《政府规制政策》PPT课件

第5章政府规制政策,产业经济学,2020/5/16,1,本章学习要求,了解政府规制理论的发展掌握政府规制的含义和类别理解政府规制的目标理解自然垄断产业规制、竞争性产业规制和社会性规制的规制原因、规制工具和规制政策等,2020/5/16,2,目录,一、政府规制理论的发展二、政府规制的类别、目标及执行机构三、政府规制政策：自然垄断、竞争性产业、社会性规制四、案例分析,2020/5/16,3,规制（regulation）与规制经济学,规制（regulation)是指政府根据一定的法规对于市场活动所做的限制或制约，如政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动构成了政府对价格、市场进入等的规制。当经济运行中出现“市场失灵”时，政府有必要对私人经济活动进行限制或制约，这就产生了政府规制（GovernmentRegulation）。,2020/5/16,4,规制（regulation）与规制经济学,植草益（1992）给出了较广泛的规制定义：“依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。”作为经济学的一个分支，规制经济学是20世纪70年代以后逐渐发展起来的一门新兴学科，与产业组织的相关领域一起成为应用微观经济学最重要的领域之一。,2020/5/16,5,规制（regulation）放松规制（deregulation）再规制（reregulation）的动态演进过程,20世纪70、80年代以后，在欧、美等西方国家的规制实践中，出现了官僚腐败、规制成本高昂、自然垄断行业或公用事业单位运营效率低下等问题，引发了一场放松规制的运动，同时也促使人们对传统规制理论和规制方式进行反思，并开始探索更合理的规制理论和更科学有效的规制方法。进入20世纪90年代，随着博弈论、委托代理理论、信息经济学等微观经济学中的前沿理论和分析方法被引入，一种新的规制理论激励性规制理论产生了，从而使西方规制经济学达到一个新的发展巅峰。,2020/5/16,6,规制理论核心问题的演进,早期传统的规制理论，包括规制公共利益理论、规制俘获理论等，关注的核心问题是，为什么要规制（Why）？规制代表谁的利益（Who）？而激励性规制理论研究的主要问题是，如何有效规制（How）？,2020/5/16,7,1、公共利益理论和规制俘获理论,围绕规制目的分为公共利益理论和规制俘获理论。自亚当斯密以来，规制公共利益理论就出现了，成为规制理论的逻辑起点。主要观点：公共利益理论认为市场存在失灵，规制的目的是为了增加公众的福利，即弥补市场缺陷带来的效率损失，并得到更为社会认可的收入分配状况。缺陷：现实社会中大量被规制的产业既不是自然垄断的产业，也不具有外部性。,2020/5/16,8,规制俘获理论认为促使政府进行规制的仅代表社会的某一特殊利益集团，规制的整个过程最终将变成是为被规制的产业服务，规制者被被规制者所俘获，是特殊的利益集团寻租的结果。本质上属于一种极端的论断。增强了反政府规制的倾向。,2020/5/16,9,2、规制需求理论,1971年，Stigler在其论文TheTheoryofEconomicRegulation经济规制理论中，利用经济学的分析方法对规制的产生进行规范分析。Stigler第一次将标准经济学的基本逻辑和分析方法引入规制理论，也有观点认为他开创了规制经济理论。他认为规制的存在取决于社会对规制的需求和供给。最优规制政策是以立法或规制机构为中介，消费者和厂商利益调和的结果。,2020/5/16,10,3、利益集团理论,Stigler和Peltzman的分析从规制者效用最大化出发，得到的理论只能预测哪些产业易受规制以及规制的结构是什么（如价格的高低等），并没有说明利益集团是如何影响规制者。