发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示

发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示李怀(东北财经大学产业组织与企业组织研究中心,辽宁大连摘要由于食品风险事故的频繁发生,食品安全已经成为当前引起我国社会各界普遍关注的大问题。本文首先介绍了国外发达国家美国、日本、加拿大和欧盟食品安全监管组织结构的基本模式,然后,根据国外的成功经验,讨论了我国目前应当注意的问题,提出了如何规范我国食品安全监管体制及制度设计的一些想法。关键词食品安全;风险;监管体制;隐瞒信息中图分类号:FD411文献标识码:A文章编号:1008-4096(-0003-06综观世界上各国的食品安全监管体制,目前在国家层面上主要有3种基本的组织结构类型。一是由处于同一权力水平上的多个部门负责的多部门监管体制;二是由一个部门负责的单一部门监管体制;三是由一个部门进行综合协调的多个部门具体负责的综合性监管体制。目前,世界上主要发达国家一般都实行单部门监管体制,或由一个部门统一协调的综合性监管体制。而我国则处于多部门监管体制下,出现了分工不清、职责不明、互相推诿扯皮、最后谁也不负责任的现象。为了借鉴发达国家的成功经验,改进我国食品安全体制的组织结构,下面,首先介绍以下国外发达国家和国际组织食品安全监管组织结构的一般模式。一、发达国家食品安全监管体制基本框架11美国食品安全机构联合监管的组织框架美国的食品安全程度是世界上最为放心的。这首先得益于美国食品安全组织机构和联合监管制度。美国负责食品安全的主要监管机构有设置在卫生部(DHH S下的食品药物管理局(FDA、设置在美国农业部(USDA下的食品安全检验署(FSI S和动植物卫生检验署(APH I S及美国环境保护署(EPA。FSIS负责确保肉、禽和蛋制品安全、卫生和正确标识。EPA的任务包括保护消费者免受农药带来的危害,改善有害生物管理的安全方式。FDA负责保护消费者免受掺杂、不安全和虚假标贴的食品危害,管辖的食品范围是除FS I S管辖范围之外的所有食品。任何食品或饲料中含有FDA不允许的食品添加剂或兽药残留,或含有EPA没有规定限量的农药残留或农药残留限量超过规定的限量,法规都不允许其上市场。而APH I S在美国食品安全网中的主要角色是防止植物和动物的有害生物和疾病。具体来说:食品与药物管理局(FDA。主要监管业务有各州贸易中出售的国内生产及进口食品,包括带壳的蛋类食品,但不包括肉类和家禽;瓶装水;酒精含量低于7%的葡萄酒饮料。其食品安全权限:执收稿日期:2004-10-15作者简介:李怀(1953-,男,辽宁开原人,经济学博士,博士生导师,主要从事产业经济学、制度经济学研究。3 行与国内生产及进口食品(肉类和家禽除外有关的食品安全法律。疾病控制与防治中心(CDC。监管业务包括所有食品。食品安全权限:调查由食品传染的疾病的病源,进行研究以防止食品传染疾病。食品安全与检查局(FS I S。主要监管国内生产与进口的肉类、家禽及相关产品,例如含肉类或家禽肉的汤料、比萨饼及冷冻食品;蛋类加工产品(通常为液态、冷冻和干燥消毒的蛋类产品;食品安全权限:执行与国内生产及进口的肉类和家禽产品有关的食品安全法律。美国环境保护总署(EP A。监管饮用水。食品安全权限:制定饮用水安全标准;测定新杀虫剂的安全性;制定食品中可容许的杀虫剂残留标准,并公布杀虫剂安全使用指南。全国海洋和大气管理局。监管鱼类和海产品。食品安全权限:通过收费的/海产品检查计划0,检查渔船、海产品加工厂和零售商店是否符合联邦卫生标准,并颁发检查证书。美国国家肉类和禽类的管理分别由美国农业部(USDA下设的/食品安全检验署0(FSIS以及/动植物卫生检验局0(AP H I S;美国/食品和药物管理局0(FDA和美国/环境保护局0 (EP A负责。21日本食品安全监管的基本组织框架食品安全现已成为日本极为敏感的问题。起因于日本近年来频繁发生的食品安全事件。2001年日本发现疯牛病后,又出现全国农业协会等恶意欺骗消费者、使用虚假标识、以进口肉类冒充国产肉等事件。由此导致日本国民对政府原有食品安全监管体制失去信心,要求改变以往片面强调生产者利益的做法,真正地把消费者权益放在首位。