漫谈政府层次的消长之路和现行制度设计(ppt 81页).ppt

,第五章政府层次的消长之路与现行制度设计,第一节、郡县中国的秦汉,（一）秦汉的郡县制从秦后汉朝一直到清代，每个新建立政权基本上都继承了秦代地方行政制度的基本框架郡县制。二、对郡县的监管郡县的官吏之设，秦称郡之长官为守，汉景帝时称太守，王莽时称“大尹”，东汉时又称太守。此外，秦郡还设监、尉，西汉时置尉而不置监。太守辖有属官丞、五官掾、主簿、督邮、诸曹掾史。县之长官为令、长。令、长之下设丞和尉。县以下置乡，有三老掌教化，啬夫听讼和收赋税，游檄以禁盗贼。,第二节州郡县制的魏晋南北朝,一、州的出现和演变二、屯田政区三、州郡县的全面推行,第三节道路制的唐宋,一、隋唐的地方行政（一）隋文帝进行机构改革，通过废郡，实行州县两级制，以州辖县，在全国范围内实行了州县两级制。隋炀帝时期，改州为郡，把州县制恢复为秦汉的郡县制。（二）唐高祖武德元年，改郡为州，恢复州县两级制。贞观年间，又因山川形势，分天下为十道，演化为“开元十五道”，为监察区。（三）安史之乱后，节度使道逐渐成为在州之上的一级行政区，州则退而居其次，县则降为三级了。这种道、州（府）、县三级政区制度，一直延续到五代。二、辽金的地方行政三、两宋的地方行政,第四节行省制的元明清民国至当代,一、元代的地方行政元代中央行政机构名称为中书省，其地方行政制度的最大特点是在全国遍设中书省，简称行省。行省以下，为路府州县，边区并设有军，为二级行政区划，县为第三级。元代各级地方政府中还遍设一种叫达鲁花赤的特殊官职，只准蒙古人或上等色目人担任。元代还在边远地区设道和土司。,二、明清的地方行政朱元璋上台后，撤中书省，改称承宣布政司，后来废除丞相，将其权力分归六部，由六部尚书直接对皇帝负责。清承明制，有所改革。康熙时，改明15省为18省。省下设府、厅、州、县。厅相当于特区，一般设在边防和少数民族地区。乾隆时期规定一省一巡抚，布、按二司为其下属，都司撤销，清代总督与巡抚正式成为地方一级官员。1907年，清朝行省达到22个。,三、民国的地方行政民国时代除22省外，其它未设省的地区仍采取特殊制度。一是京兆、热河、绥远、川边为特别行政区；二是宁夏为“宁夏护军使辖地”，青海、内蒙、外蒙、西藏地区；三是东北铁路沿线为“东省特别行政区”。道是介于省和县之间的地方政区，民国继续沿用。1915年全国分93道，一直到1924年裁撤。1913年，民国政府将原来的府、直隶、厅、州等名称改为县，县的行政长官称县知事。1929年，南京国民政府对市的建制作了改进，直隶于行政院的市称特别市，地位相当于省；隶于省政府的市称省辖市，地位相当于县。1930年全国直隶行政院的市有5个。,四、当代的地方行政（一）1949年至1953年中国地方政府实行大区、省、县乡四级或大区、省、县、区、乡五级制。由于中间环节太多不利于经济建设，1954年撤销了大区行政建制，19541957年成立自治区，定北京、天津、上海为直辖市。（二）1958年乡镇实行人民公社制，1959年推行直辖市和较大的市可以领导县和自治县，到1966年全国有25个市实行这一体制。因此19581969年中国地方行政成为省、县、人民公社三级建制或省、市、县、人民公社四级建制。（三）1970年，中央指示将全国各地的专员公署一律改称地区，改变了原来专员公署派出机构性质，设立革委会作为一级地方政权对下领导县革委会，从此中国地方行政建置进入了省、地（市）、县、人民公社四级制，随着1982年宪法的颁布，1983年人民公社恢复为乡镇，中国地方行政建制便开始稳定在省、地（市）、县、乡（镇）四级制上。,三、连续的历史，循环的怪圈经典里说读书时为了“修身齐家治国平天下”，而蒙学作品神童诗的大实话是：“书中自有千钟粟”，“书中自有黄金屋”，“书中有女颜如玉”；经典上将性善论，蒙学作品增广贤文的大实话是：“知人知面不知心”、“放人之心不可无”，“逢人只说三分话，不可全抛一片心”，“守口如瓶，防意如城”，“山中有直树，世上无直人”，“人善被人欺，马善被人骑”。