比较视域下的高等教育评价模式探析

比较视域下的高等教育评价模式探析单小霞，司林波（燕山大学 高等教育发展研究中心，河北秦皇岛 ）摘 要：通过对西方发达国家高等教育评价模式的介绍，针对当前我国高等教育评价的现状，认为在高教大众化发展阶段构建以政府主导下的元评价为基点、以社会中介组织评价为中坚，以学校自我评价为基础的多元评价体系，是完善我国高等教育评价体制根本途径。关键词：高等教育评价；主体模式；元评价中图分类号：G640 文献表识码：A 文章编号：21 世纪是知识经济的世纪，知识经济靠的是人才，人才靠的是教育，特别是高等教育的发展水平和人才培养能力。对高等教育质量和竞争力的评价已成为当今世界各国关注和研究的焦点。我国高等教育的发展已进入大众化阶段，当前的主要任务已不在是规模和速度问题，而是转向教育质量的保障和提高。高等教育评价的根本目的就在于通过评价而促使高等学校不断优化资源配置和利用效率，不断提高科研水平和人才培养质量，进而实现高等教育的社会功能。本文将通过对国内外高等教育评价模式的比较，发现我国高等教育评价存在的问题，并针对这些问题，尝试构建大众化发展阶段的高等教育评价动力体系。一、西方发达国家高等教育评价模式20世纪70年代以来，西方发达国家对高等教育的评价逐渐受到人们的普遍关注，不论是在政府、高等学校，还是社会上都相继成立了高等教育评价机构，这些机构纷纷进行了有计划、有组织、有目的的教育评价理论研究与实践，并形成了与本国社会基本制度相一致的高等教育评价制度。西方国家的高等教育评价制度主要有三种类型：美国的合作（松散）模式政府不直接参与评价活动，而与民间评价组织密切合作，依靠民间评价机构来进行，依靠社会影响来实现评价政策导向；法国的集权模式政府控制评价的整个系统和各个环节，高等教育评价由总统直接领导的政府组织国家评价委员会负责实施；英国和荷兰的指导模式政府建立中介性的质量评价机构或对校外质量评价实施元评价。如英国的高等教育质量保证机构（QAA），负责全英的高等教育质量与评估工作，其主要业务是对大学和学院进行评审，并向政府提供建议。荷兰的高等教育视导团（IHO）承担元评价角色，对荷兰大学协会（VSNU）等社会评估机构的评价结果进行监督、复查，并通报教育、文化和科学部。120世纪末以来，西方现代高等教育的发展呈现出趋向于采用市场性的调节机制的趋势。各国政府在高等教育竞争力评价中的职能定位出现了某种程度的一致性倾向，日趋由两个极端向中间方式集中。高度集权的国家越来越重视通过立法、行政、财政等途径，对评估活动间接施加影响，而不是直接主持或参与评估活动，表现为从“严格控制”到“有效管理”。相反，高度分权的国家则开始强化政府在评价中的作用，完善法规的建设，加强对评价机构的认可与监督等，表现出从“松散管理”到“加强控制”。这一趋势体现在高等教育竞争力评价活动中，表现为高等教育评价组织的独立性、加强社会评估的作用、加强高等学校的行业自律、政府职能转化为评估规则的制定、评估机构的资格认定和行为监督等等，均折射出市场经济制度下社会运行机制的基本特征，即自主性、市场性和调控机制多元化。如图1：政府专门评价机构社会评价机构高等学校自我评价授 资格认证 权 认 证 许可认证 质量评价 图1：西方发达国家高等教育评价简易模式总体来讲，西方发达国家高等教育评价的制度、政策、机制都紧密配套，且上下目标一致，评价成为一种必要的、客观的双向需求。官方借助评价确保学校的教育质量和人才素质要求，达到有力的宏观控制。而学校则依托评价求得政府、社会的资助、支持，从而实现学校在激烈竞争中的有效发展和持续兴盛。在这一点上，美、英的高等学校对评价的目标是明确的，即要有效地应付外部评价，学校必须成为评价中的压力承受者，主动、切实地对待评价，故高等学校校长和教师都极为重视评价，认真负责地组织校内自评，并且坚持不懈，形成规范。这样，评价资料客观齐备且有连续性，评价程序环环相扣，评价结果反馈上传下达，既达到自如对付外部评价，获得社会公认，保持高等学校生存资格的目的，又使学校及教师实际成为评价的主要受益者。2 二、我国高等教育评价现状与模式我国的高等教育评价起步较晚，1985年中共中央公布了关于教育体制改革的决定，首次明确提出了“高等学校办学水平评估”这个概念。