强调必须打破食品安全监管部门之间的条块分割,将安全风险评估与风险管理职能分开,由单独设立的上层监督机构统一负责风险评估。在这一背景下,2003年7月1日,日本全国食品安全委员会经长期酝酿,终于正式成立。日本政府有关食品安全的组织框架和职能分工由此发生重大变化。日本全国食品安全委员会是由7名委员组成的全日本食品安全最高权威和决策机构。委员全部来自民间专家,由首相任命,国会批准。首届委员会中原国立癌症中心总长寺田雅昭被选为委员长,其他委员还有兵库医科大学教授小泉直子、和洋女子大学教授坂本元子、日本公定书协会会长寺尾充男、原日本NHK电视评论员中村靖彦、御茶水女子大学教授本间清一、日本大学教授见上彪。该委员会每届任期3年。基于对风险评估工作独立化可能会减少权力腐败的考虑,该委员会下设专门调查委员会,负责专项案件的检查评估事宜。专门调查委员会由200名专门委员(包括兼职组成,全部为民间专家,每届任期3年。专门调查委员会分为三个评估专家组:化学评估组主要负责评估食品添加剂、农药、动物用医药品、器具及容器包装、化学物质、污染物质等项安全事宜;生物评估组主要负责微生物、病毒、霉菌及自然毒素等项评估工作;新食品评估组主要负责转基因食品、饲料肥料、新开发食品风险的检查评估工作。日本全国食品安全委员会设事务局负责日常工作。事务局编制为79人,包括54名正式职员和25名外聘技术顾问。首任事务局长由原农水省审议官梅津准士出任。最初,正式职员主要来自风险管理部门。其中农水省25人、厚生省15人。日本内阁由自民党众议员谷垣祯一任主管大臣。谷垣祯一历任邮政政务次官、防卫政务次官、科技厅长官、金融再生委员会委员长等职,2002年9月起任国家公安委员会委员长,后来又兼食品安全的内阁主管大臣。在内阁大臣的主持下,农水省和厚生省按照新的安全监管体制框架进行了机构调整。随着风险评估职能的剥离,农水省和厚生省在食品安全方面的职能仅保留为风险监管职能。基于强化风险监管职能的需要,农水省和厚生省对内部机构进行了大幅度的改革,从而使监管能力得到进一步增强。第一,农水省新组建消费安全局。将原隶属于生产局的食品安全监管职能分离,单独成立消费安全局。该局下设消费安全政策课、农产安全管理课、卫生管理课、植物防疫课、标识规格课和总务课,并设立消费者信息长官1名。4 第二,厚生省将医药局改组为食品医药局,医药局下属的食品保健部改组为食品安全部。除增设食品药品健康影响对策长官、食品风险信息长官等职位外,为加强进口食品安全管理,还增设进口食品安全对策部门。进口食品需要通过分布在日本境内的中央政府直接管理的31个检疫所进行检验检疫。日本全国食品安全委员会的主要职责:第一,做好食品安全风险评估工作。这是日本全国食品安全委员会的最主要职能。它要组织专家通过科学分析的方法,对食品安全实施风险评估和检查,确定安全风险的程度和等级。同时,它还要承担行政执法部门如农水省、厚生省等负责对食品安全风险进行具体监管的部门的咨询,解答各种技术问题。第二,监督和指导风险监管部门的业务活动。根据风险评估的结论,对于存在安全风险的企业,要求风险监管部门采取应对措施,并监督其实施情况,防止行政执法不作为、失职和行为不当。第三,建立风险信息的公开、交流与沟通网络。信息的完全是食品安全的必要条件。为了保证信息的通畅,食品安全委员会负责建立起由相关政府机构、消费者、生产者等广泛参与的风险信息公开与交流、沟通网络,并对风险信息网络实行综合管理。31加拿大的食品安全监管体制由于食品安全涉及到每个人的利益,因此,/食品安全,人人有责0已经成为加拿大人民普遍认同的原则和理念。在这一理念的影响下,加拿大食品安全监管体制逐渐形成了分级管理、相互合作、广泛参与的基本模式。可以说,联邦、各省和市政当局乃至一些基层组织都有监管食品安全的责任。在联邦一级的主要监管机构是加拿大卫生部以及农业部(Ag ricult u re and Agri-food下属的食品检验局(CFI A。这两个部门分工明确,相互合作,各司其职。卫生部负责制定所有在加拿大出售的食品的安全及营养质量标准,制定食品安全的相关政策。食品检验局负责管理联邦一级注册、产品跨省或在国际市场销售的食品企业,并对有关法规和标准执行情况进行监督和实施。