现代金融监管制度及中国的选择

现代金融监管制度及中国的选择,中国银监会主席助理阎庆民2011年5月9日,2,主要内容,一、金融监管的理论框架二、世界各国的金融监管三、中国监管制度的选择,3,一、金融监管的理论框架,4,什么是金融,辞源：“今谓金钱之融通状态曰金融，旧称银根”辞海：“（monetarycirculation）谓资金融通之形态也，旧称银根”,Finance:最宽泛的定义：货币事务、货币管理、与金钱有关的财源等。居中的定义：货币流通、信用授予、投资运作、银行服务等。最狭窄的定义：与资本市场有关的运作机制以及股市和其他金融资产行情的形成。.,古之中国,今之西方,5,金融学是研究人们在不确定的环境中，如何进行资源的时间配置的学科。金融的两个特点是，金融决策的成本和收益是在时间上分布的，决策者和任何其他人通常事先并不知道。RobertC.Merton（1997年诺奖获得者）,莫顿的定义,6,金融体系,资金来源,存款,债券,公司及消费者的义务与责任,银行贷款,共同基金,保险基金,银行,证券,证券,公积金,退休储蓄,直接投资,金融中介,资金运用,延迟消费=储蓄=投资需要有效率的中介人,7,资源配置：市场是否扭曲风险管理：是否有效管理风险公司治理：激励制衡机制何在价格发现：价格是否反映风险,金融中介的功能,8,金融体系资金流动,市场,中介机构,赤字部门,盈余部门,9,融资来源：银行or证券,10,银行主导与市场主导型,11,监管理论学派之一,一个产权明晰、运转良好的市场经济，只需要采用普通法来解决社会危害问题。在这样的一个世界中，没有必要进行监管。RonaldCoase(1960),（一）科斯定理,12,政府职能：守夜人,产权保护：保护产权不受偷盗和暴力的侵害，保障合同执行社会保障公共物品,好的经济制度要保护产权以防止对产权的侵犯。市场经济是法治经济？,13,监管与私人诉讼,监管被视为司法行为的一种替代品监管取代司法，成为对商业控制的主要形式,14,私人诉讼,监管,自由放任,剩余立法权/主动执法权,市场,政府,法庭,法庭和市场不能解决所有问题,15,为什么监管比诉讼更有效,1.监管者可能比法官有更强烈的动机进行高代价的调查以便证实出现了违法现象2.监管者能够代表原告们的利益，进而解决任何附带问题3.诉讼是在危害已经形成之后进行损害赔偿，而监管则进行事前预防,16,即使是美国这样的自由市场经济，监管机构在维护市场秩序方面的作用也是必不可少的。自上世纪30年代罗斯福新政以来，美国的市场经济制度的基本特征是在传统的以普通法为基础的法律体系之外，还有专门的政策和监管规则，对参与市场交易的所有主体的经济行为实施监管。,17,市场失灵导致金融市场无效率，无形的手失效，用帮助的手弥补市场失灵监管解决了市场失灵和外部性问题为了维护金融体系稳定，保护消费者利益等公共利益，需要监管,（二）市场失灵,thehelpinghand帮助的手,监管理论学派之二,18,为什么需要帮助的手,金融监管金融市场资源配置的低效率逆向选择和道德风险契约的不完备信息不对称,19,市场失灵的四种类型,SystemicInstability系统不稳定AsymmetricInformation信息不对称MarketMisconduct市场失当行为AnticompetitiveBehavior反竞争行为,对市场失灵的监管,监管的基本架构,社会公众,政治家,监管者,银行,借款人,Corruption,Corruption,Corruption,市场：存款人/贷款人/评级机构,Media,制度环境（民主,政治制度）,市场结构,法律司法、监管环境,技术、信息、基础设施,22,（三）管制理论（Stigler）,集团利益：通过设置进入障碍，排除竞争者，获取自身利益（Stigler：工业为了提高自己的利润而需要监管）政府掠夺：监管者自身寻租和腐败,thegrabbinghand攫取的手,监管理论学派之三,23,最优化监管,监管力度,社会福利,最优监管,由谁监管？,25,二、世界各国的金融监管,26,1.