城乡规划法指导下的控制性详细规划编制

城乡规划法指导下的控制性详细规划编制 以米脂盐化工业集中区控规为例东西部经济研究院【摘要】在总结当前国内街区层面控制性详细规划编制重要经验的基础上，规划结合米脂盐化工业集中区发展速度快、项目开发规模大、不确定性强的特点，对新时期、特殊地区控制性详细规划编制进行了一些探索和尝试。【关键词】米脂盐化工业集中区；街区控规；循环经济一、资源及政策优势米脂县具有岩盐丰富、天然气资源配置条件好的优势，盐、气化工产品的综合开发优势强。依托优越的岩盐资源和天然气资源，以工业区为载体，以优化环境和招商引资为着力点，坚持“煤电盐化和盐气化一体化”的循环经济发展战略，争取煤炭、天然气资源的配置，将盐、盐产品及氯碱产品开发、盐气一体化的上下游产品开发作为米脂县“十二五”期间发展的重要方向。按照榆林市经济社会发展的总体发展战略和目标指引，依托米脂县丰富的岩盐资源及优越的区位交通条件。“十二五”期间，米脂县将发挥优越的资源条件，依托大集团引领、大项目带动，加快盐气综合开发，促进盐气化工产品的换代升级，将米脂县建设成为中国第一盐都。二、变革催生“街区”控制性详细规划米脂盐化工业集中区无论在开发规模还是盐化工集聚程度上，都是现行规划工作中不多见的。在实现新型工业化、发展绿色经济的进程中，米脂盐化工业集中区惊人的项目开发速度、高强度的投资和产业链延伸的不确定性，使传统的控制性详细规划难以发挥控制、引导的作用。随着2008年城乡规划法的颁布和实施，特别是在2009年陕西省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过的陕西省城乡规划条例，组织编制米脂盐化工业集中区控制性详细规划迫在眉睫。米脂盐化工业集中区控制性详细规划正是在全行业探索新的规划控制模式，在工业区快速发展中发挥城市规划动态调控和引导作用的背景下应运而生的。三、构建承上启下的技术框架规划基于米脂盐化工业集中区的发展特点，提出将街区层面的规划控制（以下简称街区控规）作为本次米脂盐化工业集中区控制性详细规划编制的工作重点，在米脂盐化工业集中区城市规划编制体系中，街区控规作为米脂盐化工业集中区总体规划的深化，及未来开发地块编制控制性详细规划前提，起到承上启下的作用。规划同时制定了依据城乡规划法，落实上位规划；加强资源条件对发展模式的影响分析和落实；制定适合地区建设控制的控制系统；关注对可开发用地的控制，把握工业地区的控制重点的规划原则。四、规划编制特色鲜明米脂盐化工业集中区控规的规划范围与集中区总体规划范围一致。街区划分依据米脂盐化工业集中区总体规划确定的产业功能区制定，并与工业区内各建设指挥部管理范围相结合划分为若干个街区，本规划称之为发展单元。每个发展单元规模为2040km2不等。如此大的发展单元规模，大大超过了陕西省城乡规划条例24km2为一个街区的划分要求，加上工业型地区和城市型地区存在的差异性，决定了米脂盐化工业集中区街区控规的编制重点也与其他城市街区控规编制思路上有所不同。（一）构建了保障性强的控制体系规划提出米脂盐化工业集中区控规的控制系统，以突出保障城市供给系统高效、区分政府主导建设和市场开发职能、构建现代化工业地区城市特色为核心，控制系统由城市供给系统控制和可开发用地控制两部分内容构成。城市供给系统控制可以概括为“541”系统，即5条“线”、四类设施和城市特色地区。控制内容的确定是在总结了当前国内街区层面控制性详细规划编制的重要经验，依据了“城市绿线”、“城市黄线”、“城市蓝线”、“城市紫线”的管理要求；密切结合米脂盐化工业集中区特点的基础上形成的，旨在不确定因素中寻找刚性控制要素，从根本上保证规划的适应性、长效性和可操作性。五线系统包括：道路“红线”、绿地“绿线”、河道水系“蓝线”、市政廊道、铁路和轨道等。四设施包括：公共服务设施、交通基础设施、市政基础设施、公共安全设施。城市特色区：指规划确定的城市型地区(包括工业区综合服务中心、前端服务基站)、重要节点及重要廊道等。