红河州小城镇建设存在的问题及对策浅论

红河州小城镇建设存在的问题及对策浅论摘要城镇是人类文明的结晶，是生产力发展的载体。城乡经济的协调发展，城镇化的推进，既是我国现代化建设必须完成的历史任务，也是经济结构战略性调整的必然。本文从红河州城市化现状的实际出发，对红河州小城镇建设过程中存在的问题做出分析，并在此基础上提出自己的见解，以利于红河州小城镇的现代化建设快速健康发展。关键词：小城镇建设 产业 规划党的十五届三中全会通过的中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定中明确指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力避免向大城市盲目流动；有利于提高农民素质，改善生活质量；有利于扩大内需，推动国民经济更书增长。”江泽民总书民在江苏、浙江、上海考察时也指出：“在大力发展乡镇企业的同时，积极推进小城镇建设，也是个大战略”。小城镇建设是推进云南省城镇化战略实施的强大动力，近几年来，在省委、省政府的领导下，经济社会有了长足发展，小城镇建设也取得长足进步。而位于云南省南部的红河州也把推进城镇化、加速城市发展、提升城市功能作为经济结构调整的重要内容。一、红河州的基本情况红河哈尼族彝族自治州位于云南省南部，与昆明、玉溪、曲靖、文山、思茅毗邻，南部与越南社会主义共和国接壤。州域国土面积 32931 平方公里，境内最高海拔 3074.3 米，最低海拔76.4 米，属热带、亚热带立体气候，年平均气温 18 左右。全州辖个旧市、开远市及屏边苗族自治县、河口瑶族自治县、金平苗族瑶族傣族自治县、元阳县、红河县、绿春县、建水县、石屏县、蒙自县、泸西县、弥勒县共十三个市县，经国务院批准，自治州首府于2003年11月18日由个旧搬迁至蒙自。2005年年末总人口 415 万人，少数民族人口 占55.68。红河州资源丰富，是云南省有色金属和热带、亚热带经济作物的重要基地之一，全州有三个动植物自然保护区，经济作物以甘蔗、花生、烤烟为主，草果产量居全国首位，香蕉、菠萝、石榴为自治州的名产；多元气候以及北回归线横贯全州，形成了生物资源的多样性；矿产资源品种多、储量大；能源资源极为丰富；旅游资源富聚独特；区位优势突出，后发优势明显，我州与越南山水相连，现有国家一级口岸2个，是昆明通往越南、老挝等东南亚国家运距最短、最便捷的快速通道。随着中国东盟自由贸易区建设的全面启动，以及中越两国“两廊一圈”战略合作框架的签署，我州的区位优势将进一步凸现。二、红河州城镇化建设现状红河哈尼族彝族自治州是全国的人口大州。建州四十多年来，全州各族人民在党的领导下，团结一致，奋发图强，在社会主义建设的大道上阔步前进，取得了辉煌的成就，红河两岸发生了翻天覆地的变化。党的十一届三中全会以来，红河哈尼族彝族自治州牢牢把握经济建设这个中心，深化改革，扩大开放，艰苦创业，励精图治，经济建设和社会各项事业取得了前所未有的业绩。农村经济蓬勃发展，民族工业生机盎然，对外开放逐步扩大，招商引资成效显著，综合经济实力不断增强，人民生活水平显著提高。全州教育、科技、文化、体育、卫生等各项事业也有了长足的发展。昔日贫穷落后的红河哈尼族彝族自治州，已经成为经济繁荣、社会进步、民族团结、边境安宁的社会主义新边疆。 城镇建设基础方面。 “九五”期间，完成了个开蒙城市群GPS控制网测量、弥勒县城市控制网改造，完成了红河州城镇体系规划的编制，个开蒙城市群经济发展战略研究和个开蒙城市群规划编制，开远市城市总体规划修编以及7个县城和129个乡镇的总体规划修编，占应修编总数（不含县城所在地的镇、乡、办事处）的94.2。同时完成了一批控制性详细规划、修建性详细规划，对指导建设项目的实施取到了积极作用。 城镇化水平方面。“九五”末，全州13个市县中，有2个设市城市，建制镇占154个乡镇总数的27.3%。全州总人口394.15万人，非农人口及从事非农产业的农业人口达90.6万人，城镇化水平达23，比“八五”末提高了7个百分点。