国际银行业监管概况,27,Source：IMF,28,Regulatorymeasuresandregulatoryobjectives,Source：IMF,29,2.准入监管的国际比较,30,全球75个国家的准入监管,Source：Andreishleifer,2002:TheRegulationofEntry,TheQuarterlyJournalofEconomics.,31,主要国家比较,Source：Andreishleifer,2002:TheRegulationofEntry,TheQuarterlyJournalofEconomics.,32,富国与穷国,国家越富裕，准入相对成本越低，从最富国家的10上升到最穷国家的65;最富国家需要较少的程序和审批时间,Source：Andreishleifer,2002:TheRegulationofEntry,TheQuarterlyJournalofEconomics.,33,富国,次富,穷国,人均GDP,准入程序,国家穷富与准入难易,最穷,准入监管越多的国家表现出更严重的腐败和规模更大的地下经济，却没有如人所称那样得到较高的社会产出（Djankov，2002）,34,3.监管模式,35,由谁监管：监管职责配置,中央银行银行业监管机构金融监管机构,36,几种监管模式,1.金融监管职能与央行职能合一1+0，新加坡2.银行业监管职责放在中央银行，其他机构实施分业监管1+2，我国香港地区、2003年前的中国,37,3.监管当局与中央银行分设，实施分业监管1+3，中国、美国、法国4.监管当局与中央银行分设，实施综合监管1+1，澳大利亚、德国、日本,38,主要经济体的监管,Source：IMF,实行综合监管的国家数占比,Source：IMF,41,4.关于综合监管,选择综合监管的因素：综合经营经济规模央行介入情况金融危机法律因素,代表性例子：1997年，韩国成立金融监督委员会及其下属的金融监督院1998年，日本设立金融监督厅，2000年改为金融厅1998年，澳大利亚成立澳大利亚审慎监管委员会(APRC)2000年6月，英国设立英国金融服务局(FSA)（2011年取消）2002年5月，德国组建金融监管局,42,综合监管的利弊分析,Onewatchdogorthreewatchdogs，whichisbetter?,43,5.美国监管改革,2010年7月21日，美国出台最严厉的金融监管改革法案：多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案围绕监管系统性风险和消费者金融保护两大核心，该法案着重推进了七个方面的改革措施,44,七个方面的改革措施,成立金融稳定监管委员会，应对系统性风险设立消费者金融保护局，加强消费者权益保护加强SIFI监管，解决大而不能倒问题监督高管薪酬，抑制风险过度行为强化证券业监管，保护投资者利益加强金融衍生产品监管加强对冲基金、PE等机构的监管,45,五大缺陷贝克尔对美国金融监管改革的评价,1.法案对诸多金融活动所加的规制，与金融危机的相关甚微，甚至毫无关系。例如，增设“消费者金融保护局”，但消费者在金融市场繁荣时是否真的受害？2.法案赋予多个联邦机构额外的权力，试图防范新的危机，但其实这些机构早就有权采取各种措施。3.银行资本金不足也是导致危机的诱因4.法案最严重的遗漏是对“两房”基本只字未提5.法案中的许多建议对经济的影响有高度的不确定性,46,6.英国监管改革,保守党和自由民主党于2010年5月联合执政后，英国的金融监管改革出现重大变化联合政府于2010年7月25日公布了金融监管改革方案，提出要改变原先由英格兰银行、英国金融服务局（FSA）和财政部三方监管的局面，由三个新设机构取代英国金融服务局的职能英国财政部2011年2月17日发布金融监管新方案：建立更为强健的体系，向社会征求意见,47,三大金融监管新机构的安排,在英格兰银行内部设立金融政策委员会，负责实施以维护金融系统稳定性为主要目标的宏观审慎监管；在英格兰银行下设独立子机构审慎监管局，针对各单家金融机构实施微观审慎监管；设立金融行为监管局,48,49,三个新设机构的法定目标,金融政策委员会：促成央行维护金融稳定，通过识别、监测并采取行动降低和消除系统性风险，保护和夯实英国金融体系的复苏。