Becker（1983）认为规制的核心在于增加最有影响力的利益集团的福利，利益集团对政治家（规制者）施加的压力越大则取得的转移支付或财富再分配的可能越大，这种竞争会产生一个在政治市场上的“纳什均衡”，最终有影响力的利益集团的福利增加，市场失灵得以纠正，社会福利的无谓损失得以降低。,2020/5/16,11,4、规制博弈理论,规制是多方多赢博弈的结果。由于具有强制性权利的政府能利用特殊的法律权利和税收手段，以较小的成本，监督交易的进行与合约的履行。在这个博弈过程中，消费者因价格降低获得了好处，而垄断厂商避免了残酷的竞争，由国家保护了它的专利不受竞争困扰。该理论意味着，由政府来监督私营法人之间的合同的执行能给它们节省更多的成本。,2020/5/16,12,5、激励性规制理论,20世纪70年代末、80年代初以来，西方规制理论的研究主题从“为什么要规制”和“规制代表谁的利益”转变为“如何有效规制”问题，这一转变是伴随着信息经济学和博弈论的发展进行的。需要解决的关键问题是，如何设计出一种激励规制合同，既能充分激励被规制企业，又能有效约束其利用信息优势采取机会主义行为，促使其做出有利于提高社会福利的行为。,2020/5/16,13,激励性规制理论的贡献,激励性规制理论打开了规制机构的“黑箱”，将其分为规制机构（监督者）和国会（委托人）两层。其中，国会追求社会福利最大化，而规制机构则以自身利益最大化为目标，它可能被规制企业或其他利益集团俘获而与之合谋。,2020/5/16,14,目录,一、政府规制理论的发展二、政府规制的类别、目标及执行机构三、政府规制政策：自然垄断、竞争性产业、社会性规制四、案例分析,2020/5/16,15,1、政府规制的类型,政府规制,间接规制,直接规制,经济性规制,社会性规制,反垄断,依据由政府机构认可和许可的法律手段直接介入经济主体决策。,不直接介入经济主体的决策，仅制约阻碍市场机制发挥职能的行为，以有效地发挥市场机制职能而建立完善的制度为目的,存在自然垄断或信息不对称现象的行业，保证服务供给的公平性和防止资源配置低效为主要目的，对企业的进入、退出、价格、服务的质量和数量方面的规定和规制,以保障劳动者的和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的,2020/5/16,16,机票禁折：政府与市场的较量（1）,从1980-1996年，我国的民航运输业在政府的放松管制下得到了举世瞩目的发展。从1997年下半年开始，民航市场风云突变，客运量和运输周转量急转直下，全行业面临亏损的严峻考验。主管部门于1997年11月推出“一种票价，多种优惠”的票价体系，允许各航空公司机票打折。这一价格政策被各航空公司利用，演变成了低价倾销和恶性竞争的工具，由此出现了严重的机票低价倾销、价格战、促销战，机票折扣最低达到五折、四折，更有航空公司以赠送小家电、给代理人高额回扣等隐蔽性促销手段恶性竞争。结果造成全行业在1998年遭遇了1975年来的首次亏损。,经济性规制,2020/5/16,17,1999年初，国家纪委和民航总局的一纸命令关于加强国内航线票价管理制止低价竞销行为的通知收回了市场定价权。这一举措虽然使某些航空公司在1999年上半年扭亏为赢，但却把大多数客流赶向铁路和公路。1999年下半年，出于对运输市场的争夺，各航空公司又纷纷冒着被处罚的风险，开始新一轮的变相低价竞销。市场的这一次挑战换来的是2000年4月1日起执行的政府强制下的“航线联营”政策。这一政策的执行将使在102条主要航线上同时飞行的所有航空公司共享最低八折票价所带来的垄断利润。,机票禁折：政府与市场的较量（2）,2020/5/16,18,机票禁折：政府与市场的较量（3）,2006年1月27日，从全国民航工作会议上传来消息，逐渐放开价格管制将成为中国民航业未来的改革方向。06年民航计划取消对运输价格下限的管制，实行航空销售政府指导价。目前，机票价格规定是在民航总局制定的基准基础上浮25%，下浮45%。