全州县城以上城市的建成区面积 72.71平方公里，形成了“二市”、“十一县”、“四十二镇”的城镇等级结构，城镇体系进一步合理化，城市功能日臻完善。“九五”末，全州共有省级经济开发区1个，国家级边境经济合作区1个，国家级边境口岸2个。 城镇基础设施建设方面。“九五”期间，全州县以上城市日供水总规模达24万吨，年供水总量达8760万吨，人均日综合用水量达315升，人均日生活用水量达 173升，供水普及率为95；城市垃圾日清运量达620吨，建成垃圾生态处理场7座，垃圾堆放场4座，垃圾无害化处理场1座，垃圾卫生填埋场1座；拥有城市道路总长458公里，面积59028万平方米，人均道路面积达7.7平方米；城市燃气（电）普及率达61；城市建成区绿地率达25.5%，绿化覆盖率达29，人均公共绿地面积5.5平方米。 村镇居民居住环境方面。“九五”期间，全州掀起了村镇“一条街”建设高潮。累计建成集镇道路总长140余公里，总投资1.73亿元；建成集镇供水厂23座，日供水能力达2.45万吨；建成农贸市场30余座。为促进我州小城镇建设的健康发展，按照“突出重点，扶优扶强，典型引路，分类指导；带动发展”的建设方针；选择了40个有区位优势和幅射能力的乡镇作为中心镇，重点加以扶持。从“九五”后期开始，每年重点抓好十个中心集镇建设。“九五”期间，州级城市建设维护费累计补助小城镇建设资金2793万元，小城镇基础设施建设得到了较快发展，小城镇功能日趋完善。 “九五”期间，全州村镇居民新建、扩建住宅82.65万平方米，平均每年村镇居民建房16.53万平方米。其中砖木、砖混结构住宅占建房总量的70左右，村镇人均住房使用面积由“八五”的13.2平方米，增加到14.42平方米。新建公共建筑153.89万平方米，改善了村镇居民的生产、生活环境。 三、红河州小城镇建设存在的主要问题 尽管红河州在小城镇建设上取得了一定成绩，但城镇建设从80年代初提出的“大问题”到80年代中期的“大政策”，以至到现在成为“大战略”，有一个逐步发展完善的过程，就目前看，按照笔者的理解，认为仍然存在这样几个突出问题，在一定程度上影响和制约了城镇建设步伐。 城市化水平较低，城镇规模小，空间布局不合理。城市化又称城镇化、都市化，指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史进程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展完善的过程。城市化水平指一定区域内城市人口与总人口的比率。城乡结构失衡、城市化水平低是制约红河州经济发展的一个重要因素。目前。红河州的城市化水平仅为28.8%，低于全国、全省的平均水平9个百分点。除个旧市区接近中等城市规模外，其余都是小城市、小城镇，而且空间分布不尽合理，城市发展不平衡，差别大。从城市化水平来看，全州只有个旧、开远接近60%。许多县城所在城镇规模都偏小，边疆的一些县城规模甚至还达不到内地一个镇的水平。 市政建设规划滞后。由于城市规划的不够严谨、城市形象设计深度不够、缺乏全面性的总体及详细规划、规划控制松缓、管理滞后，某些项目，尤其是较大的改造工程基本上是政府指令性的实事工程，任务大、时间紧，又没有超前的计划,而规划部门又没有对该工程整个地区的综合规划方案，使得设计部门在设计中没有一个统一的、综合的规划为依据。造成设计、规划、建设同步进行，从而使得规划方案没有经过合理的、周密的认证,刚建成的工程项目，由于缺乏总体性考虑和前瞻性研究，又得重新改造、完善配套设施，给具体实施部门带来了很大的困难： 不可避免地出现边设计、边施工、边预算的“三边工程”。 项目建设单位为了开展项目建设，在计划与投资存在较大缺口的情况下，不得不相互挪用工程款，建设资金不能专款专用，也给一些违纪行为制造了借口。 由于计划滞后，为了追赶时间加大工程成本是工程造价超预算的一个主要因素，导致建设投资规模失控。目前很多工程总是在不断的追加投资，才能最终完工交付使用。