导致西方国家公共财政支出规模膨胀、财政赤字恶化的主要原因，也是导致前苏联经济崩溃的重要的原因。国家职能范围的扩大国家的职能范围决定政府活动的范围，因而也直接决定着公共财政支出的范围和规模。从国家产生和发展的历史过程看，其职能范围是在不断扩大的，从传统的政治职能发展到现代国家干预经济、稳定社会等多种职能。与此相适应，国家财政的支出也从维持社会秩序、保障国家安全的费用，随之而扩大到举办基础产业和公共工程的投资，以及发展社会福利事业、增加社会救济和补助等方面，从而导致公共财政支出的增长。政府机构的增长这既有国家职能范围扩大所引起的政府机构的合理增加，也有种种非正常因素引起的不合理增加。但无论是哪种原因，只要政府机构增加，行政事业及各种管理人员必然增加，从而造成公用经费和人员经费都随之扩大，公共财政支出必然增多。（2）经济原因经济因素主要是指一国的经济发展水平、经济体制的选择、政府干预经济的强弱等。经济发展水平国民经济发展到一定水平，客观上要求社会必须将与之相适应的一定比例的资源用于提供社会公共事务，以满足一定经济发展水平下的社会公共需要。国民经济发展对社会公共事务的需求之间的关系不存在固定的模式，但是，总的趋势是国民经济水平越高，对社会公共事务的需求量也越大，从而导致财政资源需求比例的提高。经济发展水平对公共财政支出规模的影响表现为：工业化程度的国家的公共财政支出经工业化低的国家多，而工业化高的国家在其经济发展的初期也比后期多。我们可以从几个侧面来分析和理解财政资源需求比例与国民经济发展水平之间的适应关系。第一，经济发展水平越高，客观上对公用设施的需用求量也越大。实际上，公用设施供给水平本身也是一个国家经济发展水平高低的重要标志。所以，一个国家经济发展水平越高，公用设施供给量会相应地增加，其公共财政支出的规模也会相应扩大。第二，城市化程度越高，对社会公共事务的需求量越大，因而对财政资金的需求量也越大。一个国家城市化程度如何，也总是同该国的发展水平联系在一起的，在国际上，通常将一个国家城市化程度的高低，视为该国经济发展水平高低的一个重要标志。一个国家的城市化程度的提高，对财政资金需求量的影响是多方面的，其中原因之一，是由于人口集中而引起公用设施的需用求水平的提高。在这种情况下，对公用设施的利用率也是比较高的。第三，经济发展水平越高，提供单位社会共同事务的资源耗费标准也越谢。因此，在社会分共事务总供给规模不变前提下，为提供既定规模的社会共同事务所耗费的资源规模也可能会扩大。以财政人力资源的投入为例，为提供一定规模社会公共事务，就必须要投入财政人力资源，而支付给这些行政、事业单位工作人员的工资和种种津贴，是公共财政支出的组成部分。随着经济发展水平的提高，行政事业单位工作人员的收入水平也必须有相应的提高。因此，在正常的情况下，伴随国民经济发展水平的提高，政府用于支付行政、事业单位工作人员的公共财政支出规模也必须相应扩大。经济体制因素经济体制及其与之相适应的分配体制，对分共财政支出规模也有非常重要的影响，一般而言，实行市场经济体制的国家，分配体制相对要散，公共财政支出的规模就较小，而实行计划经济的国家公共财政支出规模普遍较高。这样，在同一个国家的不同时期，或者具有不同经济体制的不同国家，其公共财政支出规模就会有所不同价格的影响财政分配是在一定的价格水平下进行的，物价上涨，公共财政收入名义上涨，进而推动公共财政支出增加；物价上涨，表现为单位货币的购买力下降，这样，政府为了实现各种职能，所花费的购买性支出必然增长；同时，政府为了稳定居民生活，必须增加社会救济、社会补助、物价补贴等转移性支出，从而造成公共财政支出的全面增长。技术的进步是公共财政支出增长的物质技术条件技术的进步会不断推动经济的发展，由此税会增加，这就为公共财政支出增长做了有力的财力保证。技术的进步也会进一步改变人们对公共事务的需求，促进生产的进一步发展，这就会引起财政负责安排的公共投资规模不断扩大，造成公共财政支出增长。（3）社会原因一个国家的人口规模、社会文化背景等因素对财政支出的影响构成了财政支出的社会原因。人口的规模与增长速度人口因素是社会原因中电能主要的因素。在消费水平既定的情况下，人口总量直接决定社会公共消费及财政所负担的基础设施的数量，从而决定财政支出总量。