1990年10月原国家教委正式颁布了普通高等学校教育评估暂行规定，这是我国高等教育评估工作走上规范化的重要标志，将评估分合格评估、办学水平评估、优秀评估。2002年将上述3种评估合并，统称为“普通高等学校本科教学工作水平评估”，并使用同一种评估方案(教高司函2002152号)。2003年教育部正式提出了建立5年一个周期的教学评估制度，对高等学校的教学条件、教学管理、教学建设和教学效果等进行较为全面的评估。但教学评估只是高等教育评价的一个方面，考察的是高等学校的人才培养能力和人才培养质量。高等教育评价的内涵要更为广泛，不仅包括人才培养，还包括科研创新、办学效益（投入与产出情况）和社会效益等多个方面。20世纪90年代后期，尤其是新世纪之初，随着社会主义市场经济的发展，我国高等教育办学主体呈现多元化，公立高等学校的多渠道集资办学，民办大学大量涌现等，我国已进入了高等教育大众化时代，一些高等学校的学术研究机构和民间组织开始关注大学发展和办学水平，如武汉大学中国科学评价研究中心从2004年开始，每年发布一次最新的中国大学评价报告和中国研究生教育评价报告，对中国大学教育地区综合竞争力、重点大学竞争力、一般大学竞争力，以及高校的科技创新和社会科学研究竞争力进行全方位的评价，在社会上引起了强烈的反响。大学综合竞争力报告的发布，对于政府的政策制定和宏观管理，各高校之间的竞争力比较，以及社会各界（包括企业界）和全体社会成员（包括学生、家长等）深入了解我们的高等院校，从而明确育投资方向等都具有重要的参考价值。3但从总体上来说，我国高等教育评价制度仍然处在以政府单一评价为特征的初级阶段。政府作为高等教育评价的评价主体和价值主体，在引导院校基本建设和发展方向方面具有积极意义。但政府作为唯一权威的评价主体，学校是被评价和监督的对象，教育界、知识界、社会组织和用人部门对高等教育的评价只能处于从属地位，高等学校的自我评价也只是应付政府外在评价压力的一种补充形式。这种评价现状，必然造成了我国高等教育评价的动力机制缺失和科学性不足（如图2）。主要体现在以下几个方面：单一权威评价主体政府及其教育主管部门 社会机构 外部评价高 校 自 我 评 价 引导高校发展 创造社会价值 不提倡 补充从属 不反对 评 价 被动参与评价，以求通过评价，为评价而评价图2：当前我国高等教育评价模式第一，高校自我评价动力不足。政府作为单一的评价主体，扼杀了高校参与评价的积极性。高校在评价中处于被动的地位，在“工具理性”的驱动下主动应付政府自上而下的评价以求过关。加上评价指标体系过于僵化，缺乏灵活性，高校不惜弄虚作假以求过关，过后便偃旗息鼓，对评价结果也只是消极的接受，缺乏主动参与评价的内在动力。第二，市场机制评价动力不足。在我国的高等教育评价中，社会及用人单位较少参与评价，即使参与，也只是一种象征性的补充，社会用人部门所需要的人才是政府“根据需要”供应的，人才规格是政府行为，人才质量不由自己决定，因此用人部门在很大程度上也缺乏对高等教育评价的动力。第三，社会组织评价动力不足。我国目前已出现不少高等教育评价组织，但这些组织一部分是由政府提议创办的，虽是独立的法人实体，但其独立性有限；另一部分是民间评价组织，其权威性尚没有得到认可。同时由于政府在评估过程中有较多的行政行为，在客观上也阻止了其他评估力量的出现并抑制了其他评估者地位和威信的提高。4第四，评价的科学性不足。评价的科学性在于评价指标体系设计的合理性，其中最重要的就是指标体系和各项子指标的评价权重设计。首先，作为单一评价主体的政府，由于人员有限，不可能对全国几千所高校信息进行全面搜集，这势必影响评价体系信息的不完全性和滞后性。其次，由于从业人员自身客观条件的限制，评价指标体系和各项子指标的权重设计单一化，导致用同样的的指标体系衡量不同类型与层次的高等学校，显然是不科学的。三、高等教育评价的多元体系建构外部评价主体的多元化、经常化和制度化，以及外部评价所形成的市场竞争实际上成为英美国家高等教育评价的活力和动力，同时也是高等教育自我评价的动力机制。