审慎监管局：战略层面为“帮助促进英国金融体系稳定”；操作层面为“促进被监管机构的安全与稳健，减少破产机构对英国金融体系的负面影响”。金融行为监管局：战略层面为“保护和强化公众对英国金融体系的信心”；操作层面为：“促进金融服务的市场效率和选择多样性；金融消费者正当利益的保护；强化英国金融体系的诚信度”。,50,报告路线,金融政策委员会：向央行董事会负责，每年公布两次金融稳定报告；央行行长每年两次向首相汇报工作进展情况。审慎监管局：就预算执行及薪酬等情况向央行董事会负责，其自身独立的董事会负责制定监管战略，并对履职情况负最终责任。需接受国家审计署的全面审计；财政部有权对其财务、工作效率和监管有效性进行调查。金融行为监管局：作为独立的监管部门，在行政、运营和监管战略上均向其董事会负责，该局也必须接受国家审计署的全面审计和财政部针对监管失职的调查。,51,巴塞尔委员会监管改革,修改资本定义，强化监管资本基础建立超额资本要求，缓解顺经济周期效应扩大资本监管的风险覆盖面对大型银行提出附加资本要求，降低“大而不倒”带来的道德风险,52,危机后各国金融监管改革共识,加强宏观审慎监管，防范系统性风险加强资本及流动性监管，提升监管标准加强系统重要性机构监管，防止大而不能倒扩大监管范围，加强影子银行体系监管薪酬激励机制问题金融消费者保护问题金融安全网与存款保险,53,三、中国监管制度的选择,54,历史回顾现实问题下步设想几个问题,55,人民银行专司央行职能,1983年9月17日，国务院发布了关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定，至此，中国人民银行开始专门行使中央银行职能，不再兼办工商信贷和储蓄业务。,56,证监会成立（1992）,1992年10月，为发展规范证券市场，建立社会主义市场经济体制，成立了国务院证券委员会，同时成立中国证券监督管理委员会作为执行机构，与人民银行共同对证券市场进行监管。1998年4月，国务院证券委与证监会合并组建新的证监会，独立履行对证券业的监管职责。,57,（一）历史回顾,58,保监会成立（1998）,1998年11月18日，为加强对保险业的监督管理，国务院批准设立中国保险监督管理委员会，独立行使对保险业的监管职责。,59,银监会成立（2003）,十届全国人大一次会议决定成立中国银行业监督管理委员会，授权统一监督管理全国银行业金融机构及其业务活动2003年4月，银监会正式成立,60,时间划断,19841994年:央行行使金融监管职能的初级阶段。1986年1月国务院发布银行管理暂行条例，明确由人民银行依法对金融机构进行监管。19931994年：整顿金融秩序、查处违规，严肃查处越权批设机构、擅自提高利率、非法集资等问题。19951997年：依法监管阶段。先后发布人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、担保法和关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定等金融法律权。19982002年：分业监管形成阶段。东南亚金融危机加快了我国金融改革步伐，先后设立证监会、保监会。2003年4月，中国银监会成立,分业监管体制确立。,“银监会作为专司银行监管的机构，工作上要有一个全新的面貌。要完善监管制度，强化监管手段，加大监管力度，提高监管水平。要运用现代管理方法，对银行风险进行全面监控，健全风险预警和处置机制，及时发现和查处各种违法违规行为，有效防范金融风险，保证金融安全”。