工程进程杂乱无序，又造成了重复建设的浪费。红河州的许多城镇是在近20-30年内发展起来的，由于城市化建设的快速发展，造成了规划，管理和建设的严重不协调。在这些城市的发展过程中，规划严重滞后，不能很好地起到指导城市长远发展的作用，使城市建设重复投资，严重制约了城市化建设的进程。 城市基础设施建设落后，城市整体水平较低。城市基础设施是城市经济活动的载体和增强城市综合竞争力的基础。红河州内的许多村落用地功能混乱、居住用地，工业用地，商业用地等相互交织，新旧住宅参差不齐，建筑物密布、建筑景观杂乱无章，呈现混沌无序、混乱不堪的景象。城市供、排水管网、（强）弱电管网建设不配套，电力、电讯线路走向杂乱，管道煤气无法铺设，城市的污水、垃圾处理能力比较低，环卫设施缺乏，卫生死角多，排水排污不畅，内涝时有发生。托幼、小学等基础教育设施规模偏小，组团绿地、停车场、公共活动场地和设施配置不足。普遍存在的违章建筑问题致使建筑密度高达60%80%，采光通风等居住自然条件恶劣，居民生活的私密性得不到保障。城市道路不适应城市发展的需要，使城镇功能不配套，“以路为街，以街为市”的现象十分突出，功能分区不明显，影响了城市功能的正常发挥。 城市管理水平不高。随着一批批景点的建成，一幢幢高楼的拔地而起和一条条道路的新建和改造，我们的城市正变得越来越靓丽。但是，在这些美丽景观的背后，却不得不承认这样的事实：城市管理还存在这样或那样的问题，红河州较高水平的卫生城市太少，绿化、美化不足，“脏、乱、差”现象突出，目前尚无生态化建设的城市。环卫设施不配套，致使新房内富丽堂皇，新房外脏乱差，小城镇尤为突出。街道狭窄、布局粗糙，没有很好的挖掘城市的历史内涵，更谈不上现代时尚的树立塑造。交通管理水平相对起市政管理水平更差，狭窄的街道上，车多而堵、人多而乱。人们常说“边疆处处赛江南”，说的是边疆鸟语花香和绿色满目，边疆的泉水清又纯。环保和卫生应该是城市和小城镇建设的首选目标，不能丢掉自己的优势。 城镇产业结构不合理、缺乏经济活力，城市经济辐射带动作用差。红河州依托城镇形成一定产业的只有个旧、开远、蒙自、弥勒等几个老工业、能源、化工、烟草基地。其它各县城市只是作为一般的人口聚集地，没有充分发挥其经济的辐射带动作用。出现这种状况的原因笔者分析有如下几个方面： 产业结构不合理的现象还比较突出。主要表现在：一是产业不强、二是产业不大、三是产业不发达。无论是产业的组织结构还是产业的技术结构与产业结构合理化要求还有较大差距，在全州GPD构成中，三产业比重偏低，三次产业间的比例关系还不协调。从社会劳动者在三次产业间的分布来看，社会劳动力集中在第一产业，二、三产业劳动者人数比重较低。从全州经济总量的发展看，由于产业结构的不合理，全州经济增长主要靠投入和资源浪费、环境恶化而取得。从1978年到2003年间，全州每增加1元的GDP，就需投入2.3元的固定资产投入，以原材料为主的经济发展模式并未根本改变，经济发展中资源浪费和破坏环境的现象仍十分突出。 制约农业发展和农业结构调整的因素比较多。一是种植业结构调整的余地日益减少；二是农户小规模的分散经营以及落后的生产力与农业产业化、规模化发展的要求越来越不相适应；三是农村社会化服务体系尚未建立健全；四是对农业的投入不足，在全州固定投资额中，农业的投资比重由1990年的12.8%下降到1995年的5.1%和2003年的3.6%。 工业的集中度不高，竞争力不强。一是组织结构不合理；二是支柱产业比较单一，到目前，真正成为全州经济主导产业的有烟草、有色、以制糖酒业为主的食品工业、化工、能源、建材六个产业，占全州工业总产值的71.4%；三是企业亏损面大，非烟工业生产经营状况仍然不好；四是工业技术进步缓慢，技术装备水平低；五是产品结构调整滞后于市场需求结构的要求。 第三产业发展落后，内部结构不合理。一是整个第三产业发展落后以及内部结构不合理；二是服务业发展滞后；三是卫生、教育的发展与经济发展、人民群众的要求存在很大差距，四是市场化程度低，技术创新能力不足。 