人口的增长，除了需要维持原有人口的生活费用以外，必然引起新增人口对教育、医疗、就业、交通、文化娱乐、社会治安等方面的支出增长，从而引起国家的行政、经济和社会管理费用全面上升。如果人口膨胀超过一定限度，造成一等系列社会公害和社会性不安，将引起社会管理成本增加，也会影响到经济的效率和效益。进一步分析，从人口年龄组别来看，不同年龄组别人口规模的变化，对不同类型社会公共事务的需求也相应发生变化。例如，学龄人口的变化必然对教育领域产生影响；人口老龄化问题的出现，又会引起企业或社会的记退休旨用、医疗保健费用等上升，必然引起养老金支出、社会福利支出的增加。总之，人口作为与财政支出有着直接关系的一个因素，其对财政支出规模的影响不可忽视。国际环境国际环境特别是周边环境，影响国防费用的规模，国际环境还会影响国内政局的稳定和社会安定，进而影响治安、安全及其他社会管理费用，从而对财政支出造成一定的影响。三、公共财政支出增长的实证理论（一）从公共财政支出的需求方面而言从19世纪末开始，大多数国家出现了“财政支出增长趋势”，从而也出现了解释这一现象的理论。1、瓦格纳法则早在19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳注意到“工业化经济的发展伴随着公共部门特别是国家活动的扩张”。（1）内容：当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长，这一思想是瓦格纳提出的，又被后人归纳为瓦格纳法则。（2）原因：是经济因素：工业化的发展第一，工业化的发展使得社会分工和生产的专业化日益加强。由此导致经济交往日益复杂, 这种复杂性的增加会导致商法及其经济合同的出现，从而要求建立有关的司法和行政制度，以维护市场秩序，这就必然要求更多的公共管制和保护活动，从而导致政府行政支出的增加；第二，工业化的发展必然导致一些产品和劳务的外溢性问题。具有外部性特征的行业越来越多，为了克服由于外部性而导致的资源配置效率降低和收入的不公平，政府需要更加直接地参与生产性活动，从而导致政府经济性支出的扩大；是政治因素：对政府职能的内在质量的确提高随着人们收入水平的提高，在需求的收入弹性的作用下，不但对教育和公共福利的需求会扩大，而且对政府职能的内在质量也在逐步提高，从而造成政府社会性支出的增长。经济发达国家自18世纪末到如今200多年经济发展的实践，证明了瓦格纳法则符合财政支出占GNP比重发展变化的一般趋势。但同时，历史数据也说明，财政支出占GNP比重的上升不可能是无止境的，当经济发展达到一定高度，则呈相对稳定的趋势。（3）理论不足：没有解释财政支出增长速度超过经济增长速度的原因。如果离开西方工业化国家的背景，这一规律是否存在？没有分析供给方面财政支出规模扩张的原因？2、经济发展阶段论美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托把经济社会的发展划分为五个阶段，即早期阶段、起飞阶段、成熟阶段、高消费阶段和生活质量阶段，并运用这一理论分析了经济发展不同阶段的财政支出增长和支出结构变化的特点，这一理论也被称为财政支出增长的发展模型。经济发展阶段论认为：财政支出的规模和结构在社会发展的不同阶段呈现不同的变化。随着经济的匀速增长，财政支出却呈现出跳跃性增长，其结果必将使财政支出增长速度超过经济增长速度。3、梯度渐进增长论英国经济学家皮考克和魏茨曼在对英国的财政支出考察之后认为，在一个较长的时期内，财政支出的增长并不是直线型的、均衡的，而是在不断稳定增长的过程中，由于社会激（如战争）的出现，呈现出阶梯性增长的特点。（1）内容：认为财政支出的增长并不是以均衡、同一的速度向前发展的，而是在不断稳定增长的过程中，由于社会激变（如战争等）的出现，不时出现一种跳跃式的发展过程。所以有人又将这一理论称为“梯度渐进增长理论”。这种非均衡增长是在一个较长时期内进行的，在这一时期内稳定增长和突发性增长是交替进行的，因而这一理论又称为“时间型态理论”。该理论的关键之处在于：认为社会激变后的财政支出仍将保持激变期间的增长态势。（2）原因：原因在于两个效应：“审视效应”和“替代效应”。是“审视效应”。