,黄宗羲：“后世之法，藏天下于筐箧者也。利不欲其遗于下，福必欲其敛于上。用一人焉则疑其自私，而又用一人制其私。行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺。天下之人共知其筐箧之所在，吾亦鳃鳃然惟筐箧是虞。故其法不得不密，法愈密而天下之乱即生于法之中，所谓非法之法也。”法家“性恶论”下的疑人之心，防人之法：“分权制”，分相权，分外官之权，分朝官之权，分兵、民、财、法诸权。甚至出现“监察之监察，特务之特务”：锦衣卫，东厂，西厂，内行厂。,内朝,外朝,三公（丞相）,丞相,尚书,尚书省,尚书省,同平章事,同中书门下,中书省,内阁（首辅）,内阁,军机处,（一）“分权循环”：1.内外朝的循环。,2.中央巡视员与地方“诸侯”的循环。,3.地方分权与地方集权的循环。,郡守郡尉监御史,东汉-唐,州刺史,宋,路安抚使路转运使路提点刑狱使仓司、饷司,元,行省,明,布政使按察使都指挥使,清,巡抚,北宋前期的中枢机构,枢密院与中书对持文武二柄，号为“二府”。凡边防、军旅之常务，与三省分班禀奏；事干国体，则宰相、执政官合奏。三司置使以总国计，应四方贡赋之入，朝廷不预，一归三司。通管盐铁、度支、户部，号曰计省。位亚执政，目为计相。宋史职官志二,中央,路,府州军监,县,安抚使司（帅司）,转运使司（漕司）,提点刑狱司（宪司）,提举常平司（仓司）,知州（或知府等）,通判,知县（或县令）,汉唐之时部刺史之职，于今为甚简，而事无有不举者。今之监司，有漕有宪，常平茶盐则有提举，坑冶铸钱则有提点，其职甚备，而治不加于昔，何也？监司之职愈多，而州县之扰愈甚，于治无益也。南宋王十朋上殿札子,诸州通判既非副贰，又非属官，故常与知州争权。每云“我是监郡，朝廷使我监汝”，举动为其所制。至今州郡往往与通判不和。往时有钱昆少卿者，家世余杭人也。杭人嗜蟹。昆尝求补外郡，人问其所欲何州。昆曰：“但得有螃蟹、无通判处则可。”欧阳修归田录卷二,北宋最重要的路级“监司”机构为转运使司。宋初转运使路共设15路，至神宗元丰时已分为23路。,宋神宗时王存等撰,4.政权末梢与基层自治的循环“编户齐民”将自上而下的科层管理延伸至乡村。缺陷：行政成本过大。基层自治，将政权末梢回缩一两个层级。缺陷：“豪强武断与乡曲”，对社会的控制出现问题。秦及西汉：郡县下设乡、亭机构及“闾里什五”之制。到东汉时里制衰亡，乡村精英成了“宗主”；北魏时“废宗主，立三长”，成立邻长、里长、党长的政权末梢组织；至隋唐乡里组织又逐渐乡土化、自治化；北宋王安石实行保甲法；元代里社制；明代里甲制；民国。（二）与宪政制度下权力制衡的区别一个捍卫的是君权神授下的君权，一个捍卫的是天赋人权,第五节中国要有合理的行政管理体制,一、为什么设立多级政府？二、中国地方四级制存在的问题三、中国政府的级次如何设计？,一、为什么设立多级政府？,（一）公共部门经济理论（二）信息经济学理论（三）俱乐部理论（四）“用脚投票”（五）民主宪政理论,二、中国地方四级制存在的问题,（一）市场经济体制使得经济活动突破原有的行政区划（二）基层财政困难问题（三）行政效率低下问题（四）费用和成本问题（特别是经营性行业）,三、中国政府的级次如何设计？,（一）借鉴国际经验，恢复地方二级制（二）完善制度1事权明确划清2财权配套，完善地方税改3完善转移支付制度4行政体制、政治体制、公共部门要缩减5增强市场诱惑力，对私人产权保护和激励,进一步阅读的文献：,1薄贵利：近现代地方政府比较，光明日报出版社，1988年。2陈小京等：中国地方政府体制结构，中国广播电视出版社，2001年。,本章复习思考题：,1结合历史说明如何解决我国官僚机构膨胀和官员数量的增长问题？为什么当前的行政改革处于精简膨胀再精简再膨胀的怪圈？2中国现行政府的级次应如何设计？能够从历史上所借鉴的经验教训有哪些？