今后，在完善公平竞争，反倾销规章的基础上，将取消对运输价格下限的管制，只实行上限管制，并建立和完善价格听证制度。,2020/5/16,19,“安全生产”怎么了？（1）,矿难！无劳动保护的工人患病！医患纠纷！奶粉事件和苏丹红事件！据官方统计资料，我国各类劳动事故和职业危害每年吞噬着10多万人的生命，损害者几十万人的健康，给国家和企业带来数百亿元的经济损失。面对一幕幕人间悲剧，人们不禁要问，安全生产究竟怎么了？人们普遍认为，违章指挥、违章作业以及违反劳动纪律是造成事故的最主要原因。但在某些事故中，国家行政司法机关及其公务员对安全生产事故的发生也有着不可推卸的法律责任。,社会性规制,2020/5/16,20,“安全生产”怎么了？（2）,政府之所以要对劳动场地的安全与卫生条件进行管制，经济学家认为，在企业雇佣者和被雇佣者之间存在严重的信息不对称。雇佣者通常比被雇佣者更了解职业安全和卫生隐患及其可能导致的事故和伤害。,2020/5/16,21,“安全生产”怎么了？（3）,政府的权利来自于公民，运用权利主动保护公民尤其是弱势利益集团的生命财产安全是政府机构及其公务员天经地义的责任。我国行使劳动场地安全、卫生管制职能的政府机构原先主要是劳动部门，现在是国家经贸委，加上公安、工商、技监、国土以及各行业主管部门，基本形成了一个安全生产管制的综合体系。,2020/5/16,22,谁来保卫我们的安全？,遗憾的是，我们的政府机构及其官员这种主动执法的观念还很淡漠。某些政府有关执法机构的行政不作为，已经成为我国安全生产事故居高不下的一个长期以来被忽视的重要原因。,吃荤菜怕激素，吃素菜怕毒素，喝饮料怕色素，能吃什么，心里没数,2020/5/16,23,反垄断与反不正当竞争,我国曾于1993年颁布实施了反不正当竞争法，这是国家第一部规范市场竞争行为的法律。另外，在我国的商标法、广告法和价格法等法律中也涉及了不正当竞争和限制竞争的内容。我国在1994年开始了反垄断法的制定工作，由国务院法制办、国家工商行政管理局和原国家经贸委联合开始了反垄断法起草工作，并于2003年完成了初稿。中华人民共和国反垄断法已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过，自2008年8月1日起施行。,反垄断,2020/5/16,24,“行业自律价”（1）,有关政府部门是最早的始作俑者。1998年8月18日印发关于部分工业产品实行行业自律价的意见大力推广行业自律价。该意见要求各行业组织在“认真分析本行业具体情况的基础上，研究确定实行自律价的产品测定和发布行业平均价或最低出厂价，为企业定价提供参考”国家有关部门之所以出台了行业自律价这一规定，是因为近几年国内市场各行业普遍存在的竞相降价的价格大战。意见执行的结果是产生和强化了平板玻璃、农用机械、轿车等产品的价格卡特尔。,2020/5/16,25,“行业自律价”（2）,2003年4月底，在信息产业部的直接干预下，刚刚挂牌的中国移动和它的多年“宿敌”中国联通并不情愿地坐在谈判桌前，就共同规范移动通信市场行为、严格执行国家资费标准的有关问题达成了协议。这一协议的核心内容是要求双方认真执行国家规定的移动电话业务资费标准和收费规定，不得擅自改变移动电话的收费办法和标准。信息产业部扮演监督和裁决的“严父”角色。劝说一大一小两家寡头立地成佛，安享垄断高价带来的丰厚利润。,2020/5/16,26,“行业自律价”（3）,2003年6月1日，北京“特许经营出国旅游旅行社联合体”的11家旅游公司举行了它们的第11次常规会议，却作出了一个非常规的决定：制定各涉外旅游线路的最低保护价。目前，国外游的最低现价比限价前至少提升了200-300元，有些线路则比市场价格提高了700-800元。,2020/5/16,27,价格联盟的自动瓦解,为何屡战屡败？价格卡特尔不稳定，缺乏稳定的经济基础为何屡败屡战？