借鉴于此，我国的高等教育评价必须正视外部评价主体的评价功能，充分调动各评价主体的利益驱动，并使得高等教育各利益主体的利益需求和各方面所面临的压力稳定化、经常化，从而构建适合国情的政府主导下的以元评价为基点、社会组织评价为中坚、学校自我评价为基础的多元评价体系。如图3所示。1、政府主导的内涵。所谓政府主导，就是在高教大众化的背景下，政府必须承担起保证教育质量的主导责任，我国的高等教育评价模式和体制的完善必须依赖政府的推动作用。笔者认为政府主导的内涵应该首先是在对评价前提即评价信息完整性和透明性方面的主导责任。因为在当前中国教育体制下，获得准确、完整的数据是有相当难度的，即使获得了数据，其来源的可靠性和可信度也是很难得到认可的。因此，解决信息的完整性和透明性是评价权威性和科学性的前提，也是建构任何评价体系的前提。基于此，笔者主张应该由政府牵头，来建立完整透明的高校数据库，这是评价科学性和权威性的先决条件和根本保证。2、元评价。“元评价”是指按照一定的理论框架和价值标准对教育评价本身所进行的评价与研究。从发达国家的考察来看，元评价的主体一般均为政府部门或其委托的组织。元评价机构的主要职能应该是对各类评价机构人员、组成及其评价活动的科学性、合理性进行评价，并将结果向社会公布，以监督评价机构的工作。首先，对于评价指标体系合理性和科学性的评价，应该对评价对象进行分类评价，不同类型和层次的学校应该区别对待，指标体系的设计和权重应该有所区别。这也是保证评价科学性的重要前提。其次，对评价的信度和效度的评价，主要包括：评价内容和标准的理论、法规和实践依据是否合理；评价信息搜集和处理在方法、技术和工具方面是否完善；多次评价结果是否具有较好的一致性；评价结果能准确有效地反映被评对象的实际情况等。通过建构比较合理的多层次的高等教育元评价体系，在制度上保证高等教育评价科学性。政府及其教育主管部门 社会组织 外部评价元评价高 校 自 我 评 价 引导 创造 获 适应 实现高 社 得 获得 获得 社会 科学校 会 拨 政策 认可 发展 合理发 价 款 扶持 需求 评价展 值 获得捐助、生源、就业优势 获得投资回报、满足人才需求图3：我国高等教育评价远景模式： 评价线路 利益需求3、社会组织评价。高等教育评价权为政府单独控制，同时由于政府评价缺乏外部监督机制，致使评价的公正性受到质疑。这也是建立多元评价体系的重要原因所在。为此，为了提高评价的公正性、科学性和透明性，我国高教教育评价权应逐步下移，减少政府部门对于高校过多的直接行政干预，由“划桨者”变为“掌舵者”。首先，政府应该积极培育、引导社会组织参与评价工作，同时尽快实现与政府所属评价机构的隶属关系脱钩，使得这些评价组织真正进入市场平等竞争；第二，建立高等教育评价组织资格认证制度，对拟进入评价行业的社会组织进行资格审查和认证，确保评价组织的行业水平，进而提高社会评价组织的权威性；第三，发挥高等教育行会组织的评价功能，根据西方的实践，高等教育行会组织如荷兰大学协会、日本大学基准协会都在本国高等教育评价中起着重要作用，我国高校的行会组织比如中国高等教育学会虽然在其章程里也有对会员学校进行评价的规定，但评价的力度和效度明显不够。4、高校的自我评价。高校自我评价的动力来自于评价对于高校生存与发展的意义，通过建立一种“评价政府与社会的认可学校获得发展的动力”的动态机制，让高校把自我评价与接受外界的评价视为一种可能带来的发展机遇。高等学校的自我评价应该坚持四个原则：一是经常性，高等学校应该建立专门的评价机构，开展经常性、持续性的自我评价活动，评价机构定期将评价结果向学校领导汇报并及时反馈给评价对象，以使学校领导随时了解学校的发展动态，评价对象也能及时根据评价结果查漏补缺，不断提高改进；二是全面性，学校的自我评价应该是一个全面诊断的过程，不能过于偏重某一方面，而忽视对其他方面的评价，当前高校存在的“重科研、轻教学”的现象比较严重，应该在自我评价中引起足够重视；三是比较性，评价本身就是一个比较的过程，高校的自我评价一方面要与自身的发展过程比较，另一方面更重要的是与其他学校比较，只要在比较中才能发现不足，找出差距，进而寻求弥补不足、缩小差距的解决办法；5四是开放性，在自我评价的基础上，积极接受社会组织以及政府部门的评价（包括元评价），从而发现封闭性的自我评价所难以发现的问题