,地方政府与中央政府的博弈以财政体制为例,地方政府之间的博弈,省,市,强县划市,富县划区,县,城市化,第一节先秦三代及秦汉财政,一、先秦三代的分税制夏代负责管理贡献的官吏称啬夫周代天官管财政支出,地官管财政收入“国之大事，在祀与戎”,二、统收统支的秦汉财政郡县制的推行使财政管理体制进入了中央和郡两级财政阶段国家财政与皇室财政分开，分别以治粟内史和少府统之。秦汉的财政支出主要是：军费、皇室费用、工程费用、官吏俸禄及其他漕运、屯田、移民、赈灾等支出。“仓廪虽满，不偷与农”“家不积粟”,第二节先集权后分权的唐代财政,一、前期的集权管理主要赋税：租庸调、地税、户税、资课刺史、县令对地方财政负有重要职责；纲典负责运送赋税。中央政府主管全国财政工作的部门是户部、司农寺和太府寺。户部职能有三：负责制订地方政府征税依据：“度支旨符”与“度支长行旨”；制定地方政府纳税的标准：“作样颁州”与“样输京都”；规定地方政府完税与解缴入库的期限。唐前期的财政体制由中央、州、县三级构成，国家税收由中央统收统支，地方政府依法征税、纳税、输税。,先集权后分权的唐代财政,二、后期的分权管理原因：安史之乱后，唐玄宗被迫赋予地方节度使税收征收和财力调度的权力；中央因战费开支骤增和战时收入锐减出现严重财政危机，朝廷财权下移。结果：出现中央与地方的共享税表现：中央与地方围绕“两税”的博弈藩镇变相减少两税上供额藩镇挪用和截留两税上供额藩镇变相夺取中央税藩镇擅自税外加征后果:“量出为入”原则确立中央提成与地方留成额比例在1:3左右.,第三节掌控转运的宋代财政,一、集权的转运制度1、转运使的设立及职责督促州县地方征收赋税，列数逐级上报计度供应所辖州县机构的费用，包括州县官吏的俸禄廪给，军队供应等。2、对地方财政的监管勾稽磨勘即加强审计,第四节集权与失衡的元代财政,一、拮据的地方政府路府州县是国家财赋的主要征集者二、严格的监督制度岁终上计和钩考理算三、行省的调节作用以行省为单位的中央与地方财政“七三”分成制。,第五节略有分权的明代财政,一、上解中央的起运中央财政的仓库有四类：户部太仓、御用库、运河沿岸的仓库、诸部等仓库。二、地方财政的留存地方存留钱粮包括夏税秋粮、户口盐钞、钞关船料、赃罸等收入。留存之外尚有“羡余”。三、布政司的承上启下作用调度和督促府州县赋税征解对府州县地方财政进行监管小范围内调剂赋额，均平徭役管理国库仓储帮助督抚筹措赈灾、修城、水利等大宗经费。,第六节前统后散的清代财政,一、清初至康熙末（公元16441722）从顺治到康熙对州县财政的存留数采取了全裁、半裁和酌裁等逐步裁减的政策。确立“悉数解司”和严密的户部掌奏销体制，将全国财政收入高度集中于中央政府的时期,前统后散的清代财政,二、雍正朝至咸丰朝（公元17231861）清廷通过耗羡归公的收支两条线和实施养廉银政策，将地方官府额外征收和支配的私派火耗等拨归各省督抚，以解决“悉数解司”体制下地方官府存留太少、费用匮乏等问题。,前统后散的清代财政,三、同治朝至宣统朝（公元18621911）在晚清镇压太平天国运动和西方列强势力侵入的特殊环境下，单一的中央集权财政体制瓦解，各省督抚以厘金、捐输等自筹官款，截留和分取国税，自行支配所掌财力，进而形成了与中央并立且平行发展的较独立的地方财政。,第七节混乱的民国财政,一、举债为生的北洋财政二、南京政府从整理走向崩溃的财政,第八节变革频仍的历史足迹,第一阶段是计划经济体制下的统收统支阶段（19501979年）第二阶段是向市场经济过渡的转型期分灶吃饭阶段（19801993年）第三阶段是从1994年1月1日起进入社会主义市场经济体制的分税制阶段。,第九节赋税立法司法及征管的特点中央统揽财税大权，地方非法加派失控,自秦始皇“废封建，设郡县”以来，中国皇权时代的各王朝都是是典型的专制主义中央集权制的国家，历代都是加强中央的权力，削弱地方的权力。这主要体现在：（1）财政上，“利出一孔”，归于中央。即财源由中央垄断。为达到对全国财权的控制，历代封建王朝采取多种措施，一方面将农民固着在土地上，以保证农业税收的来源。另一方面对盐、铁、酒等重要资源和商品实行国家垄断专卖。