温家宝（2003年）,62,机构/项目从业人员数法人机构数大型商业银行1,545,0505政策性银行及国家开发银行59,5033股份制商业银行237,15812城市商业银行206,604147农村信用社550,8592,646农村商业银行96,72185农村合作银行81,076223企业集团财务公司5,990107信托公司7,38263金融租赁公司1,23517汽车金融公司2,39113货币经纪公司2454消费金融公司2544新型农村金融机构和邮政储蓄银行152,820396资产管理公司7,4114外资金融机构36,01740银行业金融机构合计2,990,7163,769,银行业法人机构和从业人员情况表（截至2010年底）单位：人，家,63,银监会监管实践,推进监管理念、方式和手段创新：坚持将国际最佳实践运用于中国实际建设有效的监管法规体系：坚持规制监管与原则监管并举建立风险管控长效机制：坚持微观审慎监管与宏观审慎监管并重注重逆周期监管能力建设不断扩大监管覆盖面改进监管方式方法引领银行业改革与科学发展支持金融创新与改进金融服务获得国际高度认可,64,1.规制监管与原则监管并举,原则导向监管,确立“准确分类充足拨备做实利润资本充足率达标”的持续监管思路,提出“风险可控，成本可算和信息充分披露”的创新原则,始终坚持“四四六”监管新理念,65,2.微观审慎与宏观审慎监管并重,银监会监管目的之一：提高金融服务水平和竞争力,资本充足率,提高拨备水平,控制大额风险集中度,公司治理和内控建设,控制不良率和余额,监控流动性水平,微观单体机构风险监管,宏观审慎监管,“抓两头，带中间”改革思路,金融形势通报,压力测试,逆周期资本、动态拨备、动态LTV,风险早期预警系统,有效隔离风险跨境和跨市场传递,与宏观经济部门信息共享,同质同类分析和监管评级,66,3.注重逆周期监管,动态调整贷款损失准备，将拨备覆盖率监管指标逐步从100%提高到130%再到150%，实现“以丰补歉”建立动态资本补充机制，提高资本质量严格控制集中度风险，坚持单一客户10%和集团客户15%的“红线”，任何机构不得逾越动态调整贷款价值比率（LTV），非首套房贷款首付比例从三成提高到六成重视薪酬制度和考核机制科学性，反对“冲时点”积极跟踪国际会计准则的动向,67,4.扩大监管覆盖面,机构监管和功能监管银行和资本市场、房地产市场风险隔离从信用、市场和操作风险，到IT、声誉、国别风险审慎监管与行为监管并重,68,5.改进监管方式方法,机构准入注重宏观发展战略和市场需要业务准入坚持谨慎原则规范对高级管理人员、关联股东和银行股权变更的管理,准入监管,非现场监管信息系统升级强化非现场监测分析和风险提示完善并表监管制度开展监管评级工作实施监管谈话制度和三方会谈,非现场监管,现场检查,市场退出和风险处置,中小银行业金融机构风险处置城市信用社退出非银行金融机构风险化解农村金融机构风险处置,科学安排现场检查项目完善并试点运行现场检查分析系统（EAST系统）妥善行使延伸检查权，加强跟踪后评价,69,6.监管获得国际认可,银监会209年3月加入巴塞尔银行监管委员会(BCBS)；2009年6月加入金融稳定理事会(FSB)。获得主要国际金融组织的席位，具有国际游戏规则制定话语权。FSAP核心原则评估组：“银监会作为主动和有前瞻性的监管者，在中国银行业改革发展过程中起到了重要的作用”。全球风险管理专业人士协会（GARP）：将2009年度风险管理大奖同时颁给中国银监会及其主席刘明康。亚洲银行家杂志：2009年度金融监管大奖授予银监会,（二）中国银行业的主要变化,71,经营效率大幅提升,截至2010年底，银行业资产总量达到95.3万亿元，是2003年底的3.4倍；实现税后利润8,991亿元，是2003的近28倍；资本利润率17.5，是2003年底的近6倍；资产利润率1.03，是2003年的10倍。,72,资本充足率全部达标,截至2010年底，商业银行整体加权平均资本充足率12.2，加权平均核心资本充足率为10.1%，281家商业银行的资本充足率水平全部超过8,73,资产质量不断改善,截至2010年底，主要商业银行不良贷款余额和比例从2002年末的22793亿元和23.61%（四级分类），下降到2010年末的3646亿元和1.15%（五级分类）,74,拨备水平超过200%,截至2010年底，商业银行各项资产减值准备金余额10,308亿元，比2007年底增加4279亿元；商业银行整体拨备覆盖率水平首次超过200，达到218.25，比2007年底提高176个百分点，风险抵补能力进一步提高。