从一个虚拟案例看国际环境污染纠纷——兼谈松花江重大环境污染事故

1/11从一个虚拟案例看国际环境污染纠纷兼谈松花江重大环境污染事故引言第22届世界企业承担的法律责任首先，我国政府在公法上对松花江污染事故不应承担赔偿责任。环境污染损害行为按照其过错的有无可以分为有过错的环境行为和无过错的环境行为，两者通常被分别称为环境不当行为和法律所不禁止的环境行为。7在传统上，国家只对违背了该国所应承担的国际义务的国际法上的不当行为承担责任。至于法律所不禁止的行为，则存在三种赔偿模式。一是绝对的国家责任制度，如1972年外空物体所造成损害之国际责任公约规定发射国应对其所发射的空间物体造成的损害，负有赔偿责任。二是双重责任制度，即国家和营运人共同承担赔偿责任，主要适用于民用核活动领域，如1962年核动力船舶营运人双重责任公约和1963年维也纳核损害民事赔偿责任公约。三为营运人的赔偿责任制度，即由营运人单独承担有限赔偿责任。松花江污染是正常的经营活动即法律所不禁止的行为造成的有害后果，行为人没有过错，依上述分析跨界水污染不应引发国家责任，应由营运人单独承担有限赔偿责任。即使像切尔诺贝利核电站事故造成大范围的跨界污染的事例中，苏联也否认其国家责任，也没有国家追究其2/11责任。8值得注意的是，联合国国际法委员会1996年拟定了国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任草案，这是对传统国家责任的突破，但这仅为国际法学者的理论尝试，尚未被国际法实践所普遍接受。其次，在私法上，我国政府也不应对松花江污染事故承担赔偿责任。松花江污染案中的污染主体是中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司，其总公司为中国石油天然气股份有限公司，中国石油天然气集团公司则是中国石油天然气股份有限公司的控股母公司。LOCALHOST依公司法理，如母公司与子公司人格混同，子公司对公众和社会利益造成严重损害时，司法上可否定子公司法人人格，直接要求母公司承担损害赔偿责任。故本案中应由中国石油天然气股份有限公司和中国石油天然气集团公司对外承担连带责任。9但是，中国石油天然气集团公司是国家控股公司，中央直属企业，国务院国有资产监督管理委员会根据国务院授权，依法代表国家履行出资人职责，对其进行监管。那么，国家是否应对国有企业的损害行为承担法律责任呢在这个问题上，发生于1999年的“恒裕”轮南非德班被扣案给我们提供了启示。10我国的国有企业具有独立的法人地位，依据全民所有制工业企业法的规定，依法自主经营、自负盈亏、独立核算，对企业财产享有占有、使用和依法处分的权利，以企业财产承担有限的3/11民事责任。国有企业尽管从资本归属上属于国家或全民所有，国务院依法代表国家行使国有财产所有权，但这只意味着国家充当国有财产的总的和抽象的所有者，对国有企业进行宏观的经济管理和监督，并不作为具体出资人直接或间接地决定国有企业的经营运作和最终命运。国资委在本案中充当中国石油天然气集团公司的具体股东和出资人，中国石油天然气集团公司的对外赔偿责任也就绝不应由国家承担。灵活采取多种纠纷解决机制我国与俄罗斯发生的这起跨界水污染纠纷依照联合国宪章的宗旨和原则，有以下几种和平解决途径可供选择。1双方协商和谈判我国政府一贯主张通过外交途径解决争端，因为采用谈判和协商的方式更能体现主权平等和灵活自主原则，这应该是首选的途径。我国坚持“主权和兼顾下游利益”的原则，通过双边合作，在历史上已经比较好地解决了一些国际水道的问题。事实上，目前松花江污染纠纷的处理正朝这个方向发展。11双边协定1994年中俄两国签署了环境保护合作协定，该协定规定两国将在12个方面进行环境保护合作，其中就包4/11括水资源综合利用和水体保护，涵盖了边境河流。目前中国向俄罗斯连续通报了松花江水污染事件的最新发展情况，这就是遵守了协定对于双方交换环保信息的要求。但是，该协定未就跨国界环境纠纷的解决机制做出规定，这在很大程度上是由于两国在环境标准认定和损害评估等方面存在差异，很难达成共识。