社会政策概论.ppt

社会政策概论,社会工作与社会政策,“社会工作”和“社会政策”都是源于西方的概念。它们就像一对孪生兄弟，为解决工业化、城市化、现代化过程中的贫困问题而生。社会政策是在制度、规划的层面制定反贫困的战略和策略，并通过具体的计划和项目使之可操作化；社会工作则站在政府和公众之间，将社会政策转化为社会行动，从而贯彻落实到每一个具体的社区和个人身上。社会政策与社会工作在西方的发展都已有一百多年的历史了，它们走过的发展道路值得我们深思：是社会、经济大环境的变化导致的社会政策的变化，又从而使其传承机制社会工作也随之发生变化。,社会工作与社会政策的历史演进,第一阶段：20世纪20年代以前20世纪20年代以前，是社会工作问世前的酝酿时期。这个时期正是西方社会的工业化和都市化急速发展的时期，在英国被称为“维多利亚盛世”。但是，在经济发展的同时，也造成了西方社会越来越大的贫富分化，大量贫民涌入城市，失业问题和贫困问题造成了社会的不安定。同时，工业革命也冲击着人们的观念，使社会意识形态发生巨大的变化。,工业化都市化带来最为明显的变化是社会财富的骤增，它也给人们带来了观念上的触动，开始看到了人的能力和作用的巨大无比，更坚定了“人是可以不断进步的”的人文主义主张。19世纪西方民主运动的影响，使人们从“权利”这一崭新的概念中看到了自己也有平等享用社会资源的机会和希望，英国失业工人因此在18601867年为争取权利发动了几次颇有影响的暴动。,针对当时存在的社会问题，英国政府继1601年颁布济贫法之后，在1832年又出台了新济贫法。许多国家也都在一定程度上仿效了英国政府介入和干预济贫的做法。但政府的介入和干预并没能解决从19世纪中叶以来一直存在的各种慈善机构间功能重迭、资源浪费和政府介入效率低等问题。,在上述的背景下，欧美先后出现了以有效合理地调配社会资源来帮助城市贫民为目标的新一代慈善组织，如城市慈善组织协会等。他们设立了专事管理与联络的中央机构，自上而下有计划、有组织地帮助需要援助的穷人。,1898年，慈善组织协会为慈善工作者开办了一个六周的暑期训练班；1912年波士顿社会工作学院开设社会工作课程；1919年，“美国专业社会工作训练学校协会”成立；1921年，波士顿社会工作学院开设了医疗社会工作课程。,这也是因为当时英国、美国等国家教育政策引导高等教育的范围不断向应用领域拓展，使对慈善工作培训也得以直接进入大学，获得了较高的学术起点，促使社会工作追求科学性、知识性、学术性的发展，以获得在专业领域中占据一定的地位。,在这种社会、经济发展背景下，理查蒙（Richmond）在1917年出版了她的社会诊断一书，这本书被后人公认为是第一本对社会工作系统论述的专著。因此一般也认为，社会诊断一书的问世标志着现代社会工作的发端。社会诊断一书是理查蒙将她在慈善组织协会工作和研究多年所得的经验，总结出一套以“诊断”为重心的，经由个案调查和诊断了解致贫原因后再给求助者帮助的个案工作方法。,生命给予我们的，正是我们所期待的。但是我们时常忘记，通常生命愿意给我们的，要比我们期望或要求的更多。,第二阶段：20世纪20年代到40年代中期,在这一阶段的早期，社会工作是以热情帮助弱势群体、科学解决社会问题的双重社会责任，开始了其职业化的进程。工业化急速发展的进程造成的贫穷、失业和贫富差距等一系列社会问题更为突出。在社会的组织层面，一批以通过建立社区中心的社会改革为导向的睦邻组织运动的形式出现。他们根据当地居民的生活性需要，提倡居民的自主自觉和互助合作的精神，强调对生存环境的改良，以有效合理地调配社会资源来帮助城市贫民为目标，自上而下有计划、有组织地帮助需要援助的穷人。它从社会自组织角度，弥补了因政府干预不足带来的问题。,在这一时期，英、美两国这一时期的社会政策发展较多的仍然是针对个人的家庭服务、儿童福利和犯罪惩戒等辅导项目，一些家庭服务的志愿性机构或精神诊所开始大量聘任受过训练的个案工作者。而社会福利机构对社会个案工作的接纳也表达了当时的社会需求，成为对社会工作发展的一种导向。,在这个阶段的后期，由于1929年的经济危机导致大萧条。1931年著名的罗斯福新政提出了依靠公共机构与公共资源来缓解贫困的综合性福利国家计划，用联邦政府协助福利服务体系发展来解决失业和贫穷等社会问题，以弥补以往由私人机构解决贫困的种种不足。,政府介入福利服务体系的发展后，受过学校训练的工作人员更容易获得政府提供的位置，福利工作的任职出现专业的倾向。社会政策的变化打开了社会工作者的新视野，他们开始试图超越以个案工作为主的传统工作模式。三大方法出现整合的趋势。,第三阶段：20世纪40年代中到60年代初,二次大战后，西方社会与经济空前发展。然而都市化、工业化、高科技及社会变迁，导致富裕社会中的贫困问题反而加剧，战后军人的安置问题，黑人暴动，妇女争权、儿童教养、老年安置，等等，新生的社会问题与社会发展形成互相冲突的矛盾。,从20世纪50年代起，西方国家纷纷宣布简称了“福利国家”，一系列解决老人福利，劳工失业，军人服务等旨在全盘改进福利制度的“新探求”。社会政策相继颁布。其核心是开始强调以整个国家的福利、计划和综合性管理为解决手段。这些计划的许多方面都涉及到社会工作专业，同时也强调福利计划在社区的发展和推进。,社会政策的改变带来了对于社会工作的大量的需求。政府的卫生机构、医疗机构和家庭，矫治机构和学校、社区开始引入团体工作者。在组成社区基金会、社区委员会的过程中，社区工作的方法正在发挥作用。