社会保障实际运作上存在不少问题。 社会保障覆盖面还不够宽。从城市现有的保障范围看，大量的私营和外商投资企业的职工、自由职业者、个体工商户和进城农民工仍未纳入社会保障范围，城市社会保障的覆盖面还远远不够宽。而在小城镇和广大的农村地区，社会保障制度还处于探索阶段，大部分地区还是空白。 社会保障基金筹措困难。目前，红河州的保障基金正处于由“国家全部包揽”向“国家、单位和个人”三方共同负担的转变时期，由于思想观念、企业效益等多种原因，逃缴拖欠保费的现象严重。再加上地方财政支出结构调整力度不够，对中央财政依赖性较大，一些补充社保基金的渠道尚未落实等原因，造成目前的社会保障基金筹措困难。 多头管理、体制分散。现行的社会保障制度缺乏统一的设计和协调，缺乏整体性、规范性。社会保障的领导、管理、经办、服务、监督分散，形成了多头分散管理的格局。管理体制问题在一定程度上影响了社会保障事业的健康发展。 四、红河州小城镇建设方略初探 作为经济结构调整的战略选择，红河州的小城镇建设既具有全国各小城镇建设和管理的一般特点，同时又带有浓厚的地方特色，笔者认为可以在借鉴其他省市小城镇建设和管理的经验，并结合红河州的实际存在的问题，寻求加强小城镇建设的对策，以推动红河州的城市化进程，实现城市可持续发展。对此，笔者提出以下几点建议： 高度重视城镇的科学规划、合理布局。 加快城市化建设步伐，在城镇数量的布局、城镇规模的把握、城镇功能的定位上，需要很好规划，防止遍地开花、盲目铺摊子、搞低水平重复建设、浪费土地等公共资源。发展的重点首先应放在以个开蒙城市群为主的中心城市建设上，尽快使其达到经济规模、壮大经济实力、增强经济辐射能力和带动能力；其次，要以现有的县城和部份基础条件好、发展潜力大的建制镇为重点，使之尽快完善社会经济功能，增强吸纳人口和扩大就业的能力，发挥农村地域性经济、文化中心的作用，逐步形成一批各具风格和特色鲜明的中小城市群。 加快城市化建设步伐，是全州经济社会发展的重大战略，全州城镇化发展的目标：到2015年，争取城镇建成区面积达到125平方公里，城镇化水平达到78.7%，建成继昆明之后的云南第二大城市。城市化的发展，有利于促进经济结构、产业结构的优化和经济社会的发展，有利于促进农民收入的稳定增长，是全面建设小康社会的必然要求。 依法加强规划管理,努力提高规划设计水平。城市规划是城市建设管理和发展的依据,也是城市资源优化配置和生产力合理布局的主要手段。 城市的规划要有科学性、前瞻性、严肃性和权威性,城市建设管理中的诸多问题就容易解决,城市特色就能较好地体现。所以无论是市政基础设施的建设还是房地产开发建设,都必须按照城市规划部门综合性的统一规划进行实施,从而起到规划部门的牵头作用。首先是要统筹规划、合理布局、优化城市格局,完成分区规划、专业规划、重要地区和主要路段的修建性详细规划的编制工作；其次是要狠抓城市形象设计,打造太原城市品牌。通过公开招标、邀请高层次专家论证定位,完成市区主要街道、主要地段的景观设计。 要认真编制或修订全州城镇体系规划、城市总体规划和重点小城镇的总体规划。规划的编制要有丰富人文内涵，能充分体现红河州的地方风格和民族特色，注重保护民族传统文化与名胜古迹以及具有历史价值的传统街区，使之能够延续历史文脉。 做好不同级别城镇规划之间的衔接，以及城镇规划与经济社会发展、交通、土地、水利、生态环境等规划的衔接。提高城镇规划制定过程的社会参与度和透明度；增强前瞻性和科学性。建立规范的城镇规划制定、批准与修订机制，强化法律地位，保证城镇规划的有效实施。 拓宽城镇建设投融资渠道，加强城市基础设施建设。 合理调整政府投资领域，以人为本，逐步加大政府资金投入，拓展资金来源渠道，吸引多元投资主体参与公益性基础设施和城镇公共设施建设；合理规划建设城镇图书馆、博物馆、影剧院、体育场馆等公共设施，发展文化产业，丰富文化生活，强化城镇的文化中心功能。 积极开展面向城镇迁入人口的各类社会服务，为迁入人口提供创业、就业、生活等方面的条件，并在住房、子女教育、医疗等方面提供相应的服务。