12国际公约与国际习惯有关国际水资源利用的国际公约主要有1997年联大第51届会议通过的国际水道非航行使用法公约，它是世界上第一个关于国际淡水资源利用和保护的国际公约，我国目前没有加入该公约，也就不受其拘束。有关国际水资源利用的国际习惯主要是国际法协会1966年通过的关于国际河流利用的赫尔辛基规则，赫尔辛基规则虽属国际法学团体文件，对各国不具法律约束力，但它对国际法中关于国际河流利用的规则做了系统的编纂。在与国际淡水资源利用和保护有关的国际法律文件和国家实践中，赫尔辛基规则得到包括中国在内的世界各国最广泛的承认。13赫尔辛基规则第4条提出的基本原则指出，国际流域内的每个国家有权利合理公平地利用流域内的水。第10条还规定，各国不应对国际流域内的水造成任何新形式的污染或加重现有的污染程度，从而可能对流域内另一个国家的境内造成严重损害。国家应为减少各种现有的污5/11染采取一切合理的措施，以便不在流域内另一国家的境内造成损害。它同时还规定国家有责任停止其引起污染的行为并对同流域国所受的损失进行赔偿。至于通过国际法院采用司法解决的方法在目前没有现实可行性，我国以前一直没有接受国际法院的强制管辖权，也没有将任何争端提交国际法院，并且对于多边国际公约中关于选择国际法院作为争端解决机构的条款采取了保留的态度。但是，在中国最近加入的禁止化学武器公约中，中国同意了该条约中关于选择国际法院作为解决国际争端的机构。14应该看到，近年来国际法院的公正性和权威性日益提高，我国应逐步转变对国际法院解决国际争端的态度。总之，面对国际环境纠纷我国应首先加强与对方国家之间的沟通和协调，争取采用谈判和协商的手段解决，避免将环境问题政治化，更不能诉诸武力或武力威胁；其次，充分考量与不同边界国家的关系，在对环境标准和损害评估达成共识的基础上签署双边协定或区域性多边协定，防患于未然；最后，进一步积累国际诉讼方面的经验，研究通过国际法院等国际司法机构解决跨境环境污染纠纷的可行性。完善国际损害责任赔偿制度如前文所述，吉林石化是在正常生产过程中无过错6/11造成的污染事故。目前，对无过错污染事故赔偿责任的限度存在全部赔偿原则和限制赔偿原则两种观点。全部赔偿原则是指无过错环境污染损害事实发生后，损害赔偿责任人要对环境本身所遭受的损失以及由环境污染损害所导致的受害人的财产、生命、健康和精神损失进行全方位和足额的赔偿。限制赔偿的原则也称部分赔偿原则，它是指依据法律的特别规定，损害赔偿责任人的赔偿限度小于环境本身所遭受的损失以及由环境污染损害所导致的受害人的财产、生命、健康和精神损失的总和。15我们认为，由于污染企业的无过错行为具有客观必然性和经济正当性，要求其承担全部赔偿是不公正的，而且容易使企业陷入经济困境，损害其国民生存权利，矫枉过正。因此，为了平衡加害国和受害国的利益，限制赔偿原则更为可取。最早规定环境污染损害限制赔偿原则的条约是1960年的核能领域第三方责任公约，该公约规定，对于每一次事故，操作者的最大责任限额是1500万美元。国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任条款草案也在第21条规定“起源国和受影响国须在其中任一国家请求时，就对第1条所指之活动引起的重大跨界损害的赔偿或其他救济的性质进行谈判，谈判须顾及第22条所列之各项因素并符合受害者不应承担全部损失的原则。”我国政府应在以后的双边谈判、协商以及有关公约的签署中坚持这一原则。7/11但我们也必须承认，环境污染造成的损失是多方面的，不仅对受害人造成了财产和精神损害，还影响到了后代人和全社会的利益。环境损害的后果具有不确定性，而且往往需要多年以后才能发现，环境损害造成的生态利益的损失目前还没有明确的救济途径。16限制赔偿原则必须结合全部赔偿原则才能兼顾各方利益，具体而言，应该由无过错的致害者承担限制赔偿责任，受害国则有权提出全部赔偿，其间的差额可由环境责任保险来分担。环境责任保险是指由于被保险人在生产经营过程中，无过错的污染环境造成第三人伤亡、财产损失或环境破坏时，由保险人根据保险合同的约定承担被保险人应负的赔偿责任的一种责任保险，它兴起于上世纪60年代发达国家发生了多起重大环境污染事故以后。