华亭县完善2011年产业化经营项目相关政策措施的调研报告

-华亭县完善2011年产业化经营项目相关政策措施的调研报告华亭是农业产业化发展已初具规模，形成了以核桃、中药材、草畜和蔬菜为主导的农业产业化格局。有各类经济组织和专业协会178个，培育农业产业化龙头企业23户。但由于受到发展资金的限制，新经济合作组织作用发挥不明显，生产经营粗放，标准化水平不高；农产品竞争力不强，特色农产品基地规模不大。农村支柱产业开发层次浅，具有辐射拉动作用的龙头企业少，加工增值链条短，尚处在出售原产品或初加工产品阶段，综合效益不高。华亭县于2005年进入国家农业综合开发项目县，几年来，按照上级业务部门要求，连年向上申报产业化经营项目，但均以不扶持种养业基地建设和龙头企业必须是省级以上重点龙头企业的条件限制，至今未安排产业化经营项目。华亭的中药材、核桃、草畜及蔬菜产业有悠久的发展历史，并且有了一定的规模，成为农民收入的主要来源，当地农民群众迫切希望通过国家扶持提升优势产业开发的深度、广度和档次，成为稳定和持续增长的收入来源。为此，我们抽组人员，围绕国家农发办提出的调研内容，深入有关金融部门、龙头企业、农民专业合作组织、种养大户和农民群众中，了解掌握产业发展现状、存在的问题及群众的期盼，并就调研内容逐条广泛征求意见，梳理归纳。一、进一步完善贷款贴息项目扶持政策。在重点加强农业基础设施建设，提高农业特别是粮食生产能力的同时，积极推进农业产业化经营，促进农民增收，这是农业综合开发的两大目标。现在农业产业化项目中央财政资金的规模太小了，随着农业综合开发中央财政资金逐年增加，农业产业化项目中央财政资金比例越来越小。农业产业中央财政资金能否保持现有投资规模并逐年增加，在很大程度上取决于我们工作的成效，但相关政策的完善调整也是相当必要的。一是进一步扩大扶持对象，放宽项目条件。农业产业化经营项目申报主要种养基地、有龙头企业和农民专业合作社等类型，投资方式为产业化经营贷款贴息和财政补助两类，中央财政资金的投向要以是扶弱扶强、扶持产业基地还是扶持龙头企业来界定，产业基地是弱势，同时也是龙头企业发展的基础，涉及千家万户，应以财政补助资金进行扶持，龙头企业以贷款贴息资金进行扶持。就华亭县而言，龙头企业正在成长上升，且急需要扩大生产能力，但由于苦于无抵押，大额贷款无门，只能靠短期低于100万元以下的贷款用于流动资金周转；建议进一步增加产业化经营项目的中央财政贴息和财政补助资金规模，放宽扶持对象的条件，吸引更多的工商资本和银行贷款投入农业综合开发。产业化经营项目财政贴息资金在扶大扶强的同时，也要兼顾对中小龙头企业的扶持，对能够带动农民增收的多种所有制的龙头企业和具有一定规模的农民专业合作经济组织以及专业大户等都应予以扶持。特别是对单纯从事种养业的龙头企业要放宽条件，建议只要固定资产净值200万元以上，净资产不低于申请财政资金总额的2倍即可。对专业大户建议只要县级政府命名即可。加大对种养基地项目的扶持力度，其辐射带动能力应具备的条件建议按不同地形状况分类制定，丘陵地区宜设置为“项目直接带动农户100户以上”；建议产品市场销售条件设置为“商品率达到80%以上”。至于两类项目的投入比例应以各地产业发展水平来确定，就华亭县而言，应以6:4为宜。二是关于贷款贴息问题。目前银行财政贷款贴息主要是对固定资产贷款和流动资金贷款贴息。重点应对企业的固定资产贷款进行财政贴息扶持，适当的考虑企业经营过程中所发生的流动资金贷款贴息。华亭县龙头企业的发展正处在起步升级阶段，需要大量的资金投入，特别是扩能设备购置和基础设施建设方面需要大量资金投入，项目贷款额度很大。建议固定资产和流动资金贷款贴息比例为7：3比较切合实际，这样更能体现财政资金扶持的主导方向。鉴于目前银行对有些固定资产建设的贷款往往以流动资金贷款形式发放的实际，在这种情况下，不宜设定固定资产和流动资金贷款贴息比例。同时，部分固定资产贷款发放一般采取分笔贷款模式，即一笔大额贷款往往被拆分成数笔小额贷款，只要确定年度贷款贴息额度和单笔流动资金贷款的最低限额即可。就目前对于刚起步、规模较小的龙头企业，由于初期贷款额度比较小，该类贷款受制于单笔500万元限额的立项条件的限制而无法得到扶持，为此建议固定资产贷款贴息单笔限额降低为100万元。考虑到加工企业流动资金贷款笔数多，期限短、周转频繁等特点，单笔流动资金贷款贴息最低限额应定在50万元比较合适。