价格联盟在短期内可能使其成员获利法律不完善，缺乏威胁力行政性行业垄断的示范效应,2020/5/16,28,2、政府规制的目标,社会资源的有效配置企业财务状况稳定确保企业内部效率避免收入的再分配,2020/5/16,29,3、政府规制的执行机构,规制机构存在与否取决于政府的法令，因此其组织具有权威性。规制机构是根据某项法规执行某些特殊领域的任务而存在的，具有相对独立性和局限性。规制机构只拥有政府赋予的部分权利，规制力度取决于规制范围，具有很强的伸缩性。,2020/5/16,30,我国部分产业的政府规制,2020/5/16,31,目录,一、政府规制理论的发展二、政府规制的类别、目标及执行机构三、政府规制政策：自然垄断、竞争性产业、社会性规制四、案例分析,2020/5/16,32,（一）自然垄断产业的政府规制,1、自然垄断的内涵：当一个生产单一同质产品的企业比两个或多个生产这种产品的企业在任意产出水平上的成本都更低，则这个企业是自然垄断。C(Q)C(q1)+C(q2)+.+C(qk),在单产品情况中，生产成本的规模经济性是自然垄断的充分条件，但不是必要条件。,2020/5/16,33,2、自然垄断产业规制的内在必然性,自然垄断产业具有规模经济性，需要政府对市场进入进行规制，以便让一家企业独家垄断经营，以获得规模经济效益。自然垄断理论中的定价矛盾：如果任由企业定价，则索取垄断价格。由于平均成本下降，如果按照边际成本定价，则价格低于平均成本，企业亏损。,矛盾导致政府必须出面进行价格规制，以便在社会资源配置效率和企业效益之间取舍,2020/5/16,34,3、自然垄断产业规制的工具,（1）进入规制为确保企业的规模经济效益和提高其生产效率，由规制机构对企业的从业资格、产品及服务的内容和标准进行审查、认证，从而确定一家或极少数几家企业获准享有特许经营权，并承担该产业的供给责任，不能自由退出。许可制、注册制、申报制。,2020/5/16,35,自然垄断产业规制的工具,（2）价格规制规制当局为限制企业制定垄断高价以实现资源的有效配置而对产业价格水平进行的规制。价格规制采用了平均成本定价法解决了定价矛盾，主要形式是公平报酬率规制，是一种低强度的激励机制。,2020/5/16,36,自然垄断产业规制的工具,（3）质量规制为了防止缺乏竞争的自然垄断产业提供的产品和质量下降而制定的制定有关产品和服务的质量标准建立有关产业的产品和服务质量定期检查制度定期颁布准许生产的有关产品和服务的目录，以防止有关产品和服务的质量下降或不合格的产品与服务进入市场,2020/5/16,37,4、规制失灵与规制改革,规制失灵的表现企业内部低效率的产生规制滞后使企业蒙受损失规制的目的和结果不一致传统规制理论及方式的缺陷传统规制方法的既定前提是：规制者与被规制者具有相同的完备信息，双方进行的是一种对称信息博弈。而在现实生活中，规制者与被规制者所掌握的信息往往是不对称的。,2020/5/16,38,激励性规制规制的重新思考,是指给被规制企业提供刺激的办法，诱导垄断者去实施某种行动，以达到某个规制目的的规制政策。主要方法：区域间竞争（YardstickCompetitionRegulation）特许投标制（FranchiseBiddingRegulation）价格上限规制（Price-capRegulation）社会契约规制（SocialContractRegulation）利润分享规制（ProfitSharingRegulation）其他,2020/5/16,39,放松规制（Deregulation）,原因：规制失灵可竞争市场理论技术、需求条件的变化改变了受规制行业的属性进入20世纪70年代以后，美国、英国和日本等发达国家相继对电信、铁路、航空、电力、石油及天然气输送等自然垄断行业实行放松规制的政策，取得了较好的政策效果。通过引入竞争机制和民营化产权改革等放松措施，竞争的特征在放松规制后的行业明显增加，新的市场格局逐步形成。