省级政府的食品安全机构负责自己管辖权范围内、产品本地销售的成千上万的小食品企业的检验,市政当局负责向经营最终食品的饭店提供公共健康的标准,并对其进行监督。政府要求农民、渔民、食品加工者、进口商、运输商和零售商根据标准、技术法规和指南进行生产、加工和经营。家庭、饭店和机构食堂里的厨师则要根据食品零售商、加工企业和政府提供的食品安全指南加工食品。食品检验局的合作单位加拿大消费者食品安全教育组织还通过互联网向消费者提供如何避免病从口入的信息和知识。同时,加拿大其他联邦政府部门也参与相关的食品安全管理工作,如外交部、国际贸易部参与食品进出口贸易和国际间的食品安全合作。此外,大学,各种专门委员会,如加拿大谷物委员会、加拿大人类、动物健康科学中心和关扶大学(Un i v ersity o fGuelgh等机构也参与食品安全的工作。参与食品安全管理的组织虽然很多,但在联邦一级的食品检验局(CFI A是最主要的行政执法机构。食品检验局约有4800多名训练有素的雇员,总部设在渥太华,在全加拿大有四个区域办公室,即大西洋、魁北克、安大略和西部办公室。还有18个地区办公室,185个田间办公室和数百个工厂办公室。此外,食品检验局还有21个实验室和研究室。食品检验局的最终目标是食品安全状况能够百分之百满足所有联邦法规的要求(王兆华等,2004。食品检验局的目标和任务是确保联邦一级食品企业生产的食品相对安全,保证动物的健康和必要的生存条件,保护好植物这个重要的资源基础。而提高加拿大的食品安全水平、保护加拿大消费者的健康是其最重要的职责。食品检验局直接向农业部长报告,提供所有与联邦食品安全有关的服务,监督在联邦注册的食品制造商、经销商和进口商,以查实其产品是否能够满足安全、质量、数量、成分、同一性以及操作、加工、包装、标签等项标准。如果加拿大与其他国家间有相互认可的食品检验认证协议,那么,食品检验局还对其出口食品颁发证书,以证明这些食品达到了这些进口国的有关要求。食品检验局的一线检验员、兽医和科学家的日常工作涉及的范围很广,如肉、蛋、奶、鱼、蜂蜜、水果、蔬菜及其加工品等食品的检验,动物屠宰和加工企业的食品安全检验;促进和推广5 HACCP基于科学的食品安全管理方法;在发生食品安全紧急情况和事故时,及时地以适当的方式做出反应;满足其他国家的食品安全要求,并与其他国家政府合作,制定共同认可的食品安全操作方法和程序;规范食品标签,制止各种误导性的市场行为;对不符合联邦法规要求的产品、设施、操作方法采取相应处罚措施,甚至追究法律责任等。基于上述目标的要求,食品检验局与产业界合作,建立和采用更为科学的管理规范;进行必要的食品安全检验和测试,以评估同法律和规定的符合程度;对违反安全规定的,采取查封、移交、招回产品等强制性行动,甚至在必要时采取法律行动,包括征收罚款和起诉。毋庸置疑,与产业界合作,共同建立和推行更为科学的管理规范,具有重要的安全预防价值和意义。食品检验局在促进和推广使用有效的操作规范方面发挥了突出的作用。它制定了一系列规划和创新计划,鼓励产业界采用/危害分析的临界控制点(H azar d Analysis Critica lContro lPoint0措施,即HACCP系统。食品检验局协助产业界建立了它们的HACCP系统,提供HACCP系统认证,并对执行状况进行检查。食品检验局的质量管理计划(QM P就是一个基于HACCP原理的规划,该规划自1992年起在加拿大的鱼产品加工部门强制执行。这个规划的实施体现了食品检验局与产业界的成功合作,食品检验局也因此在国际上被广泛认为在食品产业中强制执行以HACCP为基础的管理系统的先导之一。在加拿大联邦一级的食品检验检疫机构是加拿大食品检验署。它负责实施联邦政府规定的所有食品检验、植物保护和动物卫生计划。拥有员工5500多人,主要由检验员、食品安全专家、兽医、农艺师、生物学家、化学家、系统专家、科研人员、实验室技术员、通信联络专家、金融财务人员和助理人员等组成。该署公认为世界一流的检验检疫机构,拥有世界上最好的食品检验系统,可提供食品和动植物统一检验服务(王兆华等,2004。食品检验署的主要职责。加强食品安全体系建设,促进公平的标签制度;促进动物卫生,防止动物疾病传染给人类;保护植物资源,保护植物和森林免遭那些属于监管之列的病虫害的侵袭。