公共政策要点7

-第七章 公共政策问题的形成与政策议程设定公共政策问题的形成与认定，是政策制定过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的极端重要性：通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以至会凸现问题的解决方案，即问题找准了，问题也就解决了一半。本章首先弄清公共政策问题的内涵和属性，并探究其形成、提出和分析的方法等，最后则要分析政策议程问题，即如何将公共政策问题提上社会和政府的议事日程问题。第一节 公共政策问题的界定、内涵、属性与分类一、 社会问题、公共问题和公共政策问题要弄清公共政策问题，就势必首先涉及问题、私人问题、社会问题、公共问题和公共政策问题 等概念。什么是问题？1. 所谓问题 （Problem）,通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。正因为这种差距，才导致很多紧张状态。 2. 社会问题（Social problem）公共问题（Public problem） 公共政策问题（Public policy problem） 这三个概念的涵义较为接近，易于造成混淆。对此，有学者曾从彼此概念外延关系上提出：三者既有相通之处，也有差异； 3. 公共政策问题的定义公共政策问题是指 统治集团或社会大多数人,感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范,有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动,要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。 公共政策问题的基本内涵,应主要包括如下五个方面：1. 客观的事实或问题情境:政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境。2. 问题的察觉:客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。 3. 现实与利益期望等的冲突性:严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉,有必要采取行动改变这种状况。4团体与组织活动:人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。5政府和社会公共组织的必要政策行动:由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。二、 公共政策问题的基本属性公共政策问题的基本属性或称基本特征主要有以下: 1. 关联性与公共性2. 主观性和人为性3. 历史性与动态性三、 公共政策问题的分类1. 邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型:1) 在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有一个人或少数几个人；对于问题的解决方案也仅有几个。决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。2) 结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择。方案的效用能够反映目标的一致性。但结果是不确定的。3) 结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。备选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险。 2. 从政策问题发生领域的不同，也可以将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等等。1) 政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行，公民权利的维护等。在解决政治问题时，首要遵循的是合法性的原则。2) 经济问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的原则。3) 在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则。3. 从作用范围看，公共政策问题可以分为：全国性问题、区域性问题和地方性问题国家既存在统一性的全国政策，又存在具有差异性的区域性和地方性的政策，它们构成了整个国家的政策体系。 第二节 公共政策问题的形成与提出 我们必须特别关注两个方面：一是公共政策问题的形成因素到底有哪些？二是公共政策问题的提出主体又会有哪些？ 一、 公共政策问题的形成因素1. 触发一般问题转变为政策问题的事件的领域分为国内和国际两方面。1) 国内方面的因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演进等五个方面。2) 国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等。2. 公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响，还会受人们主观因素的作用。在客观条件一定的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公共政策问题。 3. 还需要注意的两点是：很多因素可能同时发生;经济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影响。二、 由谁提出公共政策问题通常，公共政策问题的提出主体主要有以下几种 :1. 政府部门2. 政治领袖3. 政党组织和利益集团4. 大众传媒5. 各类政策研究组织第三节 公共政策问题认定的方法 公共政策分析本身是一个多层次的、动态的过程，通常包括政策问题分析、政策方案分析和政策执行与结果分析等方面。 政策问题的分析与其他阶段的政策分析既有共性也有区别。 共性在于：都是为了发现问题和解决问题; 区别在于：政策问题的分析侧重于对现实与人们的价值理念、期望值、固有规范等之间所存在的差距。 国内外学术界论及的政策问题分析方法很多,我们分别对边界分析、多角度分析、类别分析、层次分析、头脑风暴、假设分析等六种方法作一简单介绍。 一、 边界分析法 1.边界分析就是一种对政策问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法。2.边界分析往往有三个步骤： 边界分析法就是用来确定该边界的方法l 饱和抽样 由一群持不同政策意见的个体或集团开始，通过访谈来要求他们分别给出两个与他们意见最接近和最有差异的其它主体。不断重复该程序，直到不能再有新的访谈对象 获取问题陈述 从饱和抽样中所选取的主体获得关于政策问题的各种陈述 边界估计 绘制累计频率分布图。其横轴表示政策相关主体的数量；纵轴表示从这些主体的访谈中所获得的问题要素的数量（图）。曲线变平意味着可以考虑终止3.该方法和程序一般能适合问题界定的基本要求，能帮助弄清政策问题的本质与特征、成本与效益等，但是它的结果即便是合理的，也不一定是完全肯定的。二、 多角度分析 多角度分析，即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共政策问题的全面了解和解决办法的分析方法1个人角度 许多政策抉择往往与决策者个人的感知、感情和利益密切相关，因而政策问题的分析必须重视决策者或相关人员的个人感情、感知和利益需求等对政策问题的影响。