社会工作真正超越了此前由个案工作方法为主导的局面。,第四阶段：20世纪60年代到70年代中,20世纪60年代起，西方福利国家普遍进入迅速发展的时期。高度的经济增长使人们享受到有史以来最优厚的生活保障与福利服务，但同时也因福利经费的膨胀潜藏着新的福利危机。在美国，由于政府坚持越战，整个社会意识形态的主流关注的是生存环境及公民权利。,社会环境和社会政策的变化对于社会福利服务形成了冲击，因为受助者的问题已经从一般的物质需要转到对社会环境和基本权利等精神需要的层次，以往关于人的问题成因的主流性解释和强调个案治疗性的方法，已经不能令人信服。,社会工作在自身发展上开始寻求对传统的社会工作方法的突破和选择新的理论立场。社会工作人员开始运用系统理论，提出整合观点，探讨将不同的方法结合到一起来解决问题的一体化新途径,第五阶段：20世纪70年代中到90年代,20世纪70年代开始，因石油危机的冲击，西方国家的经济发展进入了滞胀时期。经济增长的急剧变化和不稳定，导致了社会问题的丛生。在社会政策的层面，由于福利国家理论受到普遍的质疑，在新经济政策影响下形成了新的“经济复兴计划”和社会福利政策。美国政府开始提倡“小政府”计划，以减少政府的直接服务，鼓励福利服务私营化。,“社会工作的一些概念和理论体系在七十年代已经获得了发展完善”（约翰逊，1998），但是受到多元意识形态的影响，一方面是以不同的理论支持来提出对社会工作的解释，各种治疗性的社会工作方法出现，将已有的社会工作的方法与模式推向更专精的方向。,另一方面，在激进主义思潮的影响下，也出现了激进社会工作取向和结构社会工作取向，对传统的社会工作的目标发起了背道而驰的挑战。总之，在这个动荡的年代，社会工作更注重从不同的学科、学派的理论中吸取营养，建立严密的理论论述和程序，向多元化、综合化同时又更为专精的方向发展。,第六阶段：20世纪90年代至今,20世纪90年代起，整个世界的发展日趋全球化。社会发展中出现的问题不仅是多元，而且更是尖锐和复杂化。社会政策发生的变化是出现多元福利模式。在欧美，福利政策的制定更强调政府与民间在福利提供方面各自应该承担的责任，同时个人和家庭也要在福利资源上扮演一定的角色。这种福利主张导致的结果是，由政府直接提供的福利服务减少，而转向鼓励多种形式的民间承办的社会福利事业，即志愿服务和服务的私有化扩大。,社会工作的发展为顺应社会环境与社会政策的变化，必须作出响应并积极调整。为获得社会认可，社会工作专业人员的注册制度普遍发展起来。但在另一方面，社会工作者开始更为关注存在社会工作之中的文化差异，以重新思考社会工作者在承担“对人与社会服务”实践中的道德伦理角色。,不同文化背景的国家与地区，特别是在发展中国家，一些社会工作者正在修正百年来社会工作从事“社会治疗”的形象，更为务实地将社会工作已经发展起来的工作技术与社会发展的取向结合起来，探索社会工作与国家制度的关系以及新的理论与实践方式。,对中国社会工作发展的启示,从欧美的社会工作发展历史过程来看，社会工作和社会政策都不是一成不变的，而是一个相互承接的、动态变化的过程。在这个过程中，社会环境的影响以及社会思潮和科学理论的发展变化，等等，都在影响社会工作和社会政策的变化：,1在西方国家，一百多年来，在社会政策不断发展的同时，也发展出了一个政策传承机制社会工作。从国际经验看，社会政策的贯彻落实主要是通过一个专业化、职业化的服务体系，即社会工作体系来实现的：政府中有政府社工构成的政府社会工作体系，民间有社会工作团体和社区社会工作者构成的非政府社会工作体系，而后者是社会工作体系的中坚力量。,2社会工作的发展轨迹明显是受到环境制约的。一般来说，是社会、经济大环境的变化以及社会思潮和科学理论的发展变化会直接影响到社会政策的变化，从而导致其传承机制社会工作的变化。当然，社会工作也有其谋求自身发展的内在动力，它在每一个发展阶段，都积极地试图引入当时最流行的社会科学理论，以为己用。,3社会工作的职业化和专业化是其成功地立足于社会的必要条件。在其发展过程中，先谋求的是本身的职业地位，这种职业地位是与社会政策不断互动的过程中，为解决社会问题作出了贡献后才获得的。在职业地位得到社会认可后，社会工作使自己成为一个专业领域方面作出了不懈的努力。,近年来，中国政府在劳动就业、社会保障、福利服务、健康服务、社区建设、社团管理、家庭婚姻、住房改革、教育改革等方面出台了不少社会政策，但是政策的效果在很多方面却往往不尽人意。在整个政策过程中，除了制度设计上有缺陷以外，制度实施中更屡屡出现问题。这是因为在中国政府的社会政策过程中，从政府行政到公众行动之间，缺少了一个专业化、职业化的贯彻和落实社会政策的传承机制。,在我们的日常生活中，经常会听到社会保障政策、户籍政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、文化教育政策、就业政策、人口政策、移民政策等等，这些政策涉及社会生活的方方面面，时时刻刻影响着每一个人的生活。可以说，社会政策与现实生活息息相关。,那么什么是“政策”？什么是“公共政策”？什么是“社会政策”？我们如何给它们下一个确切的定义？就是学习本课程所要解决的问题，如何从政策学科的视角出发理解现行的各项社会政策就是学习本课程的目的。,第一章社会政策的基本范畴,第一节政策与公共政策一、政策1政策的基本含义：辞海中定义政策是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。