我国城市规划实施过程中的公众参与问题及对策

浅析城市规划实施中的公众参与问题及对策1 引言城市规划作为政府宏观调控的主要手段之一，它本质上是通过对土地、空间等资源的安排来进行利益分配。近年来，随着经济体制转型、产业结构调整、城市急剧扩张和城市化进程日益加剧等诸多变化，各种利益冲突不断表象化，城市建设中的矛盾也越来越突出。原有的城市规划管理方式已不能满足现代市场的管理需求。城市规划作为政府的一类公共政策，涉及所有人的利益，公众作为城市规划待协调的利益关系中最庞大的团体，逐渐受到社会各界的重视。公众参与作为城市规划中的一种运行机制已为人熟知，2008年开始实施的中华人民共和国城乡规划法第26条规定城乡规划必须有公众参与，更标志着公众参与城市规划迈入法制化的时代。因而，研究城市规划实施中的公众参与，对实现新形势下规划管理方式的转变、实现规划公共政策有着重要的意义。2 城市规划实施中的公众参与城市规划的编制和实施被认为是城市规划管理两大环节。城市规划管理的实施主要是指对各项建设活动实行审批或许可、监督检查以及对违法建设行为进行查处等管理工作。它包括规划许可和行政执法两个子环节。公众参与是指公众通过合法的手段，参与到城乡规划的各个阶段，表达自己的意愿，对城乡规划施加影响的过程。3 公众参与城乡规划的必要性现阶段，城市规划的实施面临着各种利益冲突，原有的封闭管理模式已不再适用，城市规划急需寻求一种能在众多利益主体中达成平衡与协调的开放透明的运作机制，从而在政府与多元社会群体之间建立制度化的沟通渠道，吸收利益各方参与城市规划的决策、编制和管理，并通过社会公众对规划的参与，获得更多的信息资源和有价值的建议。通过向参与利益主体反馈意见，输出政府与公众都比较满意的规划方案，可满足公众的要求，避免社会矛盾激化。具体来说，公众参与城市规划的必要性表现在以下几个方面:（1）公众参与城市规划是社会主义市场经济发展的需要。公众广泛参与涉及切身利益的城市规划，能够促使政府与其他社会主体相互协调、不同利益团体相互平衡，规范市场秩序，维护社会稳定，从而使规划成为政府实施城市建设的有效手段。（2）公众参与城市规划是社会主义民主政治发展的迫切要求。加强规划管理，实施规划过程的公开性，可以使政府部门更好地理解公众的要求，最终形成获得社会认同的规划决策。 公众参与可以保证规划设计的合理性。吸引各个阶层、各个领域的专家、人士参与规划，集思广益，避免规划脱离实际而造成的判断错误，使规划成果更加科学。（3）公众参与有利于城市建设及管理的顺利进行。社会公众对城市规划的认知，对城市规划作用的认识有利于公众遵守和执行城市规划。（4）实现公众参与，城乡规划才能够真正做到以人为本，体现公众意志，维护公众的利益，接受公众的监督。4 城乡规划实施中公众参与现状及问题随着城乡规划法的实行和行政许可法的推行，城市规划实施过程中的公众参与有了一定的发展，但是从整体来看，仍然还是在政府主导下的自上而下的过程，并且层次较低，公众被动参与多而主动参与少。而且，是否公众参与及公众参与效果如何对规划审批通过率影响微乎其微，公众参与的程序及其重要性没有法律和体制的保障。从公众本身来看，更多的是针对涉及到自身利益的规划实施行为表现出一定的积极性，而对出于公益的参与其主动性缺乏。由此可见，当前我国的公众参与存在以下问题：（1）公众参与规划的组织机构与制度不健全，缺乏保障机制。城乡规划法明确了城市规划须有公众参与，但我国现行法律对如何保证市民参与城市规划的整个过程并无明确。各地城市虽在努力推进公众参与城市规划的实践，但对公众参与城市规划的程序规定却过于简单：在公众参与程序适用何种范围，公众以何种方式参与，让公众参与到何种程度，都未形成具体的法规性文件。这导致公众参与的结果只能是象征性和形式化的参与。（2）公众参与的程度不一且层次低，公众多被动参与而不是主动参与。公众参与缺乏组织机构，在近年来的涉及到阳光权、通风权和采光权等环境权益的诉讼案件中，当事人大多以个体形式出现，而很难得到应有的重视。同时，公众对城乡规划的参与意识薄弱，公众还没有形成自觉的参与意识，考虑不到城乡规划对自身利益的长远影响，对直接利益相关的项目较为积极，而对出于公益的参与缺乏主动性。