为了保证企业的正常发展，贴息贷款期限的计算应以实际使用贷款时间计算，使用多长时间，就贴息多长时间。三是进一步明确农发行和农发机构的职责。涉农企业和农民专业合作社贷款主要渠道是通过建设银行、农业发展银行和农村信用社贷款。贷款贴息项目管理，主要是对企业贷款手续进行核实，而对企业贷款用途，特别是固定资产贷款资金使用情况、项目建设内容等情况农发机构了解较少，需要双方加强协调、密切合作。农发行主要负责审查企业贷款条件和项目经济效益，审查贷款年限、额度的合理性，审查企业还贷能力及担保措施的等；农发机构主要发展审查项目是否符合农业综合开发扶持政策等，重点是带动农民就业和增收等情况，审查贴息年限、额度是否合理。农发行负责对贷款期内贷款使用、回收情况的监督检查。农发机构负责对贴息期内项目建设及带动农民就业和增收等情况进行跟踪问效。发现问题，双方及时沟通，并按双方各自的规定的程序处理。对于农发行2009年已立项扶持的贷款项目，应将带动农民增收的指标作为对项目考察管理的重点。固定资产贷款应考察其加工扩能达能及收购当地农副产品原料指标。对符合农业综合开发扶持项目，可以列入双方合作项目，农发办根据相关建设内容和投资规模及效益，确定贷款贴息。二、进一步完善财政补助项目扶持政策。农业产业化经营龙头企业项目建设的重点是加工扩能和基地建设，农民专业合作社项目建设的重点是为社员提供种苗、技术、销售等一体化服务，以及农产品生产基地建设，其公益性比较明显。并且农民专业合作社是连接龙头企业和农产品基地的桥梁，是提高农业组织化程度的重要载体，在相同的条件下，对其应该优先扶持，今后的财政补贴资金应加大对种养基地建设为重点的农民专业合作社的扶持力度，以总投资的80%以上，甚至财政资金全部用于扶持农民专业合作社的发展，基地发展壮大了，龙头企业就会应运而生。在扶持方式和资金比例方面，根据当地经济发展、资源条件等状况的不同，两者数量差异较大，这就要求结合区域发展状况差别处理。一是适当放宽扶持条件。要连续扶持农业龙头企业。按照缺什么、补什么的的原则，对有固定场所、厂房及其设施、证照齐全的农业龙头企业均应立项扶持，不能限定在省级以上重点龙头企业的范围内，采取连续扶持的政策，通过财政资金的杠杆作用来带动作用促进农业龙头企业的发展。相反，对省级以上龙头企业的扶持，应以流动资金贷款贴息的方式进行扶持，财政补助资金不应该再安排固定资产的投入。对种养养殖大户可按照种植面积、养殖数量及种类、品种分类进行财政补助。对基地项目，其辐射带动能力强的，应安排一部分财政补助资金用于种养养殖区基础设施建设，吸引更多的养殖户向基地集中，便于管理，规模发展。对于有种养计划和有一定种养基础的农户建议都可以立项予以财政补贴扶持。二是循序渐进扶持农民专业合作社。农民专业合作社是近几年发展起来的，大多处于初期发展阶段，资金筹措难，必须采取特殊的扶持政策助其成长。目前华亭县已建立各类农民专业合作经济组织178个，创办经济实体23个，而符合农业综合开发扶持条件的只占1%左右，针对我县农业企业和农民专业合作社起步晚、规模小的特点，建议对市场潜力好、能带动农民致富、正在成长上升的农村专业合作社适当减低申报条件，给予扶持。首先扶持不需要自筹资金配套，但县级开发、财政部门要跟踪项目实施和建后交接与管护情况。对连续扶持的农民专业合作社，必须进行自筹资金配套，自筹资金比例应达到60%以上，以激发自身发展的内动力。农民专业合作社的立项条件应以会员数量及基地规模、产业优势特色为重点，龙头企业领办的合作社不宜归入扶持范围，避免企占社钱、社企难分的问题。三是确定财政资金补贴比例。重点项目和一般项目财政补贴资金比例，可以根据区域发展差异、企业自身规模、拥有固定资产、自有资金数量及拟定的项目来确定，按照华亭的实际，财政补贴项目应以种养基地建设、农产品流通设施建设为重点，龙头企业为一般项目，重点项目和一般项目财政补贴资金的比例为7:3为宜。在重点项目中，种养业基地建设以基础设施建设为重点，种苗种畜次之，两者所占资金比例应为6:4。农民专业合作社应作为一般项目给予扶持。一般项目中央财政资金宜安排为100-200万元。扶持龙头企业和农民专业合作社的财政资金补贴比例可根据当地农业龙头企业和农民专业合作社的数量、项目库情况及当年申报的数量确定，其财政资金补贴比例以4:1为宜。三、进一步加强贷款贴息和财政补助项目管理。一是各负其责，各司其职，密切协作，共促发展。