政策主要是指政府和政党有关行动的规则体系。2政策的基本特征政策是有组织的活动；政策具有明确的目的性和方向性；政策具有明确的行动内容；政策是规则体系与行动体系的结合。,3政策概念的定义政策是指政府、政党或其他组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。这一定义三层含义：第一，政策的主体可以是社会听各种组织，但政府和政党的政策体系在社会中的影响最大；第二，政策的目标是为了实现组织的目标，以及围绕组织的目标而有序地处理各项日常事务；第三，政策包含了规则体系和各种具体的行动。,4政策概念与其他一些概念的关系,政策与制度政策与立法政策与行政政策与计划,二、公共政策1公共政策的基本概念政府或社会公共权威机构为有效管理社会、处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。a.专家的观点美国学者伍德罗威尔逊认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。,美籍加拿大学者戴维伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”。政策科学主要的倡导者和创立者之一，哈罗德拉斯韦尔与亚伯拉罕卡普兰认为，公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。我国台湾学者林永波、张世贤认为公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”。,社会政策的理论与实践,社会政策理论篇,一、前言二、社会政策的基本范畴1、社会政策与社会问题2、社会政策与公共政策3、社会政策与社会福利、社会保障4、社会政策与社会立法、社会行政三、社会政策的历史进程1、西方工业化国家社会政策的历史进程,2、我国社会政策的历史进程四、社会政策的基本问题1、社会政策的主体2、社会政策的目标3、社会政策的功能4、社会政策的模式5、社会政策的内容,五、社会政策的伦理基础1、权利与义务2、平等与公平3、公平与效率4、需求与资源六、社会政策的决策过程1、社会政策的决策者2、社会政策的决策过程3、社会政策的合法化过程,4、社会政策的执行过程5、社会政策的评估过程七、西方社会政策流派1、马克思理论2、费边主义3、共责体系4、女性主义与反种族歧视5、后现代主义与新右派,社会政策实践篇,八、国际社会政策1、国际组织的协调发展2、社会安全最低标准公约3、社会政策的基本目标与标准公约4、就业政策公约九、世界主要国家与地区社会政策分析（一）1、美国社会政策2、英国社会政策3、德国社会政策4、瑞典社会政策十、世界主要国家与地区社会政策分析（二）5、法国社会政策,6、日本社会政策7、新加坡社会政策8、香港社会政策十一、我国社会政策分析（一）1、救助政策2、保险政策3、福利政策4、优抚政策十二、我国社会政策分析（二）5、社区政策6、就业政策7、教育政策8、住房政策,理性的思考,“为什么我们要照顾老年人、贫穷者、病患及无助者？”“为什么我们需要社会服务及社会工作员？”“为什么人们不能为他们自己的生活负责？”“谁是社会政策的受惠人？”,关于社会政策的诸多定义,1873年，德国的一批经济学教授们为求解决德国当时的劳动问题，组织了“德国社会政策学会”，此即社会政策名词的由来。休谟纳：德国社会政策学会会议主席在前一年的预备座谈会上致开幕词时说：“本会的性质不是讨论主义，而是要深入问题的中心，把握目前最重要的改良事项，例如对于罢工、工会、工厂法以及劳工住宅问题，使其发生实际的效果”。瓦格纳是该会的三大主干人物之一，他于1891年发表社会政策、财政政策、租税政策的论文时说：“所谓社会问题，就是分配上的不公平。所谓社会政策，就是要把分配过程范围内的各种弊害，采取立法及行政手段，以争取公平为目的而加以清除的国家政策。”他第一个给予社会政策科学的概念。,一九七二年，海牙国际社会福利协会第十六届大会会前印发文件ConferenceBulletinMay,1971forNationalReportsofthe16thInternationalConferenceonSocialwelfare中的定义：依传统性的说法，社会政策当是一个国家所采取的一种政策，旨在减少被剥削阶级的社会问题，而现代的想法则认为：社会政策乃是改进社会环境，以及探求全体人民的安全与平等的政策。1962年，“国际劳工组织大会”通过了关于社会政策基本目标和准则的公约，要求各国政府采取一切可能的措施去促进社会各领域的发展。早期侧重社会救济和福利事业，后扩展到社会保障、社会服务、文教卫生、住房、社会保险等领域，目前还包括社会发展规划。,戈夫认为社会政策是政府输出的一个环节，是国家影响劳动力及住户再生产，而最后结果是个人及社群的社会福利。米德格累具体地将社会政策的重要结果（社会福利）操作化为社会问题的控制、社会需要的满足及社会机会的保障。英国费边社将社会政策简要定义：为社会福利的一系列政策活动。沃尔克尔认为社会政策是社会资源及社会关系（地位及权力）的再分配。这些社会资源序列包括收入、财产、安全、地位和权力。马克思主义者认为社会政策，特别是福利政策是针对资本主义制度的特有不足而推行的，其目的是照顾未能在资本主义危机阶段度过难关的工人。