如汉武帝时的盐铁专卖。（2）立法和司法上，法由帝颁，律由国掌，地方无立法权和司法权。,在这种体制下，赋税理所当然地是为满足朝廷和皇室的财政需要。为了收税，官府可以采取各种强暴手段。征税与纳税直接反映着统治与被统治、强制与服从的关系。这种税制的重要特征是：赋税的立法权是属于皇帝的专属权，中央政府统揽财税大权，实行财税中央集权制，没有明确的地方税，从而加剧了地方官吏的苛征苛派。这种以高度强大而集中的国家权力制税,则统治者可以轻而易举地为了自己的意志和利益而无限度地加重国民的赋役负担,而亿万国民则对此没有起码的异议权利和博弈能力，这是导致中国皇权社会的赋税必定由轻徭薄赋走向横征暴敛的根源所在。,（一）赋税的立法权是属于皇帝的专属权中国皇权社会的一个最主要的特征就是皇权之高无上，统治一切。就皇权和法理的关系而言，就是皇权至上，法在王下。赋税的立法权是属于皇帝的专属权。自秦汉以来，各代专制王朝都以正式的法律形式来规定税收义务，以及相应的法律责任。其法律形式主要有律、令、科、比四种。其中律是对人们具有普遍约束力的强制性的行为规范的成文法典，是基本的法律形式。令是皇帝于律之外所发布的命令、文告。在这些法律形式中皇帝发布的诏令具有最高的法律效力，不但可以补充、更改律，也可取消、代替律，这是中国古代法制的一个重要特征。,由于皇帝的令、敕具有最高的法律权威，因此必然导致皇帝（以及作为他代理人的各级官吏）以言代法、以统治权术代替法律乃至法外生法，因而国家常规司法机构之上另设司法者等等就成为一种根深蒂固的传统，甚至在中国皇权制度后期发展到了怵目惊心的程度。在中国皇权时代，由于税收立法权完全垄断在皇家手中，征税过程仅仅体现皇帝或国家的意志，而纳税人则被置于完全被动的地位，一任驱使和摆布。顾銮斋(2005)说：“纵观中国赋税史，不曾见过一条最高统治者与纳税人或纳税人代表协商征税的材料”。这是导致中国皇权社会的赋税最终失控的最根本的原因。,（二）中央统揽财税大权，实行财税中央集权制。,纵观整个皇权时代，其赋税的立法、司法、行政权力一体同构，高度集中于中央，形成了中央财税集权体制。以明清为例，在机构设置上，明清两朝都是中央财政直接控制地方财政的“条条”式纵向管理结构。以清代为例，户部是主管全国钱粮的中央机构，在各省设置布政使，主管一省的“钱粮”；布政使为户部派驻各省的代表，属中央而不是地方财政机构；另外，户部还设分支机构管理各地的潜粮运输和盐政事物，这样，中央控制的财政机构直接插入了地方之中。,在中央财政集中度上，历代中央财政占全部财政收入的比例都是相当高的。以明清为例，明清田赋的征收虽有地方官员具体负责，但征收的税率、时间、方法、税额和税目等，均有中央据各地的情况统一审核做出规定，地方不得任意减免或增加税额。一省的赋税收入，经地方财政官员汇总后，按户部核准的数额留一部分供本省开支，称作“存留”，其余部分均须按照规定上解户部或解运他省或指定军事区域，称作“起运”。现存的资料表明，明清两代赋税收入中，“起运”所占的比重非常高。,以明朝为例，明中叶政治相对清明的弘治年间全国征收夏税秋粮米麦26799.3万石，其中“起运”1503.4万石，占56%；“存留”1176.4万石，占44%。此后，中央所占比重一直有上升趋势。万历六年全国夏税秋粮共2663.8万石，其中“起运”1528.7万石，占57.4；“存留”1135.1万石，仅占42.6%(梁方仲,1980，第375页)。到明末时，“三饷加派”风起，这些加派都属于中央财政，用黄宗羲的话说：“天下郡县之赋，郡县食之不能十之一，而解运京师者十之九”。,清代财政的集权程度更甚于明。清廷初建时为了安定人心，除标榜轻徭薄赋外，还规定全国财政收入中央与地方各拿50%，即所谓“顺治初年，钱粮起、存相半”。但中央所拿远远超过此数。梁方仲根据资料计算出清代不同年份各省地丁钱粮起运银数的比重为:康熙二十四年为77.82%，雍正二年为76.79%,乾隆十八年为78.77%，到了清中叶嘉庆年间更是高达81.56%。