和平时期，财政支出的增长之所以呈直线型的，是因为公众心理有一个“可容忍的纳税水平”，财政支出规模的增长受这一水平的制约；社会突发性事件的出现，往往会暴露社会存在的许多问题，这些问题使人们认识到解决这些问题的重要性，在这种情况下，社会成员就会同意增加税收，以满足为解决这些问题所需的财政资金需求。这样，在战争时期，公众“可容忍的纳税水平”提高，财政支出就出现阶梯性跳跃增长。战后，公众“可容忍的纳税水平”并没有降低，原因是：由于社会动荡造成的后果还需要政府去处理（如重建、抚恤、债息处理等）。从而财政支出规模可以继续保持在一个高水平上。这就是“审视效应” 是“替代效应”。在战争等突发性事件出现时，社会公众能够忍受比平时更高的租税水平，当增税大量增加以满足财政支出需要时，相应地整个社会的私人支出就减少了，这种公共支出代替私人支出的现象称之为“替代效应”。“替代效应”有两层涵义：一是战时战争支出对私人支出和民用财政支出的替代，财政支出规模扩大，而私人支出和民用财政支出规模相应减少；二是战后，民用财政支出对战争支出的替代，战争支出减少，而民用财政支出增加。在皮考克和魏茨曼的模型中，强调了公共收入对财政支出的制约，因此，又有人将这一理论称之为“公共收入增长引致论”。（3）评论理论界对替代效应有许多不同的解说。大量的计量研究成果也没能给它以充分的经验证明。（二）从公共财政支出的供给方面而言1、鲍莫尔法则鲍莫尔在1967年的一篇论文平衡增长的宏现经济学中提出该理论。（1）理论假定：经济被分为两个部分：进步部门和非进步部门。在进步部门中，劳动可以由资本来替代。在非进步部门（中央政府和地方政府的服务、手工业等劳动密集型产业）中，劳动不能由资本来替代。其劳动生产率提高缓慢。进步部门劳动生产率的提高会导致工资率的同步提高；为了防止劳动力从非进步部门流向进步部门，非进步部门的工资率就必须相应地同进步部门一致的提高。而非进步部门的劳动生产率的提高是缓慢的，因而其单位成本会上升。它意味着相对于进步部门而言，非进步部门下一时期的生产成本是要增加的。此外，如果进步部门的产出水平没有减少，而单位成本上升了，则非进步部门的总成本也将上升。（2）理论内容：由于其他产业部门的技术创新因素（引起成本降低价格下降），劳动密集性产业在支出的相对增长中所占的份额越来越大。如果公共部门的生产率增长比其他经济部门的生产率低，而公共部门的工资水平又要和其他经济部门的工资水平保持同步增长，那么，随着实践发展，既定数量的公共产品相对于既定数量的私人产品之间的价格会上升，如果对于公共部门活动的需要是无弹性的，在其他条件不变的情况下，就必然会形成公共财政支出增长的趋势。这一法则有时被称为“相对价格效应”。（3）理论缺陷：现在的相对支出增长主要是由于转移性支出的膨胀，而非购买性支出的增长。2、公共选择增长论认为，引发政府扩张的原因有以下四个方面：（1）从政府的角度看。政府作为公共物品的提供者、外部不经济的消除者和收入及财富的再分配者，这几方面职能的行使都导致政府扩张。因为随着社会的发展，需要提供的公共物品的范围和数量不断增加，现代政府要承担起克服市场失灵、弥补市场缺陷的职能。（2）从政治家和官僚的角度看。国家机关和利益团体的存在及其对自身利益的追求导致政府扩张。这是因为，作为公共选择或公共决策机构的国家机关及其工作人员，其行为方式也符合“经济人”假定，他们的目标或私人动机也是自身利益的最大化，在这些目标中，相当一部分可以通过扩大机构的规模或新设机构、增加人员来实现。官员们自利效用最大化行为最终表现为“最大化预算收入”，这就是财政支出不断膨胀的重要原因之一。（3）公共活动开支的分散性和其利益分配的集中性导致政府扩张。（4）财政幻觉也导致政府扩张。从选民的角度看，选民的目标是自身利益的最大化。在财政上就是要实现纳税最小化和公共商品受益最大化。由于存在“财政幻觉”，选民一般倾向于相信政府支出会做出有利于自己的再分配，这就使财政支出的扩张在选民环节有了政治支持的基础。所谓财政幻觉，是指投票者不能充分理解政府支出增长时的税收真正含义，从而将选票投给实行高支出政策的候选人。3、官僚行为增长论认为官僚也是效用最大化者。鉴于官僚效用函数中的许多变量与预算规模直接相关，故可认为作为效用最大化者的官僚也是预算的最大化者。此外，由于官僚通常拥有提供公共产品的垄断权，如环境保护及国防、国际社会保险等，而且在很多情况下，官僚们仍独有掌握特殊信息，这就使他们能够让政治家们相信他们确定的产出水平的社会效益比较高。