现有的农业产业化经营中央财政资金，大部分用于贷款贴息项目，少部分用于财政补助项目。贴息资金的使用突出两个重点，农产品加工和经营规模较大，管理规范的农业产业化龙头企业；财政补贴资金的使用同样突出两个重点，种植业、养殖业和农民专业合作社，同时适当兼顾农业产业龙头企业。做好这些工作，农发行和农发机构必须克服三种倾向： 热衷于搞财政补贴项目，不愿搞贷款贴息项目； 习惯于自己说了算，不愿主动开展沟通协调；满足于现有的工作范畴，不愿开拓新的工作领域。在此基础上，双方的密切合作机制是关键。对农发办来讲，贷款项目申报环节，不管成功率有多少，一定要积极主动地推荐项目；在贷款项目审定环节，如果能适当参与申贷最好；在确定贴息贷款项目环节，重点要把握项目是否符合农发扶持范围，是否是带动农民致富最明显等方面把关，其他条件由金融机构审核即可。同时，由于贴息贷款项目是“过去完成时”主要是对前某一年的贷款项目进行贴息，项目建设内容已全部完成并投入运营，如何防止贴息贷款项目虚假，骗取农发资金，我们认为贴息贷款项目管理要前移，主要要考虑三个步骤：1、项目建设单位应根据银行贷款额和自筹资金组成的项目项目总投资编写项目计划，并由区县农发办按照农业综合开发项目申报程序上报，省级农发办根据贴息额度和农业综合开发政策进行审核。同时，省级农发办针对上报的项目计划进行项目建设内容的检查，确认项目建设资金完全用于所申报的项目计划建设内容。2、根据项目计划所确定的总投资和项目建设内容，省级农发办审核年度银行贷款合同、资金到款凭证、银行结息等相关资料，确定银行贷款贴息额。3、编制年度财政贴息项目计划上报国家农发办审核贴息。农发行和农发办如果没有尽到各自工作职责，出现问题，谁的责任谁来承担，按照相关规定进行处理。对于财政补贴项目，为了防止骗取国家农发资金，在项目报账时要严格审核项目计划、实施方案、竣工决算报告、工程审计报告及相关的工程支出凭证，为防止项目单位拖延工期，出现半拉子工程或放弃尾欠款，均实行项目完工一次性报账。农民专业合作社按单项工程完工后申请报账，报账时需提供验收材料、项目建设支出凭证，并经过合作社负责人及5人以上会员签字，县级财政部门按批文核定的补助标准比例和额度拨付财政补贴资金。二是农民专业合作社项目可研报告应当简化。国家制定的农业产业化项目可研报告提纲，是适应于有偿和无偿相结合的扶持方式而编制的，与现行的财政补助、贷款贴息两种扶持方式已经不相适应，应当按照区别对待的原则适当简化。我国农民专业合作社尚处于起步完善阶段，从支持发展农民专业合作社的角度出发，合作社项目补助相对提高、申报手续和报账手续相对简化有利于合作社得到快捷优质服务，达到真正支持合作社的发展目的。三是为了确保财政补助资金项目的自筹资金及时足额到位，对龙头企业和农民专业合作社实施的财政补助项目可以采取“先建后补”的管理模式。龙头企业和农民专业合作社都是以经营为目的的经济组织，都具有生产、经营、投资功能和健全的财务管理制度，支持农业龙头企业和农民专业合作社生产能力建设，应该发挥市场的作用，以市场主体自我投入为主，财政适当补贴。从近年来扶持产业化经营项目情况来看，由于项目建设过程中的土地变化、市场前景预测不准等原因，势必造成项目失败，财政资金浪费。而实行“先建后补”的扶持方式可以大大降低以上因素造成的风险。首先，由于计划扶持的项目建设单位工程已完工或基本完工，建设的相关手续已基本完成，农发办在申报项目时可进行相关手续的审核，避免了边申报边办手续的弊端。其次，建成项目直观性强，项目规划、建设质量一目了然，再经过一段时间的试运转，项目的可变因素减少，对于农发办选项、立项更有把握，能够进一步降低风险。再次，实行“先建后补”扶持方式，可以进一步避免企业立项自筹资金不到位现象，建立企业通过自有资金建设、财政资金补贴的机制。在项目管理上，“先建后补”的扶持方式更注重于项目的功能和建后的成效。对于建成后符合农业综合开发项目扶持范围、达到一定建设规模，规划布局合理，工程质量较好的工程项目可由建设单位申请，对所建项目列入农业综合开发扶持项目。四、完善政策和加强管理的其他意见和建议1、建议在2010年提前下达下一年度农业产业化中央财政资金控制指标，提前公布下一年度农业产业化项目申报指南，以便地方提前做好项目申报的前期工作。2、对于财政补贴项目的财政资金建议可列支农业标准化建设费、“三品”认证费、品牌建设与推广费、农业保险补贴等。3、按照当前的项