2. 组织角度 重视从组织角度进行分析,分析组织的组成形态、自我利益、价值取向等因素对有关政策问题的影响.通常,它采用标准的操作程序、规则和机构的常规做法，而且与实现目标、改进业绩只有很低的相关性。3技术角度 从纯技术角度进行分析,可以探寻到公共政策问题的客观性所在，可以将问题的特征和严重危害程度加以定量化和定性化地反映出来 。三、 类别分析法 类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。 逻辑区分是指将某种政策问题细分成许多次类的过程 逻辑归类指将多种问题组合成一个大的类别。1.逻辑划分和逻辑分类合在一起称为类别分析。类别分析是人类认识系统的基础之一2.运用类别分类法时应注意如下五项原则： 实质的相关性使建立的分类与问题情境的现实相接近。 穷尽性分类应涵盖一个类目中所有的细类 . 相互排斥性同一层级的类目之间必须相互独立并排斥。 一致性 每一层级的分类标准应该统一，否则就会出现分类交叉问题。 层次分明性 分类的层级应该清晰，而不应混乱不堪。四、层次分析法1.将政策问题的原因划分成可能原因（Possible causes）合理原因（Plausible causes）可诉原因（Actionable causes）2.可能原因、合理原因和可诉原因的含义:可能原因是指一切有可能促成某种问题得以产生的因素。合理原因指以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的，对问题的发生产生重要影响的原因。可诉原因是指可由政策制定者操控的原因。3.原因层次分析法应属一种分类分析法，它一般也应遵循类别分析的五条重要原则。4.另外,这两种分析方法都会受到分析者所持价值偏好的强烈影响，都有局限性，都不能确保问题认定的正确性。 五、头脑风暴法 1.头脑风暴法（Brain storming）是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共政策问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法。2.该方法主要是要提高脑力激荡团体成员间的共识程度,其主要的局限性在于:有可能削弱有关政策问题本质的创造性冲突和争论。 3.头脑风暴法在政策问题分析中通常包含如下一些阶段：(1)组建团体: 脑力激荡团体成员的选择应依据要研究和讨论的问题性质和特点而定。(2)意见产出:严格区分政策问题意见的产生与评估，应尽量激发出很多意见(3)意见评估:所有的政策问题意见产出后方才进行评估(4)意见排序:政策问题意见评估结束后，对所提出的政策问题意见进行排序，同时编制有关政策问题定性和解决方面的计划方案 Alex Oaborn作为一种加强创造性的手段而提出的方法，可用来针对潜在的问题解决方案提出大量建议。4.其程序为： 选定进行头脑风暴的小组人员（专家）； 应该将生成意见的过程和评估意见的过程严格分开，以避免讨论被不成熟的批评和争论所阻碍； 在生成想法的阶段尽可能保持开放和宽松的气氛； 只有当每个阶段的所有意见都已提出，意见的评估才能开始； 在意见评估阶段结束时，小组应对各种意见分清主次，形成建议，其中包括对问题的概念化和潜在的解决方案。六、 假设分析法1.假设分析（Assumption Analysis ），是一种旨在将相互冲突的政策问题立论假设,创造性地综合为一体的分析技术。 假设分析的目的是创造性地综合关于政策问题的各种相互冲突的假设 假设分析的最重要的特征是： 设计这种分析的目的很明确，就是要处理政策制定者、政策分析者和利益相关者在如何构造问题方面不能达成一致意见的那类政策问题。2.这一方法所要做的工作主要是： 弄清分析人员、决策者、利害关系人对问题所做的基本假设； 比较和评估这些假设； 检视假设以及假设推论的政策问题在逻辑上的推演性； 获得一项崭新的政策。3. 假设分析的基本步骤如下: 确认利益相关者： 在第一阶段，确认利益相关者，并将他们按照重要程度排序 确认利益相关者、排序和确定其重要程度的基础是这些利益相关者影响政策过程和受到政策过程影响的程度。该阶段的原则是，尽量不将重要的利益相关者排除在外 呈现假设： 在第二阶段，分析人员应当采取一种逆向的操作，从某个利益相关者的政策建议开始，向后逆推，来寻找支持这种政策建议的数据和假设。 一般来说，相关的数据都是提出政策建议者选择的结果。这些数据加上建议者的假设应当能够得出相应的政策建议。 另外，每一种政策建议一般都不只有一个假设。其假设可能是明显的，但更多地是一种隐含的假设。应当将这些假设都寻找出来，形成关于该政策建议背后的假设列表。 质疑假设： 在第三阶段，分析者比较、评估各种政策建议和它们所依赖的各种假设。 质疑假设的方法是系统地将每个假设和最大限度地异于该假设的对立假设进行对比。如果对立假设不合理则将其删除，否则，则考虑是否有可能以该对立假设为基础来构造问题、寻求问题的答案。 汇集假设： 对余下的假设，根据其对利益相关者的重要性和相对确定性排出优先次序。将最重要的和最不确定的假设汇集起来。最后形成一个能够为尽可能多的利益相关者所接受的假设列表。 合成假设： 以综合的假设为基础形成一个新的政策问题，然后为问题形成一个合成的解决方案。第四节 公共政策问题的认定公共政策问题无论由谁提出，又无论分析得多好，最终都要由有关公共组织特别是政府来正式认定。 到底何谓政策议程？ 公共问题在什么样的条件下，才能够进入政策议程呢？ 政策问题又是如何进入政策议程的？ 一、公共政策问题认定的步骤帕顿和沙维奇把问题认定划分为七个步骤 对拟认定的问题进行初步观察 勾勒出该问题的边界轮廓 搜寻事实依据 列举目的和目标 明确政策封套 匡算政策相关者潜在的成本和收益 再次审视对该问题的表述l 政策问题诊断的误差1）组织结构；2）意识形态；3）无知；4）信息超载；5）噪音干扰；6）时间落差；7）逃避问题；8）隐蔽问题；9）虚假问题二、 政策议程的含义与类型1. 政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。 2. 现代民主国家中，存在多种不同的议程，一般将议程通常分为如下两大类：1) 系统议程 它由政治群体的成员,共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。 2) 政府议程 它是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。 3. 系统议程和政府议程两者在本质上是有差异的1) 前者仅有一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都还很模糊；仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段；它可以不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。2) 后者则由一些较具体的项目所组成；处于政策问题认定的最后阶段；主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实。4. 最近国外有学者将公共政策议程按政策问题的重要性程度分为实质性议程和象征性议程两大类。1) 实质性议程 是指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程。2) 象征性议程 则指一些政策问题虽然属象征性的，但也引起社会和决策者政治上的关注的议程。 二、 进