在1965年，英国发布的核装置法要求安装者要负责最低500万英镑的核责任保险；1988年美国成立了一个专门为污染风险承保的保险集团环境保护保险公司。在国际法上，1969年国际油污损害民事责任公约第7条第1款规定“在缔约国登记的载运2千吨以上散装油类货物的船舶所有人，必须进行保险或取得其他财务保证。”我国也有部分法律法规规定了环境责任保险，例如海洋环境保护法第66条第1款规定“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的8/11原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。”但总的来讲，我国尚未建立起完整的环境责任保险体系。我国未来设计的环境责任保险应尽可能扩大承保范围，涵盖水、大气、核事故、噪声、辐射、固体废物等所有污染领域。考虑到各种不同环境事故可能产生的损害程度差别较大，而且企业间的经济承受能力也有所不同，投保的方式应该以强制保险为原则，自愿保险为例外。对危险性大、损害后果严重、容易产生跨界影响的环境污染事故应当采取强制的投保方式，否则就可以采取自愿的投保方式。保险公司也应把故意或重大过失造成的污染事故置于除外责任之中。17注释1本案例为XX年第22届世界法律大会模拟法庭所审理的虚拟案件，基本案情和裁判要旨取自中国法院网“第22届世界法律大会”新闻专题。2梁西主编国际法，第135页，武汉大学出版社2001年5月修订版。3本文所引国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任条款草案中的有关规定均来自发表于法学评论1999年第6期王曦教授的译稿。9/114中国政法大学国际法教研室编国际公法案例评析，第24页，中国政法大学出版社1995年8月第1版。5王铁崖主编国际法，第458页，法律出版社1995年8月第1版。6中国经营报XX年12月24日讯，XX年12月22日，吉化爆炸所造成的污染带前锋流经松花江汇入阿穆尔河，抵达了俄罗斯远东城市哈巴罗夫斯克。由于吉化爆炸事故牵扯到跨国污染，中俄之间的索赔谈判也已经艰难启动。7常纪文无过错环境污染损害的赔偿限度研究，载中国软科学2001年第8期。8辛崇阳主编国际法，第203页，中国政法大学出版社XX年3月第1版。9据中石油网站，目前中国石油天然气集团公司拥有中国石油天然气股份有限公司90的股权，且两公司在人事上也有重大关联。但中国石油天然气股份有限公司宣称，中油集团并没有直接干预公司的决策和生产经营活动，没有影响该公司和其它股东的合法权益。中油集团与该公司在各方面，包括人员配置、资产、财务、组织机构和经营业务方面均做到相互独立。此问题可探讨。101998年，山西明迈特公司与德国一公司发生航次租船合同纠纷，该德国公司提出索赔后通过南非法院扣押10/11了海南洋浦公司所属的“恒裕“轮，其理由是洋浦公司与明迈特公司都被认为是由中国政府间接控制的国有公司，是关联企业，依法要承担连带责任。详细案情可参见宋彪论国家对国有企业的责任“恒裕”轮南非德班被扣案的法理分析，载经济法学评论第一卷，中国法制出版社，2000年7月。11新华社北京XX年12月6日电，外交部发言人秦刚当日在记者会上发言表示国务院总理温家宝4日就松花江水污染事致信俄罗斯总理弗拉德科夫。温家宝总理在信中强调，中俄两国人民同饮一江水，保护跨界水资源，对两国人民的健康和安全至关重要。温家宝总理介绍了中方已经并正在采取的措施，表示中方对此次污染持负责任的态度，重申愿与俄方进一步加强合作，消除灾害后果。12中国经营报XX年12月24日讯，虽然松花江污染的主要污染物硝基苯的浓度在流经中国境内时，就已经符合了饮用水的标准，但是我国环境水体的硝基苯标准比俄罗斯高十多倍，存在着标准之争。13赵绘宇总览松花江重大环境污染事故中的环境法律问题，载“中国环境法网”。14史久镛大法官在华东政法学院的讲演国际法院怎样管辖如何公正，文汇报，2002年3月24日。11/1115蔡守秋、常纪文主编国际环境法学，第129130页，法律出版社XX年11月第1版。16据北大法律信