延至清末，这个比率更是上升到光绪年间的85.65%。这与黄宗羲所讲的明末情况如出一辙。,而即使地方政府的存留中，绝大部分也是用于与中央有关的开支。如清代的存留钱粮主要用于三方面的开支:军费、驿传体系和地方开支，其中前两项开支皆与中央有关。曾小萍根据康熙六十一年(1722年)山西省丈居于全国中等水平)存留地丁钱粮的开支情况推算出，在山西的存留钱粮中，有85%用于主要关乎中央政府利益的开支上。,（三）地方非法加派失控,孙翊刚在中国财政问题源流考中对中国历代赋役征收和农民负担情况的比较研究指出，总的看，正税税收负担总体较轻。历代的税赋负担过重问题的根源在于地方非法加征加派。所谓“明税轻，暗税重，横征杂派无底洞”。王亚南(1981，第203页)曾根据历代史实而加以总结:“从上面的史实,我们知道中国农民困苦的基因,与其说出由于正规租赋课担太重,毋宁说出由于额外的,不能预测到的苛索过多繁多”。,秦晖(2007)认为，虽然自古就有自耕农向朝廷交的是“什一之赋”而佃户向地主交的是“什五之租”的说法，但是拥有暴力机器的专制官府，赋役征收的随意性往往比不具备强制手段的平民地主之收租严重得多，横征加派，层层中饱，是历代的病弊。汉代的盐铁论)说:那时对自耕农虽号称三十税一，但实际是按亩定额征收，加上“口赋更摇之役”，已是“率一人之作，中分其功”，和对半分租的佃农无异了。,事实上，由地方非法加征加派而导致的苛捐杂税泛滥是历代王朝的痼疫，没有一个朝代能彻底解决这个问题。历史上的几次赋税制度改革的目标都是直接针对非法加派的。如中唐时期两税法改革的重要起因,就是在租庸调制时代五花八门的加征加派已经到了无法遏制的地步。,建中元年八月,宰相杨炎上疏奏曰:“科敛之名凡数百,废者不削、重者不去,新旧仍积,不知其涯。百姓受命而供之,旬输月送,无有休息”（唐会要卷八十三租税上）。苛捐杂税多达数百种,可见其对制度安全的威胁之大、以及改制的迫在眉睫。然而改行“两税制”以后不久,非法加征的趋势却又死灰复燃,所以陆贽在论“两税”之弊须有厘革中说:“大历中,非法赋敛“急备”、“供军”、“宣索”、“进奉”之类,既并入“两税”矣,今于“两税”之外,非法之事,又复并存,此则人益困穷”。尤其需要注意的是,税制改革之初曾经三令五申的“两税”之外不得再妄自加派的法令,很快就成了一纸空文。,至宋代的数次税制改革,更是在将以往的非法加征变为了合法税种的同时,又开启了种种新的非法加征税目。以至于这种地方非法加派在赋税总额中的比重比正税和正赋要多得多。用南宋杨万里的话就是：“上赋其民一，则吏因以赋其十；上赋其民以十，则吏因以赋其百”。宋代加派赋税的这种恶性膨胀趋势直接导致了王朝中后期的危机。关于这一点，宋代的朱熹、叶适、罗大经等人都有详细的论述。明末清初的顾炎武也认为这是宋之所以亡的主要原因。,针对胡征乱派之弊，仅在明清两代便搞过“征一法”、“一串铃”、“一条鞭”、“地丁合一”等一系列改革。其宗旨都是要求把从朝廷到基层的明暗正杂诸税（赋、役）“悉并为一条”，“一切总征之”。并同时下令不得再征他费,往往还给农民发放“易知由单”（法定税目表），允许农民照单纳税并拒纳所列税目以外的杂派。上述改革大都可以在短期内使“向来丛弊为之一清”。然而它的中长期效果却无例外地与初衷相反(秦晖,2003)。,据吴思(2001)考证，苏州府常熟县从明末到清初立的六块石碑，都禁止在征收漕粮过程中加征加派乱收费、勒索老百姓。吴思问：如果勒石刻碑真能管用，何至于重复立上六座？到了明清末年，“鞭外之鞭，税外之税，差外之差”泛滥成灾，地方非法加征加派完全失控。明末崇祯时由朝廷下令的“辽饷”已经是税额空前的典型恶税了，但据当时官员的陈述，地方官员们加在百姓头上的各种非法赋税比起这公开加征的“辽税”，要多不知多少倍。崇祯十三年给事中孙承泽说：“派之里下者，比比是矣。是以私派多于正赋，民不堪命”。吕维琪描述明末的赋税征收是“旧征未完，新饷已催，额内难缓，额外复急。村无吠犬，尚敲催追之门；村有啼鹃，尽洒鞭朴之血。