,75,国际竞争力显著提高,英国银行家杂志全球前1000家银行排名中，来自中国的银行从2003年的仅15家上榜增加至2010年的84家，上榜家数仅次于美国、日本，列世界第三。,76,（三）当前面临的挑战和问题,77,1.盈利模式,过分依赖存贷利差中间业务发展面临诸多制约银行收费饱受争议投资业务受限,78,2.发展战略,Metoo同质性缺乏差异化发展战略盲目跨业、跨境、跨区域发展高成本、高资本耗费资本约束与发展转型,79,3.公司治理,形似与神似、神至党委会如何定位董事长和高管层职责不清双层治理结构：监事会与独立董事并存要不要股东代表：金融资产管理委员会要不要设天量信贷投放折射出治理机制失效,80,公司治理原则,2004年4月：OECD公司治理原则2010年10月：巴塞尔委员会BCBS加强银行公司治理的原则（1999年发布、2006年修订、2010年10月再次修订）,81,BCBS：重点关注六大问题,董事会行为高管层风险管理和内部控制薪酬管理复杂或不透明的公司架构信息披露和透明度,82,银监会：良好公司治理六要素,健全的组织治理架构清晰的职责边界明确的决策规则和程序有效的激励和监督机制信息披露和透明度合理的社会责任,83,4.风险管理,部门银行与流程银行缺乏风险管理文化缺乏全面的风险管理：并表管理、流动性风险管理不足、贷款集中于几个行业平台公司的例子,84,5.激励机制,考评体系注重短期激励薪酬没有体现风险因素强调规模、速度，忽视质量,85,6.基础设施,IT系统滞后缺乏连续的历史数据：测算PD/LGD缺乏有效的风险管理系统缺乏MIS,86,7.创新能力,不能自主设计产品产品定价能力弱风险定价能力不足不能实现按产品核算不会运用科学手段管理风险风险调整后资本回报（RAROC）经济资本（EC）经济增加值（EVA）内部资金转移定价（FTP）,87,中美金融体系发展规模比较,注：中国商业银行总资产为国有、股份制和城市商业银行总资产之和。,8.竞争力,88,（四）下步监管重点,89,1.四大监管指标,资本充足率杠杆率流动性指标贷款损失准备,系统重要性银行资本充足率不低于11.5%（2013年底达标）非系统重要性银行资本充足率不低于10.5%（2016年底达标）根据信贷增长情况，适时计提逆周期超额资本,杠杆率不低于4%（系统重要性银行2013年底达标，非系统重要性银行2016年底达标）,贷款拨备率不低于2.5%且拨备覆盖率不低于150%（系统重要性银行2013年底达标，非系统重要性银行设定差异化过渡期安排）,流动性覆盖率（LCR）不低于100%（2013年底达标）净稳定融资比率（NSFR）不低于100%（2016年底达标）,90,2.逆周期资本监管,通过运用逆周期资本缓冲、留存资本缓冲以及杠杆率等工具，缓解金融体系的顺周期性。如，引入逆周期资本缓冲，使银行在经济上行阶段积累资本，用于经济下行期吸收损失，防止经济上行期信贷过度增长、经济下行期信贷过度紧缩。宏观审慎工具并非是一种特殊、独立的政策工具，而是服务于防范系统性风险目标，对已有工具的功能叠加、调整和组合。,91,3.系统重要性机构监管,BCBS和FSB已经同意采用评分卡方法识别全球系统重要性金融机构（G-SIFI），综合考虑单家金融机构的国际活跃程度、规模、关联性、可替代性、复杂性等五方面因素基础上，将G-SIFI分为个类别，分别提出不同的附加资本要求，提高其损失吸收能力。FSB监管合作常设委员会（SRC）中大多数成员都赞成将全球系统重要性银行限定在25到30家之间，分成3-5组SRC认为对此类机构计提0.5%-3%的附加资本较为合适，且强烈支持由普通股来实现,92,4.影子银行监管,金融稳定理事会(FSB)下设的监管合作委员会将影子银行界定为游离在传统银行体系之外、基本不受监管或监管较少的信用中介机构及业务活动包括货币市场基金、对冲基金、投资银行、私募股权基金、信托公司、财务公司、金融担保公司以及信用衍生产品(如CDO、CDS)、资产支持证券(ABS)等影子银行