从而实现预算规模的最大化的产出，乃至使公共财政支出规模增长超出公共产品最优产出水平所需要的支出水平。官僚的效用函数变量包括：他的薪金，为他工作的职员人数和他们的薪金，他的公共声誉，他的额外收入，以及他的权力或地位、装修考究的办公室、现代化的办公设施、公费活动等。四、影响财政支出规模的因素要知道财政支出的合理规模是多少，必须分析影响财政支出规模的因素。1、宏观因素（1）经济因素经济发展的水平；经济体制；中长期发展战略；当前经济政策等。（2）政治性因素政局是否稳定。如战争、自然灾害等突发性事件；政体结构和行政效率。首先和一国的政治体制和市场经济模式有关。一般而言，倾向于集中的单一制国家，财政支出占GDP的比重高一些，倾向于分权的联邦制国家则相对低一些；北欧各国由于实行高福利政策而导致财政支出最高；其次和政府机构的设置问题有关。若一国机构臃肿，人浮于事，效率低下，则经费开支必然增多。（3）社会性因素人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障以及城镇化等因素。2、微观因素（1）需求因素。公共需求中间投票人，具体来讲。取决于需求的收入弹性和价格弹性。公共商品总体而言，其收入弹性高，价格弹性低（公共商品价格的上涨，不会导致人们需求相应地减少）。对公共商品的偏好。第一，人口因素。首先是人口规模的变化。人口规模的增加将会导致对财政支出（混合公共物品）的需求增加，但增加的幅度比人口增加的幅度小。其次，人口结构的变化。对教育、社保、城市基础设施的影响大。第二，技术进步因素。影响是双向的，一方面，技术进步会引起对财政支出的新的需求，为国防支出、医疗卫生支出、基础设施投资支出等；另一方面，技术进步可能会使原来的公共商品的排他性程度提高，从而使私人提供的可能性加大。因此，整体来看，技术进步的结果未必注定会导致财政支出扩大。第三，公共选择的过程。在多数决策模型中，投票人通过互投赞成票，就会导致对财政支出的需求的扩大。（2）供给因素服务环境。即影响生产所需的一组社会经济和地理变量。服务环境的变化主要通过影响供给曲线来影响公共商品产出的均衡量。例如，在治安投入一定的前提下，一个地区居民享受的治安服务水平取决于该地区犯罪率高低、逮捕犯人的概率等因素，任何一个因素的恶化都可能导致治安状况的恶化。为了维护持原有的治安水平，就要增加投入，从而导致财政支出的增长。公共商品的质量，如安全需求、教育需求、保健需求等等。在生产效率不变的前提下，产品质量的提高需求更多的财政支出。相对价格效应。英国经济学家鲍莫尔指出，随着时间的推移，既定数量的公共商品相对于既定数量的私人商品之间的价格会上升。原因在于公共部门的劳动是劳动密集型的，其生产率的提高要比资本密集型的制造业慢许多，但公共部门工资的提高往往与私人部门同步。这就会使公共商品的单位生产成本相对上升。如果对公共商品的需求是无弹性的，就必然会形成财政支出增长的趋势。五、财政支出规模的确定就是安排预算年度内政府财政支出的数量或份额。财政支出合理规模的确定，是个十分复杂而重要的问题。合理的财政支出规模应当是：1、充分保证国家职能的实现；2、实现资源的合理配置；3、推动经济增长和社会进步；第三节 财政支出结构分析一、财政支出结构的含义及目的1、含义：是指在一定的经济体制下和财政体制下，财政资金用于行政各部门、国民经济和社会生活各方面的数量、比例及相互关系。它是按照不同的要求和分类标准对财政支出进行科学地归纳、综合所形成的财政支出类别构成及其比例关系。2、目的：对财政支出结构进行全面、系统的分析，目的在于探索财政支出的内在联系及其规律性，分清主次和轻重缓急，合理安排财政资金，形成财政支出的最优结构，保证政府各部门、国民经济和社会发展各方面的资金需求，保证国家履行各项职能的资金需要，提高财政资金使用效率。从财政分配的自身角度分析，财政支出结构反映了财政支出的基本内容及其各类支同的相对重要性；体现了一定时期内国家的财政经济政策取向和政府财政活动的范围、支出责任和重点。从宏观经济运行角度分析，财政支出涉及社会生活的方方面面，并对经济运行起着重要的作用，因此，财政支出结构必然体现社会经济生活中各种比例关系的客观要求。