等等。食品检验署的检验范围。食品安全:鱼类、乳制品、蛋类、肉类卫生、蜂蜜、新鲜水果和蔬菜、加工产品、零售产品、消费者食品。动物卫生:兽医生物制品、动物的妥善运输、饲料。植物保护:植物保护、种子、肥料。41欧盟食品安全监管体制为了确保欧盟各国/从农场到餐桌0的食品安全控制,欧盟各国不仅建立了自己的食品安全监管机构,而且还根据欧盟范围内统一食品法的基本原则与要求,成立了欧盟食品安全管理局。欧盟食品安全管理局由管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和8个专家小组组成。管理委员会:为了确保欧盟食品安全管理局的独立性,管理委员会的人员结构和选拔程序非常严格。管理委员会由14位成员和欧盟理事会的1名代表组成,其中5名成员必须具有处理食品行业消费安全问题的具体经历和经验。咨询论坛:咨询论坛是由15个成员国分别派出的1名代表组成,这些代表均来自各成员国的食品风险评估机构,主要任务是协助行政主任开展工作。专家小组:专家小组由各相关专业的专家组成。8个专家小组有:负责食品添加剂、调味品、加工辅料和与食品相接触物质的小组;负责用于动物饲料的添加剂、产品的小组;负责植物卫生、植物保护产品及其残留物的小组;负责转基因生物的小组;负责饮食产品和营养的小组;负责生物性风险(包括疯牛病的小组;负责食品链污染的小组;负责动物卫生与饲养条件的小组。科学委员会:科学委员会负责总体协调,使各专家小组的意见趋于一致。其成员由各专家小组组长和6名专家小组以外的专家组成。欧盟食品安全管理局与美国的食品与药物管理局不同。虽然欧盟是多国组织,不能行使国家主权,其食品安全管理局没有制定规章制度的权限,但可以对整个食品链进行监控,再根据科学的证据做出风险评估,为政治家制定政策和法规提供信息依据。欧盟食品安全管理局的职责范围很广,主要任务是提供政策建议,建立各成员国食品安全机构之间密切合作的信息网络,评估食品安全风险,向6 公众发布相关信息。具体说,根据欧盟理事会、欧盟议会和成员国的要求,为风险管理决策提供有关食品安全和其他相关事宜(如动物卫生,植物卫生,转基因生物,营养等的政策建议;为制定有关食品链方面的政策与法规提供技术性建议;收集和分析食品安全潜在风险的信息,监控欧盟整个食品链的安全状况;确认和预报食品安全风险;在其权限范围之内向公众提供有关信息。欧盟食品安全管理局还在风险管理方面向其成员国提供必要的支援。在食品安全危机发生时,欧盟理事会将成立一个危机处置小组,欧盟食品安全管理局将为该小组提供必要的科学技术和政策建议。危机处置小组会收集相关信息,提出防止和消除风险的办法。欧盟食品安全管理局还承担着快速报警的任务。各成员国的食品安全机构有责任将本国有关食品和饲料存在的安全风险及其限制措施的信息,迅速通报给欧盟快速报警体系。欧盟理事会将收到的通报信息转发给各成员国和欧盟食品安全管理局。需要强调指出的是,保持食品安全相关信息的公开与透明是非常重要的,这一点已经成为西方民主国家的共识。无论是科学委员会和专家小组的意见,还是少数人的不同意见都要一起公开发布,让大家辨别;相关的一些会议公开举行,认真听取不同意见;吸收消费者代表或者其他感兴趣的组织参与欧盟食品安全管理局的一些活动;欧盟食品安全管理局掌握的相关文件也向公众开放。总之,把一切与公众利益相关的食品安全信息公之于众,避免了隐瞒信息可能带来的隐患。二、对我国的借鉴和启示最近,食品安全问题引起了我国政府高层的密切关注,国务院先后召开几次专门会议进行研究和部署。2004年9月,国务院在关于进一步加强食品安全工作的决定中提出,要进一步理顺有关监管部门的职责。按照一个监管环节由一个部门监管的原则,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式,进一步理顺食品安全监管职能,明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管,将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督,组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则,建立食品安全监管责任制和责任追究制。