,蒂特姆斯（RichardTitmuss）认为，社会福利或市民的福祉不单只是政府提供的各种社会福利服务或待遇，工作岗位雇员的就业福利及政府的财政、税收优惠，也反映不同社群的资源分配结果。他认为社会政策是积极的改革工具；有再分配的性质；是国家政策，与经济政策平衡发展；其内容是有关福利或幸福的，保护人们的福利，特别提供给缺少福利和服务的人群；其宗旨是行善，政策指向为市民提供福利；兼有经济及非经济的目标，如最低工资，最低收入保障标准，还涉及某些进步的资源再分配手段，如劫富济贫。体现政府的干预角色即小政府，提供广泛的社区设施和安全保证；是社会控制工具。,德国早期社会政策概念三要点：1、社会政策是劳动政策，因当时社会问题以劳动问题为主；2、社会政策是经济政策，因大多数社会政策学者是经济学者，他们认为社会政策的理想注重于经济的发展，所以社会政策是经济政策之一。或者社会政策比经济政策更为广泛，但始终都离不开经济。3、社会政策是国家政策，因为社会政策必须由国家行使立法与行政的权能，才能实现。,陈国钧：它是国家政策的一部分，它是专门解决社会问题，或是从事社会改进所采取的基本原则或方针。所谓社会政策，是经由国家以立法及行政为手段，以提高国民生活，增进利益，促使经济的社会的平衡发展。白秀雄：一个国家依据立国精神及当前社会需要而制定的一种有系统解决或预防社会问题，协调社会关系，革新社会制度与指导社会进步的施政方针，基本原则，具体的行动路线。王卓棋认为社会政策其实是关系分配与再分配的问题，包括从资源的再分配到社会关系的再分配。,国内学者叶海平、李冬妮认为：社会政策与法规是与我国社会工作和管理的含义及其内容联系在一起的，是党和政府在特定时期为实现或服务于一定社会工作和管理的目标所采取的政府行为或规定的行为准则，它是一系列政策、谋略、法规、措施、办法、方法、条例等的总称。杨团：一定时期、一定区域内的各种社会力量为解决社会问题的协调成果。社会政策是在社会实践尤其是影响社会福利的实践中发挥重要作用的具有政策指导性和政策倾向性的活动。甚至可以说是只能放在特定社会环境中来理解的政治过程。,社会政策的定义,社会政策是国家以解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福祉为目的，以国家的立法与行政为手段，促进社会各阶层均衡发展的施政方针，基本原则与具体的行动路线。它是国家公共政策的一部分，是解决社会问题，从事社会改进所采取的基本原则或方针。它是一系列政策、谋略、法规、措施、办法、方法、条例等的总称。,社会政策的特点,1、社会政策的性质是国家基本政策，必须经过立法机关及行政机关的处理，才成为政策，实施起来方有收效。2、社会政策的实施对象应以社会的全体为对象，不是专为社会的某一部分或某一阶级少数。社会利益是共同利益，社会政策应该是为最大多数人谋取利益，包括物质生活和精神生活在内。3、社会政策的最后目标是经济的和社会的平衡发展，不应以社会政策视为经济政策的一种，也不应以经济政策受社会政策指导，而是两者平行，相互配合，相互影响，互为因果，不偏废，不偏举，不抵触，并驾齐驱，使两方面的发展相辅相成。,社会政策的若干原则,一、社会政策必须注重劳动政策；二、社会政策不能离开经济政策；三、社会政策必须是解决民生问题或预防社会病态的国家政策；四、社会政策必须是寻求全体人民的社会安全与机会平等的国家政策；五、社会政策的概念是可能随时代背景的不同而有所变更。,社会政策与公共政策的关系,二者都是资源分配的重要手段和政治参与的重要途径。二者都可以表现为法律、政令、计划、方案、程序安排等形式。社会政策只是公共政策的一个组成部分。社会政策的领域限于社会福利或社会保障的范围。,社会政策与经济政策,经济政策是社会发展的主导政策。经济政策与社会政策的关系应该是多维的，相互影响与制约，且良性互动。社会政策不能损害经济效率。衡量经济增长的主要指标是效率，衡量社会发展与进步的主要指标是公平与协调发展，而社会政策是重要且必要的促进手段。,社会政策与人口政策,人口多少并非社会发展的决定力量，但延缓或促进社会发展。中国因人口众多，必须采取控制人口增长（计划生育）的社会政策，而一些劳动力资源不足的国家却需要采取刺激人口增长的社会政策。人口政策离不开社会保障制度的密切配合，家庭补贴、扶贫、养老保险、子女补贴及相关的社会福利设施等社会保障措施，显然与人口政策的实施更为密切。,社会立法是社会政策的具体表现，它用法律的手续和条文，把它详细规定出来，并以法律的力量付诸实施。社会行政是政府社会工作行政主管机关及其他行政机关，社会工作机构与社会团体根据社会政策所从事的一系列社会福利方面的组织和管理活动。社会行政是一个双向的过程，把社会政策转化为社会服务，同时运用所得的经验修改社会政策。,社会政策与社会立法、社会行政的关系,社会政策与社会福利、社会保障的关系,广义的社会福利制度指国家和社会为实现社会福利状态所做的各种制度安排，包括旨在增进收入安全的社会保障制度。狭义的社会福利则指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务。社会保障是指国家通过社会行政与社会立法，采取强制手段对国民收入进行再分配，形成专门消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以及对全体社会成员提供普遍福利，以确保社会成员生活权利，从而实现社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障在国际社会政策的研究中有相对固定的、通行的含义，指由国家或由立法保证的、针对8种主要收入风险而设立的、旨在在增加收入安全的制度安排。