黄埃赤地，乡乡几断人烟；白骨青磷，夜夜常闻鬼哭”,王毅(2004)认为，在历代税制简并的改革过程中，新的赋役体制一方面不能不承认权力阶层的既得利益、不能不对已成事实的加征加派给予合法的地位;另一方面则希望以“并赋简征”的办法来限制加征加派的无限膨胀。于是每一次的赋役改革,就成了对以往加征加派合法性的事实上追认；而其一时的并赋简征,又成为了下一轮加征加派的起点。,如此一来就形成了这样的定势:改革并减之后的赋税体制,总是要包涵以往非法加征的税种和税额；而并赋简征的新税制最终还是不能阻挡统治权力加征加派的趋势及其积弊的日深,于是又要酝酿下一次的并赋简征的财政改革。于是，非法加征的不断合法化,成为了中国皇权时代赋役制度沿革发展的一个基本规律。现在一般都称之为“黄宗羲定律”，但王毅认为唐代的陆贽和杨万里早于黄宗羲800多年就揭示了这一规律，故称之为“陆贽杨万里定律”。,对黄宗羲定律的解释,我们可以用彼得.圣吉在第五项修炼一书中提出的系统基模：“舍本逐末”模型来反映。“舍本逐末”是指：潜在的问题常在症状明显出现后才会得到注意。但这正是难处，因为问题的根源常是隐晦不明。或者即使发现了，大家也因为需要付出极高的代价去克服而避重就轻，采用一些善意的、简便的、立即见效的解决办法。不幸较为容易的“解”常常是只能改善症状，并不能改变潜在的问题。更有甚者，潜在的问题不但未解决，反而更为恶化，但因为症状已经暂时消除了，问题便不再引人注意，使系统因而丧失了解决潜在问题的能力。“本末倒置”、“避重就轻”、“饮鸠止渴”、“治标不治本”等都是“舍本逐末”这个基模中常用的词汇。其系统因果关系图如下：,“舍本逐末”由两个调节回路构成，两个都试图解决问题。上面的回路代表快速见效的症状解，它迅速解决问题的症状，但只是暂时的。下面的回路包含了时间滞延，它代表较根本的解决方式，但其效果要较长的时间才会显现出来。然而它可能是唯一持久见效的方式。,针对中央财政紧张问题的一个比较常见的症状解就是进行财税制度改革，将地方各种非法加派都合并，并严令地方政府不许再巧立名目另外乱收费；或者更简单的办法就是直接加大地方上解中央财政的比例，如明末臭名昭著的“三饷加派”。以下是“黄宗羲定律”的因果关系图：,并税式的财税改革（或加大地方财政上解比例）失败的原因在于：并税改革（或加大地方财政上解比例）将体制外收入并入体制内，于是中央财政收入增加，问题暂时得到缓解；但是将体制外收入并入制度内却造成地方财政困难。而在百姓的权利不受保障、一盘散沙、而地方政府的权力不受制约的格局下，其结果是注定的：地方政府加大非法加派力度；而这又会继续侵蚀国家的税基，使得中央财政愈发困难；而中央财政越困难，则越容易采取要么加大地方财政上解中央比例，要么继续搞并税式的财税改革。,从上图我们可以很清楚地看到，这是一个正反馈的恶性循环（所有回路的符号为）。正反馈（或增强回路）是典型的指数增长，其结局就是，非法加派愈演愈烈，最终将突破农民的生存底线。这基本上是历代王朝的实际情况。秦晖(2003)、梁方仲（2004）对明清时代中央不断加大地方财政上解比例，直至王朝崩溃的过程有详细的考证。地方财政“留存”不足在许多情况下的确造成了“横征”的泛滥。明清时代许多有识之论谈到了这一点：“留存以供本地之用，一或不敷俸无所出，何以惩贪官？食无所资，何以禁吏之蠧？”,“存留款项尽行裁减，由是州县掣肘，贪墨无忌，私派公行，不可救止，百弊皆起于此”。（陆陇其切问斋文抄）“留存钱粮原留为地方之用，裁一分则少一分，地方官事不容己，不得不派之民间，且不肖有司因以为利，是又重增无限之苦累矣。”（蒋良骐东华录）秦晖(2003，第212页)是这样分析的：“统治者通常认为朝廷多拿一点，地方少拿一点，百姓总的负担不会增加多少很可能他们听的汇报也是这样。然而朝廷的收入终归是要靠地方机构来征收的。而地方机构与朝廷一样作为利益单位也有“经济人”属性，趋于在权力受到制约的边界内实现自身利益最大化。