,2020/5/16,40,（二）竞争性产业的政府规制,原因通过政府规制克服由于信息不对称所导致的市场失灵政府规制可以保障广大消费者的生命安全政府规制可以限制市场中的过度竞争具体行业的规制金融业高新技术产业,2020/5/16,41,1、金融业规制,规制目标保证金融机构乃至金融市场健康发展，从而保护存款人和投资人的利益，推动经济发展。不同国家目标有所差异。规制主体规制方式：灵活性规制和规范化规制规制手段：对统计资料监控和分析、外部审计等,2020/5/16,42,金融业规制内容,市场准入与机构合并的规制对金融业务范围的规制风险控制流动性要求资本充足率与风险损失准备,2020/5/16,43,2、高新技术产业规制,原因从生产投资到最终成果转化需要较长时间，投资巨大，市场存在高度不确定性，企业需要承担较大风险；高新技术产业拥有对某项技术的专利权和对某项知识产品的知识产权，从而在一段时间内拥有垄断权和排他性使用权；高新技术在转化过程中具有不同程度的外溢效应。,2020/5/16,44,高新技术产业规制政策,信息不对称的规制研发机构与企业之间企业与企业孵化器之间风险性的规制风险投资法律外部性的规制产权激励服务激励优惠政策,2020/5/16,45,（三）社会性规制,目的外部性：收取排污费、采矿许可证等信息不对称：厂商向消费者公开信息，如加贴生产日期等标签，或者出售前获得许可证非价值物品：在经济活动中产生社会问题的物品，分为不受市场欢迎的市场结果和功德物品。如毒品、义务教育、疫苗接种等,2020/5/16,46,方式直接规制：禁止特定行为、限制经营性活动、资格制度、检查与鉴定制度、基准与认证制度行政手段：制定标准、发布实施、执行检查和实施处罚等经济手段：诱导型规制、诱因型规制信息提供与公开,2020/5/16,47,目录,一、政府规制理论的发展二、政府规制的类别、目标及执行机构三、政府规制政策四、案例分析,2020/5/16,48,1998年以前，我国实行石油业务的分业经营，中石油、中石化和中海油分别垄断石油市场的少量业务。1998年3月，国务院将原先的分页经营变为混业经营，中石油和中石化分别获得北方12省份和南方19省份的石油勘探、生产业务，同时获得石油进出口经营权，中海油业务不变。,我国石油行业规制1、历史,2020/5/16,49,为何要管制,怕企业乱开价，获得暴力，从而消费者受损。,2020/5/16,50,2、行业规制措施,从2001年10月起,石油公司可在发改委公布的零售中准价上下8%的范围内制定成品油零售价格,并按照发改委要求的不少于零售价格4.5%的折扣制定批发价格。政府为了保持物价稳定，依法对成品油实施价格管制，做法是让中石油、中石化按照国家指令从事亏损的政策性业务，然后财政对其进行政策性亏损补贴。,2020/5/16,51,中国石油：首季净利润同比下降31.5%每股盈利0.16元2008年4月28日晚间，中国石油(601857行情,股吧)公布第一季业绩，季报显示，前三个月，公司实现股东应占净利润288.85亿元，较07年同期的421.4亿元下降31.5%，每股盈利0.16元；期内营业额上升41.86%至2，590亿元。中国石化（600028）一季度业绩下滑65%4月28日现跌3.46%，报11.45元。公司4月28日发布的一季报显示，期内实现净利润67.01亿元人民币，同比下降65.78%，大大超出此前一些机构预测的52%；基本每股收益0.077元，同比下降65.78%；扣除非经常性损益后的基本每股收益为-0.002元。,3、规制结果企业利润受到影响,2020/5/16,52,2007年中国石油相对于主营业务成本的原有价格盈亏平衡点约为63-65美元/桶，中国石化对应的盈亏平衡点约为51-54美元/桶，若原油价格高于这一价格区间，两家公司的炼油业务将出现亏损。除了受控于国内成品油销售价格影响，国际原油价格上涨还导致了中石化化工产品成本的上升，此外原油价格的上涨也导致中石化石油特别收益金大幅上升。,2020/5/16,53,尽管中石化一季度已获得补贴74亿元，但高油价依然拖累中石化第一季度业绩较去年同期大幅缩水65.78%。