（3）缺少反馈机制，公众参与效果欠佳。由于反馈机制的匮乏，公众参与的行为和结果不能得到有效的呼应，公众参与规划的效果几乎完全取决于掌握规划命运的主政者的价值取向和综合素质，规划中公众的意见反不反映或反应多少，公众自身无法知晓，更无法监督和落实。公众参与有行为无结果，有参与无反馈的情况，一方面打击了公众的积极性，也为项目的推进埋下了隐患。 5 推动和规范城市规划实施过程中公众参与的建议5.1增强公众参与城乡规划的法制建设应通过法律、法规、规章明确规定公众参与的程序、方法，以保障公众参与的有效性与公正性，同时对公众参与主体的范围、组织、权利、义务、法律救济等内容予以明确。进一步研究城市规划公示制度、城市规划听证制度和政务公开制度，建立公众参与反馈制度。5.2提高公众参与意识，落实知情权、参与权、监督权 加强对城市规划的宣传，增进公众在城市规划、建设和管理上的知情权、参与权和监督权，使市民了解到城市规划与自身的密切关系，城市规划对生活的重要影响。宣传可以产生多层次的互动，可以拓宽公众参与的渠道。同时宣传有其持续性和长期性，可以使市民长期对城市规划投入较大的关注。5.3加强规划信息的公开 规划信息可达性是公众参与城市规划的基础和前提。公众首先必须有知情权，然后才可能真正参与到与自身利益密切相关的规划活动中去。政府组织应当承担起规划信息公开的职能，按照政府信息公开条例对规划许可审批前、中、后以及规划执法处理前、后环节进行全程公开，让公众充分了解到各个程序、环节，切实让公众能监督规划运作的全过程，保证城市规划实施过程的透明性。积极搭建政府网站、建设工程现场、社区公示栏、报纸、城建展览馆等公示载体，采用宣传册、信息更新、具体建设项目方案等，进行全方位的公开公示，听取意见、建议。5.4建立公众意见的反馈机制政府组织对公众意见应该予以及时地整理备案，并且进行及时地分析。重大项目的重要意见应该会审，进行最后采纳与否的决策。公众的意见是否采纳都应该给予公众相应的书面答复；采纳的意见应该要求公众提供更加深入的资料，被拒绝的意见则应该指出没有采纳的主要考虑。6 有关城市规划实施中公众参与和政府责任的思考6.1将公众参与预先置于各个环节之前，在规划许可的可行性研究阶段引入公众参与机制。特别是基础设施的补偿建设，由于周边环境已经形成，基础设施的建设将带来有利或负面的影响，如环卫设施、电力设施、交通设施等。此类建设既要考虑技术规范的要求，也要考虑对公众的影响和接受度。提前引入公众参与机制，有利于公众意见的客观表达，缓解政府与公众的矛盾，实现个体利益与公共利益的融合。当参与的公众利益得到满足时，会产生两个效应，一是参与者目光会放得更远，从而聚焦于更大的公共利益；二是规划实施阶段会得到公众的理解，有利于执行。现阶段规划许可的批前公示制度虽然保证了规划许可决策前的公众参与，但实际上政府决策已经形成，此时公众参与反馈的意见，经常被作为协调处理的对象，沟通的目的是说服公众执行规划，而不是采纳。因而，政府在决策之前，应提前引入公众参与机制，发挥公众参与的真正作用，实现规划的公共政策属性。6.2扩大公众参与渠道，“善待”积极参与者。虽然我国现阶段公众对城市规划的参与热情不足。但每个城市都有积极参与者。积极参与者是指积极参与到包括城市规划在内的各种公共事务中去的公众，他们投身于思考和设计，积极影响规划部门的决策制定，至少在一定程度 上，满腔热情地考虑公共利益。因而，政府应扩大公众参与渠道，善用媒体、公共场所、城建热线、规划展示馆来征集公众意见，对于每个市民提出的合理要求都予以满足。这有利于整个社会的积极、主动的公民精神的培养，也有利于增加公民对政府的信任感，有利于和谐社会的建设。6.3充分发挥公众参与对城市规划实施的监督作用，利用社会资源，提高规划管理的效率。在规划实施过程中，在施工现场一般都设有建设工程的公示牌，接受公众的监督，以便违法、违章现象得到及时发现和制止。规划主管部门依据公众的举报，进行现场检查、勘测，及时做出相关的处理决定并广泛咨询公众的意见，有利于将违法事件控制在可整改范围内。一方面解决了城市规划管理人