,社会政策的历史进程,工业化国家社会政策的演变,工业化国家社会政策的演变经历了三个阶段：第一阶段：20世纪30年代以前社会政策在欧洲的创生时期；第二阶段：20世纪30-60年代社会政策的发展与成熟时期，这一阶段的标志性事件包括20世纪30年代美国罗斯福新政，20世纪40年代英国“贝弗里奇报告”，以及20世纪60年代美国约翰逊总统发起的“伟大社会的计划”；第三阶段：20世纪70年代至今的社会政策的调整与巩固时期。,我国社会政策的历史进程,我国社会政策的发展经历了两大阶段：第一阶段：新民主主义革命时期。它又分：第一次国内革命战争时期；第二次国内革命战争时期；抗日战争时期；解放战争时期。,我国社会政策的历史进程,第二阶段：新中国成立至今。它又经历了4个小阶段：第一阶段从建国初期到1966年的形成期；，第二阶段从1966年到1976年的停滞期；第三阶段从1978年党的十一届三中全会到十四大；第四阶段从党的十四大开始至今。,香港社会福利政策的发展,开埠初年，社会福利服务由本地华人慈善团体与具有西方宗教背景和专业社工训练的社会服务团体为主体，政府扮演支援角色。20世纪70年代后，政府提供社会福利服务的经济支持，但仍然强调家庭的重要性，并逐渐引进社区照顾的概念。1992年后，彭定康政府实行补救性社会福利政策。1997年后，特区政府继续强调社区照顾以及家庭的责任。,社会政策的基本问题,社会政策的主体,社会政策不是政府的专利。在社会资源的分配和再分配中，政府、市场、第三部门等各自起了不同作用。社会政策的主体包括国家及政府，市场，第三部门，教会组织，企业，家庭与个人等。一个社会如何通过选择公共的、私人的或是志愿的机构来满足其公民的需要，由此可分辨一个国家不同时期的社会政策取向。,社会政策的目标,社会政策的目标在于解决社会问题，达到社会平等与社会融入。分行动目标与长远目标两类。行动目标是正确行动的依据，长远目标体现了政策背后的价值观念和社会理想。社会政策的三个层次：社会救助层次，收入安全层次，社会福利层次。政策目标的选择：社会福利还是经济发展。,社会政策的内容,各个国家社会政策的共同之处是都将社会保险列为重要的社会政策。美国社会福利政策主要体现为社会安全制度，它包括社会保险，社会救助，退伍军人补助，老人医疗服务，教育，住房，儿童福利等。英国社会福利政策框架则是社会保险，社会补助（住房、儿童、食品、高龄老人），社会救助（低收入户、贫穷老人、失业者），保健服务，社会服务等。我国社会保障政策有六大内容：社会保险，社会救助，社会福利，社会优抚，就业，社区等。,社会政策的功能,积极功能：保护既有制度，保护既得利益者，实现社会控制和保障社会安全。消极功能：抑制革命，产生依赖，增加生产成本，挫伤市场机制，还带来官僚机构的膨胀。,社会政策的模式,剩余模式又称补缺型模式：该模式认为家庭和市场是满足人类需要的正常机制，当他们无法发挥正常功能时国家才弥补其缺失，而且社会福利的提供只应该是暂时的，国家所提供的协助不会超过维持最低生存的标准，受助者要经过官方制定的严格程序才能获得受助资格。制度性再分配模式：把社会福利视为一个常规性的社会制度，国家扮演福利供应者角色，它把社会服务当做社会正常和第一线的功能，把促进社会福利和针对整个人口提供的服务制度化。,社会政策模式比较,剩余模式把接受福利者的需要看作是非正常的把社会问题的各种情境看作是意外的危机，只在人们穷尽他们所拥有的资源而不能解脱才给予帮助对问题的看法中体现着对个人的责备因而会使个人蒙受耻辱的烙印，这种耻辱烙印也体现在为解决问题所提供的服务中对需要帮助者所提供的帮助的形式表现为临时性的救济或慈善等补救性的措施，而且尽可能早地停止帮助这种对立只在韦伯的理想型意义上存在，在现实中的社会政策往往是二者调和的产物,制度性的再分配模式把接受福利者的需要看作是正常的把社会问题看作是现代生活复杂性的内在体现，在人们陷入困境之前就给予帮助无论是在对问题的看法中还是在提供的服务中都不存在耻辱烙印服务是制度化的、永久性的，而且强调预防和康复的功能,社会政策的伦理基础,平等与公平,兄弟两人分蛋糕，至少可以考虑7种分法:1、两人平分，以人头为标准;2、谁更饿谁多分，以需要为标准;3、哥哥多分，弟弟少分，以年龄为标准;4、谁是家长谁多分，以地位为标准;5、谁先看见谁多分，以先来后到为标准；6、谁肯多花钱谁多分，以付出代价为标准；7、用投骰子决定多分少分，以碰运气为标准。,平等与公平,平等（分配上）是一种同等地分享，反映了一种事实和结果。公平超越平等，是一种合理的分享，体现了一种价值观和是非观。公平在社会学意义上是指社会成员之间社会地位、经济收入消费水平等比较接近；在政治和法律意义上指权益与义务，行为与责任之间的对称；在道德意义上指每个人都拥有平等的生存、发展权利和机会；在经济学意义上指制度公平，市场公平和补偿性公平等。经济公平是整个社会公平的基础。,公平的三个环节,公平的三个环节：起点公平，过程公平和结果公平。只有相对公平和尽可能公平，应该在追求经济增长的同时尽可能实现社会成员发展起点公平和过程公平，适当程度上缩小结果的不公平。社会政策的目的在于追求社会公平，社会公平通过社会政策来维护和实现，即“在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道”。