朝廷征的越多，越需要更多的“国家经纪人”，或授予地方上更多的“国家经纪权”，而在纳税人权利不足的情况下，这种更强化的国家经纪权也更能实现自身的最大化利益。,第十节体制博弈引发的思考,一、财政乃国之基石二、轻税有利于长治久安三、合理的管理层次是效益之源四、要冲破权大于法的文化束缚五、中国走向何方？集权抑或分权?,中国走向何方？处理好集权与分权的关系,一、理论上中央与地方要有适当的集权和适当的分权二、对中国中央与地方间集权与分权的实证分析三、中国不能分权吗？四、中国地方政府行为不规范问题是分权造成的吗？五、中国中央与地方分权方案设计,进一步阅读的文献,1中央集权型财政体制与我国古代社会发展的停滞刘志广上海行政学院学报2002年第2期2董辅礽等：集权与分权：中央与地方关系的构建，经济科学出版社，1996年。3薄贵利：集权分权与国家兴衰，经济科学出版社，2001年。4胡书东：经济发展中的中央与地方关系：中国财政制度变迁研究，上海人民出版社，2001年。5寇铁军：中央与地方财政关系研究，东北财经大学出版社，1996年。6辛向阳百年博弈：中国中央与地方关系100年，山东人民出版社，2000年。,本章复习思考题：,1通过本章的学习，你认为目前中国的改革中是应该赋予地方更多的财权，还是应该更多地集权于中央？为什么？2拥有五千年历史的中国在改革过程中如何冲破权力大于法制的文化束缚？,中国经济史上的怪圈：“抑兼并”与“不抑兼并”,“道儒”与“法儒”中国古代经济史上有个耐人寻味的现象，那就是从先秦直到明清延续数千年的关于是否需要“抑兼并”的争论。“兼并”(亦作“并兼”)即今所谓的“两极分化”、“大鱼吃小鱼”之类。主张国家应当严厉制止这种事态的即为“抑兼并”，而主张国家应放任不管的即所谓“不抑兼并”。当代一些学者把它们看作是经济思想领域中国家统治派与自由放任派之争，.,“抑兼并”被视为法家的思想，因此历代“抑兼并”的著名人物，从桑弘羊、汉武帝直到王安石、朱元璋、张居正都被冠以“法家”称号。然而，实际上正统儒家思想中“抑兼并”的倾向并不亚于法家。“不患寡而患不均”的儒家信条与对三代“井田制”的崇拜，历来是我国“抑兼并”运动的重要思想来源。汉初70年间“开关梁，弛山泽之禁”、经济上最开放的时代，盛行的并不是儒家思想，而是提倡“清静无为、顺其自然”的黄老学说。汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”之后，文化上的专制倒是与经济上的统治同步发展，“无为”的自然主义日益变成“有为”的国家主义，从盐铁官营、均输平准、算缗告缗一直发展到五均六管、王田私属，终于在王莽时代走到了“儒家原教旨主义”与国家经济统治的双重极端。因此，如果仅就西汉一朝的历史看，似乎儒家倒是统治经济的头号代表了。,如果仅就作为学术思想的“儒术”而论，从中既可以得出强硬经济统治的结论(如今人所谓的“井田制”)，也可以得出反对这种统治的结论(如今人所谓的“因民之所利而利之”、“不与民争利”等等)。应当说，孔子时代的“儒学”并没有什么系统的“经济思想”，而汉以后被独尊的“儒术”则已是渗入了先秦各家成分的大杂烩，其中在经济统治问题上，源出先秦道家的黄老“无为”思想与源出先秦法家的“有为”信念堪称两大传统，由此导出了“不抑兼并”的自然主义和“抑兼并”的统治主义这两种政策倾向。故名之曰“道儒(受道家影响之儒)”与“法儒(受法家影响之儒)”。,法儒与“抑兼并”法儒主张“抑兼并”，就是要求强化朝廷的经济垄断，坚决制止“阡陌闾巷之贱人”发展强大的民间经济。我国早期“抑兼并”的思想家就认为：“万民之不治”的原因在于“贫富之不齐”，因此需要“令贫者富，富者贫”，甚至公然声称要“杀富”!汉代的桑弘羊认为，抑兼并就是要“除秽锄豪，然后百姓均平”，“损有馀，补不足，以齐黎民。”王安石：“阡陌闾巷之贱人，皆能私取予之势，擅万物之利，以与人主争黔首，而放其无穷之欲。”这是绝不能容许的。,王安石的变法，就是对那些“阡陌闾巷之贱人”中的“大农”、“富工”与“豪贾”开刀的。