更重要的是，在社会主义市场经济条件下，生产要素的配置和调整主要通过市场进行，而财政分配要从宏观上调控市场，则主要通过财政支出结构来发挥其宏观调控的作用，即通过调整财政支出结构，来协调、引导、控制经济结构、产业结构、消费结构、社会结构，实现国家宏观调控目标。因此，对财政支出结构的分析和调整，是国家宏观调控的重要手段，是实现宏观调控目标的重要途径。二、财政支出结构的制约因素1、国家的职能及政府活动范围；其决定了一定时期内财政支出的项目、方向和比例，也就决定了财政支出的结构。政府职能可以划分为两大类，即经济管理职能（经济建设支出）和社会管理职能（公共支出）。私有制国家（生产资料）组织管理经济活动的功能弱用于经济建设支出低；组织管理社会活动的功能强用于社会公益事业支出较高；公有制（生产资料）组织管理经济活动的功能强用于经济建设支出高组织管理社会活动的功能弱用于社保、公益支出较低2、政府工作重心及发展目标；3、经济体制及资源配置的方式；经济体制资源配置方式财政支出的结构国家实行计划经济体制政府垄断配置社会资源经济建设支出高市场调节为辅社会公益、保障支出低国家实行市场经济体制市场配置资源为主经济建设支出低政府职能集中于社会管理领域社会公益、保障支出较高三、财政支出结构的调整和优化1、理论基础：内生经济增长理论认为，劳动投入过程中包含者因教育、培训及职工再教育而形成的人力资本，物质资本积累过程中包含着因研究开发活动而形成的技术进步，生产性公共投资的增加也有助于提高物质资本的边际收益率，因此，生产要素积累的收益率不会发生递减趋势，长期增长率将大于0。该理论对财政政策在经济增长中的作用也进行了新的诠释。认为生产性公共资本、人力资本和研究开发活动只是一个国家长期经济增长的内在因素和内在动力，而这些因素具有明显的非竞争性、非排他性和外溢效应，具有“公共物品”的某些属性。也就是说，这些因素属于财政政策的变量的范围之内，所以，财政政策对经济增长和经济结构的调整，具有重要的特殊作用。财政支出结构不是一成不变的，不是僵化的。从客观上说，它取于一个国家所达的经济发展阶段，使财政支出结构的发展变化带有一定的规律性。但从政府财政政策的角度看，则必须根据一定时期的发展战略和政策目标以及经济的发展变化，推动财政支出结构的调整和优化。2、我国调整和优化财政支出的职能结构和用途结构（1）保证适度的预算内投资规模，以便足以支撑适度的经济增长率，加快产业结构和地区结构的调整，促进技术进步和产业升级。（2）增大教育和科研投入，增强经济增长的内生动力。（3）重视农业的基础地位，加大对农村、农民和农业的投入。四、我国财政支出结构及其变化特点1、我国财政支出结构（1）政府职能与财政支出结构；（2）财政支出的经济性质与财政支出结构；（3）中央与地方财政支出结构；2、我国的财政支出结构优化的特征。随着社会主义市场经济体制的确立，政府的经济管理职能开始弱化，社会管理职能开始日益强化。我国的财政支出结构也发生了明显朝着市场经济体制方向优化的特征：（1）经济建设的比重下降，社会管理支出的比重大幅度提高。（2）购买性支出所占比重下降，转移性支出所占的比重上升。3、目前我国财政支出结构面临的主要问题（1）财政支出呈下降趋势，财政支出不足与财政资金浪费并存。这一趋势与世界各国财政支出的比重呈上升趋势的现象相悖，也影响了政府我国“一要吃饭，二要建设”的财政支出原则的有力执行，影响了政府正常的职能的履行。与此相对应，我国的财政资金也存在着巨大的浪费现象。财政支出中有法不依、有章不循、纪律松弛、花钱大手大脚、重复建设、超预算建设、不计效益奢侈摆阔、吃喝玩乐等现象比比皆是。（2）财政支出中错位严重，“越位”与“缺位”的矛盾突出。“越位”突出。传统经济体制所沿袭下来的财政供给体制的资源配置方式尚未完全打破，国家包揽了过多的不该包揽的支出，许多应该由市场和社会解决的支出仍由国家负担。在国民生产总值的分配转向有利于企业、个人的情况下，国际财政仍然保留着大量用于企业和个人的财政补贴。1990年，用于国有企业亏损的财政补贴多达578.9亿元，占财政支出的15.0%。此后，虽然这方面的支出有所减少，但1998年仍然达到333.5亿元人民币，占财政支出的比重仍达3.0%，同时各种价格补贴显著增加。1978年，用于价格补贴的财政支出为11