,帕累托效率,“帕累托效率”又称“帕累托最优”，它指生产资源的重新配置，已经不可能使任何一个人的处境变好，除非至少使另一个人的处境变坏那种状态。这种状态说明经济处于最有效率状态，资源配置能使总体的效用达到极大值，其产量可以使消费者得到最大满足，而任何重新的组合都会使消费者的满足减少。也就是说在收入分配为既定的情况下，对现状进行任何改变，如果使每一个人的福利减少了，或者使一些人的福利增进而使另一些人的减少，这都不是帕累托最优状态。,公平与效率的关系,效率指在技术水平和资源存量一定的条件下，通过资源的最优配置和有效使用，给社会带来最大福利。追求效率必然产生收入不平等，收入均等化导致损害效率。公平与效率之间在一定条件下可以相互兼容。以最小的不公平来换取最大的效率，或者以最小的效率损失换取最大的公平。平等与效率的先后次序：效率优先论：效率本身即意味着平等。平等优先论：平等是一种天赋权利，效率意味着不公平。双方都主张在各自优先的前提下，尽可能以小的不平等换取尽可能高的效率，或者以尽可能小的效率损失换取尽可能大的平等，以实现平等与效率的协调或妥协。,公平与效率的关系,平等与效率的协调或者以效率为代价，得到稍多一点的平等；或者以平等为代价，得到稍多一点的效率。必须给市场一定的位置，以保持效率，又必须给市场一定的约束以保持平等。要保持二者的协调。,社会政策与公平，效率,衡量经济增长的主要指标是效率，而经济政策是重要且必要的促进手段；衡量社会发展与进步的主要指标是公平与协调发展，而社会政策是重要且必要的促进手段。经济政策与社会政策的关系应该相互影响与制约，且良性互动，寻求双方的最佳平衡状态。,需求,马斯洛需求层次论人的需要按照发展的顺序，由低级到高级呈梯状分五个层次，即生理需要，安全需要，社交需要，尊重需要，自我实现需要，每个层次的需要均有若干具体的内容。第一级需要：生理需要如衣食、住房、基本生活保障、性欲第二级需要：安全需要如人身安全、职业安全、经济安全第三级需要：社交需要如友谊、情感、归属第四级需要：尊重需要如自尊、能力、权威、地位第五级需要：自我实现需要如胜任感、成就感,资源,资源分类：自然资源，社会资源，比如政府财政资源，人力资源、技术资源、设备资源等。需求的无限性和资源的短缺性。,社会政策决策过程,决策过程的参与者:共产党组织,政府和人大。此外，立法机关，利益团体和公民也是决策的参与者。决策过程：决策过程涉及三个问题，一是决策信息的来源，二是方案的确立，三是决定的组织实施。决策过程的分析：1、除党政之外，其他决策主体角色模糊；2、决策过程中摩擦成本增加；3、人民群众的参与问题。,美国国家政策制定过程,美国国家政策制定包括四种独立运作过程，即政策形成过程、利益集团的运作过程、选举领导者的过程和民意的制造过程。通过这四种过程，精英集团影响和领导者政府的决策。即使是在民主政体下，公共政策也是自上而下地制定。通过一系列的基金会所形成的网络、智囊团、政策策划组织和媒体，精英集团将政治议程递交给政府。在选举国家政治领导人的过程中，精英集团用金钱支持其利益代表集团，操纵政府的政策制定，媒体精英向政策制定者和民众传达精英集团的观点和选择。同时政策通过各种政府组织行为合法化，合法性不是来自民众对政策的广泛支持，在很多焦点问题的政策取向上，公众的意向和观点与现行的国家政策存在明显的分歧。,国会本身在很大程度上是按照自上而下的领导关系行使其功能的，国会运行的费用也最终取决于国会议员们对大款精英集团的依赖，执行贯彻政策过程的权力虽然掌握在官僚机构中，但这一过程密切受到国家精英集团的直接操纵和利益集团的监控，政府最重要的功能如货币供应政策的制定，不是由当选的官员来掌握，而是由联邦储备委员会独立运作。但这一过程密切受到国家精英集团的直接操纵和利益集团的监控，政府最重要的功能如货币供应政策的制定，不是由当选的官员来掌握，而是由联邦储备委员会独立运作。在美国有影响力和权势的精英集团有：福特基金会(theFordFoundation)，外交委员会(thecouncilonForeignRelations)，三边关系委员会(thetrilateralCommission)，商业圆桌委员会(theBusinesseRoundtable)，保守的政策网络集团(theconservativePolicyNetmork)，媒体帝国(themediaempires)以及联邦储备委员会(theFederalReserveBoard)。,正如所有国家一样，美国的公共政策反映了统治阶级精英集团的价值观念和兴趣爱好。民众的要求和呼声是一种神话。公共政策是自上而下的制定的。在任何社会，权力的分配都是不平等的。没有什么政府能够保证让其公民全部有效地参与影响他们生活的所有决策制定。在美国，最多只有数千人能够直接影响干预任何公共政策。“人们能够从出生到长大，再一直到死亡都不会等待到这样的大会来制定政策。”权力相对集中在少数人手中，这些人控制着美国各种最大的机构和团体。这些国家精英集团，在制定着国家的政策。“即使在民主政体下，那些有关行政、商业以及非营利部门政策的直接制定者或者与政策制定关系最密切的人中，普通公民的占有率极小。”,自上而下的政策制定并不一定意味着对民众的压迫或者剥削。国家精英集团的行为更多时候可能是一种开明的自我保护，他们为了大众的利益而发起改革或着慷慨解囊。美国权利和财富集中在那些大型的团体和组织机构中。这些精英集团占据着团体组织机构中能够分配社会资源的权力位置。