到了明代，朱元璋“立法多右贫抑富”，史称“时富室多以罪倾宗”，“豪民巨族，削殆尽”，“民中豪以上皆破家。”当时商品经济最发达，富民也最多的太湖流域，经朱元璋“籍诸豪族及富民田以为官田”13之后，竟弄到几乎清一色“土地国有化”的地步。历来“抑兼并”者都有两大理由，一是道义方面的，即削富益贫为的是“百姓均平”；一是财政方面的，即“利出一孔”为的是“富国足用”。在传统上前一理由源出早期儒家，后一理由源出早期法家，这也是在这一问题上儒法能合流而构成“法儒”的主要原因。,在“抑兼并”方面通常也是说的道义理由，实际动机则多出自财政理由，即通过经济垄断充实国库。我国历史上历次大规模抑兼并运动，从汉武帝时的盐铁官营直到明末的三饷加派，都是在朝廷财政危机的背景下发动的。而“抑兼并”的直接结果则是国家财政，尤其是中央财政的“汲取能力”极度膨胀而形成所谓“国富民穷”的局面。先秦法家是公然鼓吹以“国富民贫”为治国之要的。商鞅认为民贫才会求“赏”，而国富才能给“赏”，两者皆备则朝廷便能以“重赏”驱民去干任何事情，因此国家“利出一孔”而人民“家不积粟”是最理想的。韩非更有“足民何可以为治”的宏论!后世的法儒没有这样说，但其行为的结果则是对“国富民穷”的实践。从商鞅、桑弘羊、王莽直到王安石，都是打着平均主义的旗号来扩充国库，梁启超称这是以国家自为兼并来代替民间的兼并。,结果：贫苦百姓对这样的“右贫抑富”不仅毫不领情，反而纷纷投到富民那里反抗官府，由此造成我们在水浒传之类小说中很熟悉的那种“庄主”带领“庄客”造官家反的场面。多数王朝的崩溃是由于朝廷的“汲取能力”过分强化而使民间不堪忍受所致：秦末大乱也有类似背景。西汉末(新莽)厉行“五均六管”等“汲取”之政，新莽消亡时，仅集中在王莽宫中的黄金就达70万斤之巨，其数据说恰与当时西方整个罗马帝国的黄金拥有量相当!明末李自成进京时宫中藏银达7000万两，而据黄宗羲说，当时全国“郡县之赋，郡县食之不能十之一，其解运至于京师者十有九。,道儒与“不抑兼并”针对这种“抑兼并”之祸，道儒在无为而治的旗号下主张的“不抑兼并”提出了另一种选择。如果说“抑兼并”的道义理由是“右贫抑富”、“百姓均平”的话，“不抑兼并”的道义理由则是所谓“官不与民争利”，它与先秦儒家“因民之所利而利之”之论有渊源关系。所谓“官”不与“民”争利有两种解释：其一是国家不与私人争利这“私人”自然包括权贵在内。其二是权贵不与平民争利。“不抑兼并”的道义理由正是基于后者。然而“不抑兼并”的实际理由通常却是基于前者。当时在私人中并不存在平等的自由竞争，而“不抑兼并”论者更多是不识平等为何物的天然等级制拥护者，他们反对“抑兼并”实际上是害怕权贵与老百姓一同被“抑”，而反对“官与民争利”实际上是害怕国家妨碍了权贵的私利。因此他们常常公然要求凌驾于“齐民”之上的私人特权。,在反对王安石“抑兼并”的行列中，司马光的理由是：“贵贱贫富，天之分也”，“天使汝穷，而汝强通之，天使汝愚，而汝强智之，若是者必得天刑。”苏轼的理由是：决不能让“品官形势之家与齐民并事”。张方平的理由是“罚用于下而不用于上，赏行于上而不行于下”。于是他们所说的“不抑兼并”实际上意味着：国家应当放手让权贵们攫取私人财富。而这种攫取同样是“建立在统治服从关系基础上的分配”，它与市场经济中的自由竞争是风马牛不相及的。于是，如果说“抑兼并”导致了“国富民穷”的话，“不抑兼并”的结果则通常是“今国与民俱贫，而官独富”。“财货不在民又不在官，或在权臣，或在贵戚近习，或在强藩大将，上则府库殚乏，下则民力穷悴。”其极端的后果也是王朝崩溃、天下大乱。,这方面可以东汉末的情况为典型。由于东汉王朝是在王莽“抑兼并”抑出大乱之后建立的，它因此改行无为之治，对权贵豪强肆意兼并地土、人口少有干预，结果国家赋税之源尽落权豪之家，致使国库空虚、财政拮据成为这个王朝的长期现象，并以此与西汉形成鲜明对比。最后它终于在“官负人责(债)数十亿万”的窘况中爆发危机并走向消亡。传统中国就主流而言国家对“兼并”一直无所作为的