数据显示，一季度中石化的营业成本同比增长30%。而由于石油特别收益金数量增加带来的营业税金增加就超过了112%，达到72.62亿元。值得一提的是这一数据，与第一季度补贴的74亿相差无几。目前中石化从4月起已经开始获得政府炼油补贴，如果这些补助能够到位，将有利于提振公司业绩。但由于中石化炼油业务较大依赖进口，如果国内成品油价格未调，“上半年其最好的情况也仅限于与去年同期持平”。,2020/5/16,54,4、规制结果“油荒”、扩大需求,由于成品油价格管制造成油价倒挂（国际油价上涨），民营企业无油可卖，出现“油荒”，中石油和中石化不会也不敢不供应。物价上涨，油价不涨消费者增加能源消耗，因为替代性而减少其他价格上涨资源的消耗，进一步扩大对成品油的需求。煤炭和天然气价格上涨差不多，石油上涨迅速,2020/5/16,55,石油垄断巨头步步为营，2006年中石油成为香港资本市场上最赚钱的公司，实现净利润1422亿元，中石化实现利润500亿元，而全国90家民营油企纷纷“卖身”外企，民营油企日渐衰落。油价上涨而国内价格管制导致近期很多民营加油站无奈被中石化中石油收购，从而加强国企的垄断。,5、规制结果加剧垄断,2020/5/16,56,消费者并没有得到好处,在国际油价看涨的时候，对国内油价的管制使得石油供货商成本增加，故供货商减少国内市场的供给，增加对外销售，这是他们应对价格管制的策略。,2020/5/16,57,中国铁路行业的规制改革,根据UIC（国际铁路联盟）的定义，高速铁路是指透过改造原有线路（直线化、轨距标准化），使营运速率达到每小时200公里以上，或者专门修建新的“高速新线”，使营运速率达到每小时250公里以上的铁路系统。,2020/5/16,58,根据中国铁路中长期发展规划，到2020年，为满足快速增长的旅客运输需求，建立省会城市及大中城市间的快速客运通道，规划“四纵四横”铁路快速客运通道以及四个城际快速客运系统。建设客运专线1.2万公里以上，客车速度目标值达到每小时200公里及以上。,2020/5/16,59,2007年4月18日零时起，中国铁路第六次大面积提速调图正式付诸实施，主要干线开始“时速200公里”的高速运行，中国铁路开启“追风时代”。,速度为谁而提？,2020/5/16,60,我国铁路的数次大提速,第一次大提速：1997年4月1日，在京沪、京广、京哈等主要干线实施提速。全路客车平均旅行速度由48公里/小时提高到55公里/小时。第二次大提速：1998年10月1日，以京沪、京广、京哈三大干线为重点，进一步提高列车速度。最高运行时速达140-160公里。第三次大提速：2000年10月21日，以中西部地区为重点，最高运行时速140-160公里。,2020/5/16,61,我国铁路的数次大提速,第四次大提速：2001年10月21日，提速重点是京九线、汉丹线、京广线南段、哈大线和沪杭线。第五次大提速：2004年4月18日，京沪、京广、京哈等干线部分地段线路基础达到时速200公里的要求。旅客将在列车时刻表上发现一个新的列车品种“Z”字头列车，这就是沿途不停、一路直达的“直通车”，该列车的出现将使中国铁路的旅客列车品种从目前的4种增至5种。原有的4种是：“T”字头(特快列车)、“K”字头(快速列车)、“L”字头(临时客车)和四位数字编号的普通车。,2020/5/16,62,中国铁路第六次提速争辩,大提速安全之辨88天打造新型直达列车现有铁路线路很少符合提速标准中国铁路客货混跑的难题并未解决快跑快跑铁道部的法宝铁道部门坚信，用速度与公路和航空争夺客源，是正确的方向。大提速之上的利益问号铁路部门耗费巨资提速，是在解决目前最为紧迫的问题，还是又一个铁轨上的“面子工程”？铁路提速是不是在劫贫济富？,2020/5/16,63,自2009年4月1日零时起,全国铁路将实施新的列车运行图,这是继2007年4月18日第六次大面积提速调图之后,铁道部再次对列车