他们制定政策，管理，调控政策，同时他们又形成和管理，调控下列组织的活动和行为；政府，公司，银行，保险和投资公司，大众传媒公司，著名的律师事务所，主要的基金会和大学，以及有影响的民众和文化组织。,政策的制定模式：而自上而下的政策制定模式描述了国家精英集团通过什么样的过程将他们自己的价值观念和兴趣喜好扎为公共政策。政策的制定过程：政策制定过程开始于决定什么事情需要作出决定。确定或者界定社会问题，即设定议事日程，是自上而下政策制定过程的第一阶段，也是最重要的阶段。那些不被界定为问题的社会状况永远不会成为政策问题，永远不会成为新闻，永远不会引起政府官员的关注。确定问题是什么比认定解决问题的答案是什么更为重要。先确定问题然后才讨论不同的解决方案。精英集团的所思所想被传达到各种基金会、智囊团以及政策策划组织之后，政策制定的过程便拉开了序幕。,精英人物们可以直接施加影响或者控制各种基金会的董事会，这些基金会直接为政策的研究提供所需资金的来源，如福特基金会(theFord)，洛克菲勒基金会(Rockefeller)，卡耐基公司(Carnegie)等。智囊团和政策策划组织负责研究政策问题并设计出解决的方案。如，外交关系委员会(theCouncilonForeignRelations)，布鲁金斯学院(BrookingsInstitution)，遗产基金会(HeritageFoundation)，美国企业家协会(AmericanEnterpriseInstitute)，胡佛研究院(HooverInsititute)等。这些基金会和政策策划组织的任务和目标是确定那些是政策问题，并收集有关的情报信息，设计多种选择的政策方案。,选举领导人的过程：金钱驱动着美国的政治选举。两年一届的众议院议员竞选费用一般在100万美金，参议院六年一次竞选费用为，500，1000，或2500万美元。这些钱来自精英集团的那些人。政治家们在决定参加竞选之前，总是与他们进行联系和磋商。利益代表集团的运作过程：利益代表集团的运作过程为精英集团的利益喜好直接提供政策支持。利益代表集团是那些致力于对政府政策影响的组织，他们为主人谋求各种特殊利益，各种补贴补助，各种特权以及各种保护。利益代表集团的运作过程还包括向赢得竞选官员分配支付竞选捐助资金。,民意的制造过程：大众传媒的领导者们本身就是国家精英集团的主要组成部分之一，他们和政府中精英们平起平坐，不分彼此。他们把精英集团的观点传达给政府里的政策决策者以及美国民众。他们告知当选的官员们他们必须解决那些问题，同时告诉受众那些问题与他们息息相关。媒体的权力和能量高度集中在主要的电视网络集团之中（ABC，NBC，CBS，CNN）和全国著名的报业巨头之手如纽约时报，华盛顿邮报，华尔街日报，新闻周刊，时代杂志，美国新闻和世界报道。,政策的合法化过程：使政策合法化是政府的政策制定者们国会、总统和法院的任务。这些部门是最直接的政策制定者。在自上而下政策制定的最后阶段就是说，当政策制定的日程表已经设定，当政策的导向和方针已经确定，当领导人已经选出，当利益代表集团已经活跃起来，当大众传媒已经把所有的问题提交上来，这时他们才粉墨登场。政策的合法化过程是政策制定的最直接过程，是一个公开的、公共的过程。它吸引大部分学者、评论家和政治学家的关注。在最直接的政策制定者忙于政策制定过程之前，有关制定主要内容的日程表早已经设定了，政策改革的大局也早就决定了。,大众传媒也早做好了舆论造势准备，使公众和他们的代表最政策变革有充分的思想准备。而通过正式的官方司法程序所做出的决定将决定那些人得到政治荣誉，那些机构控制哪些项目，以及将花费金钱的准确数目。行政机构的政策执行：国会通过表决将政策变成法律，由总统签署生效后，并不意味着政策过程的结束，而是进入到政策的执行过程，即进入到政府执行部门的各个专门机构里或者部门里，由他们负责将政策贯彻执行。政策制定过程的大部分内容酝酿发生在管理部门和预算部门的办公室里，发生在联邦储备委员会，发生在环境保护署里，平等就业机会委员会，发生在国内贸易局里以及其他数以百计的行政权力部门里。,政策的评估过程：如果公共政策产生了任何效果，发现这些效果的过程就是政策的评估过程，就是判断这些效果是否为预定的目标结果，是否与政策的成本相符合的过程。有时候政府自身也进行政策评估。民众对于精英雄政策制定的态度：大多数美国人认为，在公共政策问题上，政府很少关注他们的观点和意见，同时他们认为政府官员很少了解和理解普通民众的心声。压倒多数的人认为，如果国家的公共政策能够更多地顺应并按照公民的意志行事，那么国家将会变得更好。大多数美国人认为公共政策制定者应当更加关注多数人的意见。,美国的政策制定是在社会权力和财富的结构里形成的。美国的权力与财富集中在大型的团体组织里，如工业企业，银行，保险公司，投资公司，媒体联合体，著名的律师事物所，以及接受巨额捐助的基金会。这些大型金融组织董事会所作出的决定对我们的生活的影响程度，不亚于政府决策对我们的影响。国家的精英集团包括数量相对较少的高级经理和董事们，他们都来自这个国家最大的产业组织。大约这样的产业组织50家就控制了美国60%以上的工业资产。,如通用汽车公司（GeneralMotors），福特汽车公司（FordMotor），沃尔玛公司（Wal-Mart），埃克森公司（Exxon）等，这些产业巨头中总经理和董事长的数量一般在12-15人之间。国家精英集团还包括国家商业银行、保险公司以及投资公司中的高级经理和董事们。