各级财政补助资金重点用于小城镇的道路、市场设施建设、供排水、垃圾处理、绿化、环境整治等市政公用基础设施。 争取达到以下目标：全州县以上的城市共计供水能力达到41万吨日以上、人均日综合用水量350升、供水普及率99、城市污水处理率平均达到40；城市垃圾处理无害化处理率达到50；城市使用燃气、炊用电用户人数达到7万户，用气普及率达70以上；道路总长度达608公里，人均城市道路面积9平方米；合理规划城市动、静态交通设施，提高城市道路通行能力。 改革和完善城镇财税体制，逐步建立以物业税为主体的城镇建设资金保障体系。完善土地出让金用途分解机制，适当扩大中心城市及重点城镇土地出让金留成比例。实行特许权经营，使用国家开发银行贷款和吸引国内民间资金、境外资金进行城镇基础设施建设。 进一步完善城镇供水、供气、供热、环卫、公交等的价格形成机制，取消政策性亏损补贴，形成投资、经营、回收的良性循环。建立必要的财政转移支付机制，扶持资源枯竭工矿城市进行功能调整。 彻低落实科学发展观，必须不断加强城市管理。城市管理是一项系统工程。 管理是城市发展的永恒主题，是实现全面协调可持续发展的重要基础。要进一步深化城市管理体制改革，创新管理模式，提高管理手段的科技含量，努力创造安全、便捷、舒适的城市运行环境。 管理水平的高低直接影响到一个城市的形象，影响到一个地区的投资环境，也是衡量一个城市市民素质高低的标志。因此，只有建立起长效的管理机制，强化城市管理执法，加强规划管理，不断提高市民的城市意识和文明程度，才能使我们的城市变得更具魅力和竞争力。 加大产业结构调整力度。 以科学的发展观为指导，促进产业结构的优化。在产业结构调整优化中，应树立全面、协调、可持续的科学发展观，大力鼓励新型、清洁、符合生态平衡的产业发展，防止和减轻公害，避免出现不顾客观环境，一哄而上，盲目发展的现象。红河州拥有较好的区位优势和热区资源、生物资源、矿产资源、能源资源、旅游资源、劳动力资源和经济社会加快发展的基础条件，应在产业结构的调整中发挥比较优势，大力发展特色经济，培育特色产业，开发特色产品，象红烟、红酒、红果一样每个特色产业或特色产品，能有充足的资源支持，并发挥其带动作用和效应，这样，才能有效地促进产业结构的优化和升级。 依靠科技进步，努力提高产业的技术层次。随着全州经济增长方式的转变，产业结构的调整必须以技术进步为基础，提高生产要素的使用效率，改变目前依靠高投入、低产出的粗放型经济增长模式，走集约型经济增长的路子。通过多年的发展，红河州已建立起了资源性比重较高的经济比较优势产业。比如：烟草、葡萄酒业、有色矿产的采选冶炼、制糖、化工、能源、生物资源的开发创新、旅游、边贸等资源的开发利用等。今后，全州应加快运用先进适用技术对落后的产业进行改造的步伐，以增加企业技术含量为宗旨，促进科技成果向产业领域的转化，通过技术进步缓解资源、环境的制约，走可持续发展的路子。 坚持三次产业并重、协调发展。第一产业，重点是围绕提高产业化程度，促进农业结构的调整。第二产业，重点是推进工业结构升级，走新型工业化道路。第三产业，重点是加强基础服务业，加快发展新兴服务业，做大旅游业。 建立小城镇保障体系，推动义务教育均衡发展。 逐步建立社保体系,解除进镇农民后顾之忧。鼓励农民进镇创业,促进农村人口向小城镇转移,必须解决进镇农民在基本生活中的后顾之忧。首先要为失地农民建立基本生活保障体系。为解除失地农民后顾之忧,保障长远生计,采取土地换社保的办法,由征地单位一次性缴纳社保资金,设置专户,封闭运行,用于失地农民的养老保险。各级政府也应从土地出让金中提出一定比例,用于农村社会保障基金；其次要对到小城镇创业人员应纳入城镇低保范围,强化社会保险资金的征缴力度,扩大征缴的覆盖面,规范管理,加强监督,确保进镇创业人员基本养老保险的顺利实施。 逐步建立医保体系,解决农民看病难的问题。病有所医是全面建设小康社会的重要内容,发展小城镇要坚持以人为本,把满足人的全面需求和促进人的全