五线系统是城市中线性支撑系统的落实和保障，四设施为政府主导建设设施的控制，城市特色地区为工业区城市设计引的重点地区。为体现规划的弹性因素，对不影响工业区供给系统的部分内容，包括工业区部分次干道和支路提出了弹性的控制要求。可开发用地特指扣除“541”控制系统外可用于市场开发的用地。规划将可开发用地划分为配套服务型可开发用地和产业型可开发用地两种类型，以确定不同的控制重点和控制内容，并建立各自的指标体系。其中，配套服务型可开发用地是为工业区提供生产服务的设施用地，如：部分居住、商业设施等用地。（二）制定了循环经济理念指导下的指标体系米脂盐化工业集中区街区控规的控制指标确定，是对新兴工业化地区的控制性详细规划编制方法的探索。在控制指标确定的思路上提出，首先，要明确工业区控制的重点，要体现米脂地区的资源特点、产业发展特征和循环经济发展要求。其次，要协调和相关规定之间的关系。包括国土资源部颁布的工业项目建设用地控制指标。第三，要贯彻上位规划的要求。比如，工业区总体规划提出的人口(居住、就业人口)、用地功能、资源供给量等。街区控规特色指标体系主要针对可开发用地中的产业型地区提出。控制指标包括主导功能、开发强度、环境容量、循环经济4大类9项指标。其中开发强度指标由用地面积和就业密度组成，环境容量指标由用水标准和电力负荷标准组成，循环经济指标由再生水使用比例和雨水回收率组成，从控制性详细规划的指标层面贯彻了循环经济和节能减排的要求。（三）强化了对工业区城市特色的建设指引街区控规城市设计引导，首先开展了工业区层面的总体城市设计规划工作，从工业区层面把握宏观环境背景、水系、市政廊道、人货流交通、公共服务等要素，提出了工业区结构形态、风貌分区、高度控制、公共空间、主要廊道与城市界面和节点的宏观控制要求。识别出的城市设计重点区域，明确了城市设计引导纳入街区控规的控制内容、控制重点，包括工业区内城市性地区(综合服务区、前端服务基站)、主要公共服务廊道(含道路、市政廊道、水系河道等)。以此针对各发展单元进行城市设计，形成城市设计导则。在公共服务廊道城市设计指引方面，规划提出了落实“以人为本”的原则，突出体现工业区公共服务廊道 “宜人”空间塑造的控制思路，通过“城市设计引导界面”的不同控制政策，促进工业区公共服务廊道的形成。为使控制内容体现直观、便捷的特点，规划将控制内容采用了模块化的处理手法。规划认为针对大尺度、功能相对单一地区的城市设计，在设计重点、体现以人为本和控制手法等方面，本规划提供了新的路径。（四）实践了过程式规划的工作方法米脂盐化工业集中区建设至今，规划组始终跟踪研究和服务米脂县，统筹、协调各层次、各类型规划的编制，保障了工业区的稳步建设和有序推进，为街区控制性详细规划的编制奠定了坚实的工作基础。本次规划更是通过数十次参与项目的规划评审和每周现场办公的方式，对米脂盐化工业集中区建设的全过程进行完整的规划指导。正是这样的工作方式，保证了规划的科学性，为技术创新提供了现实基础。本规划自提交成果以来，规划成果的应用和实施工作已经全面开展。体现在规划编制上，本次成果已经在编制过程中衔接了各类相关规划和专项规划的成果，并对总体规划进行了落实和深化。体现在规划管理上，米脂盐化工业集中区街区控制性详细规划的成果，已经成为开发地块详细规划的指导性文件。体现在工业区建设中，本次成果已经成为指导新建地区基础设施建设和专项设计的指导性文件。应该说在榆林市具有举足轻重地位的米脂盐化工业集中区，已经在系统控制、开发地块指标控制和工业区城市特色构建等方面踏上新的实践之路，为实现国家科学发展示范区的伟大使命奠定了新的城市规划基础。五、 结语本规划自提交成果以来，规划成果的应用和实施工作已经全面开展。规划成果正在成为开发地块详细规划和新建地区基础设施建设、专项设计的指导性文件。虽然本规划编制具有的特殊性，可能不具有广泛的推广意义，但我们希望针对规划提出的“面对大型工业地区把握控制性详细规划编制重点、在规划控制指标中体现对上位规划的落实和体现循环经济发展理念”的工作思路开展讨论，为全国各地开展的新一轮