金融资产的集中程度还高于产业组织资产的集中。24家银行就控制了美国所有银行资产的一半。如花旗集团（Citigroup），美洲银行（BankAmerica），大通银行（ChaseManhattan），第一联合银行（FirstUnion）等。两家保险公司便控制了该行业资产的30%，如万金保险公司（Prudential），大都会人寿保险公司（MetropolitanLife）。大型的投资公司已经缩减到7个，如美林证券投资公司（MerrillLynch），摩根斯坦利迪安威特投资公司（MorganStanleyDeanWitter）等。,全球化经济政策制定的主导权，是由外交关系委员会（CouncilonForeignRelation，简称CFR），和其跨国分支机构三边关系委员会（theTrilateralCommission）来行使的。除了每年召开富有的工业化国家之间总统和总理参加的经济峰会之外，他们还创设一系列政策，创制一系列组织，目的在于推动国际贸易的发展。如关税与贸易协定组织（theGeneralAgreementon），世界贸易组织，国际货币基金组织以及北美自由贸易区协议等。全球化精英集团的经济能量（权力）正在挑战国家主权的理念。这些精英集团可以转移经济资源或者要挟转移经济资源。他们可以将工厂、产品的销售，存货以及资本金的投资进行跨国界的转移，可以影响甚至形成国家的经济政策。世界所有家最大产业公司中，有家总部设在美国，家设在日本。,在形成和制定新的国际贸易政策方面，美国精英集团的私人政策策划组织发挥了主要作用。如外交关系委员会、经济发展委员会、美国商会，以及美国商业圆桌委员会。他们制定的政策措施主要包括降低关税，建立世界贸易组织，建立国际货币基金组织和世界银行，签署北美自由贸易区协议，精英集团的协同一致。在年精英集团的压力压倒了来自劳工组织，环境保护者和人权组织的反对，促使国会授予了中国永久正常贸易国的地位。,中国社会政策的决策体制,中国社会政策的决策体制由行使公共权力的各级国家机关和执政党的各级组织组成，包括各级人民代表大会及其常务委员会，各级人民政府及其所属部门，执政党的各级党委会、党组。他们的决策权限各不相同。党的各级组织在多数情况下拥有对政策的实质性决定权。各级人民代表大会及其常务委员会是立法机关，制定政策主要以法律形式出现。个别情况下，国家主席，各级人民法院和各级人民检察院，以及军事机关，也拥有一定的政策决策权。,国务院及其工作部门：国务院是最高国家行政机关，对全国人民代表大会负责并报告工作；在大会闭会期间，对其常务委员会负责并报告工作。国务院行使广泛的政策权：根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并领导各不属于各部和各委员会的全国性的行政工作。统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，领导和管理经济工作和城乡建设。领导和管理教育，科学，文化，卫生，体育和计划生育工作，民政，公安，司法行政和监察工作。,管理对外事务，国防建设事业，民族事务，保护华侨的正当权益。改变和撤消各部，委，地方各级国家行政机关发布的不适当的命令，指示和规章，审定行政机构编制等。法律也对以国务院为代表的行政系统不得行使的职权作出规定。国务院各部，各委，中国人民银行，审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规，决定，命令，在本部门的职权范围内，发布命令，指示，制定规章，决定有关的政策。涉及两个及以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定政策或者由国务院有关部门联合制定政策。地方各级人民政府及其工作部门也行使相应的政策职权。,全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定。党的地方各级委员会是本地区的领导核心，对本地区的重大问题作出决策，通过法定程序使党组织的主张成为本地区的法规和政令。党组（党委）在国家机关中直接发挥领导作用。中国共产党的组织不是国家机关，却是政策的实际决定者。它除了对一些重大问题作出决策，使党的主张成为法规或政令外，还向国家机关推荐重要干部。有时还与有关国家机关一起，联合发布政策。,政策制定的起点是政策问题的提出。政策问题的提出主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机关内部的政策问题动议，是决策机关建立的制度性信息收集系统提出的政策问题。主要由决策机关内部的工作系统和决策机关建立的信息收集系统。内部工作系统是主要的政策动议源。有权提出政策动议的首先是决策者集体或个人。他们担任决策机关的领导职务，决定决策机关的工作方向，审批各渠道汇集而来的政策问题，提出自己的政策动议。,当某种政策方案产生后，通过批示文件，召集会议，发表意见等形式给有关下属，直接启动政策过程。在政策机关，有思想，有能力的领导人，更是最主要政策的政策方案倡议源。决策机关内部的工作部门代表管理对象，向其他部门争取有利政策，机关内部工作人员利用正式或非正式机会提出政策建议，如会议发言，工作研讨等。,国际社会政策,国际劳工组织的社会政策,国际劳工组织的三种机构：国家劳工大会，理事会，国际劳工局。国际劳工局是劳工组织的常设机构。在它制定的国际劳工公约中