具体由中央编办会同有关部门组织落实。并强调,这次职责调整任务繁重,各有关部门要从大局出发,认真细致地做好各项准备工作,确保2005年1月1日顺利实施。农业、发展改革和商务等部门按照各自职责,做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。要进一步发挥行业协会和中介组织的作用。还进一步提出,要加强食品安全信息管理和综合利用,构建部门间信息沟通平台,实现互联互通和资源共享。农业部门发布有关初级农产品农药残留、兽药残留等检测信息。质检、工商、卫生和食品药品监管4个部门联合发布市场食品质量监督检查信息。食品药品监管局负责收集汇总、及时传递、分析整理,定期向社会发布食品安全综合信息。建立畅通的信息监测和通报网络体系,逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系,及时研究分析食品安全形势,对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决。食品药品监管局要会同有关部门,拟定食品安全监管信息发布暂行管理办法,选择奶制品和蔬菜两个品种作为规范信息发布的试点。根据国务院的决议和部署,并参考发达国家的成功经验,首先,本文建议成立跨部委的全国统一的中国食品安全委员会来统一组织、协调和管理与食品安全有关的全部工作。这个跨部委并直接对国务院总理负责的部门的战略目标应当是:通过实施以科学为基础的协调一致的立法,检测,监控,执法,科研,教育计划,形成我国食品从生产、加工、包装、贮运、销售和进出口各个环节的严格监管,最终建立起中国现代食品安全控制体系。当前最重要的是要加强政府各有关部门(如农业部,卫生部,国家环保总局,国家质检总局,工商总局,海关,计经委,经贸委等的统一组织、协调和管理,树立起执法的权威性。因为食品安全是一项涉及到从农田到餐桌、多学科交叉的极其复杂的大问题,需要多学科、多部门的互相配合,没有哪一个部门可以/包打天下0,这一点在国外也不例外。其次,要加大对食品安全工作的人才培养和资金投入。食品风险分析在我国是一个全新的概念,7学报 N u ber 1 ( General Serial No137 m January, 2005 我们不仅缺乏这方面的专业人才, 更缺乏必要的资金。目前, 这些问题已成为实现我国食品安全的制 约因素。因此, 要组织各种专业人才的培养, 加大各级财政的投入力度, 尽快建立和完善由现代科学 知识和技术装备起来的我国食品安全专家队伍。 再者, 建立我国食品安全信息系统。有效的风险分析的前提是掌握食源性风险因素的全部资料, 而我国是进出口食品和内销食品的安全监管分别由几个不同的行政部门来进行。这种条块分割和各自 为政的管理体制使得我们不但极度缺乏风险分析的必要资料, 而且在现行的管理体制下这些有限的信 息又很难做到资源共享, 这就降低了我国食品安全风险分析的工作效率。 另外, 要将食品安全风险及时向社会发布作为一个制度贯彻下去。根据我国以往的深刻教训和国 际社会的成功经验, 只有让公众及时而又充分地了解食品安全风险的相关信息, 才可能使其避免危 害。目前, 我国各地严重缺乏食品安全风险的发布机制, 广大公众无法充分了解我国食品安全当前究 竟存在那些风险, 消费者如何规避风险。一些部门甚至和食品生产企业联手, 为了食品生产企业的利 益, 故意隐瞒风险信息, 拒绝向公众透露。所以, 当务之急是要尽快建立风险信息公开制度, 以保证 广大公众的知情权。 最后, 还要有一套系统的完善的监督和惩罚机制。必须强化企业作为食品安全第一责任人的理 念。出现问题, 不论最初的缘由如何, 企业首先要承担责任, 不能推诿扯皮。政府相关部门也要承担 检验检测不到位、监管不力、隐瞒信息、渎职、不作为和权力腐败等责任。并且要依据法规对相关责 任人做出法律、行政和经济上的处罚。这里不仅需要来自权力部门的监督, 还需要其他社会组织和消 费者的监督, 要让全社会都能认识到食品安全是关系到自己切身利益的大事, 从而自觉地把维护食品 安全作为自己义不容辞的职责。这样,