美国城市社区治理及其启示

美国城市社区治理及其启示 邹丽琼 （中国矿业大学江苏徐州）摘要：美国的社区治理一直被认为是一种公民自治的典型形态，它主要不是依赖政府,而是依赖社区公民、公共服务企业以及公共服务组织的参与。美国社区治理表现出了社区治理民主化、社区治理组织化、社区权力多元化的特征。对美国社区治理的考察为中国社区治理的发展提供了经验。那就是,中国社区治理发展要求转变政府角色、培养现代公民和发展成熟的公民社会。 关键词：社区；治理；美国；社区治理 一、社区、治理和社区治理 最早提出社区概念的是德国著名社会学家腾尼斯，他在1887年出版的社区与社会（Community and Society）一书中指出，社区(community)是指那些由具有共同价值取向的同质人口组成的，关系密切，出入相友，守望相助，疾病相扶的，富有人情味的社会关系和社会团体（腾尼斯，1887）。英国社会学家麦基文（1917）认为社区是广大的区域。任何社区都在风俗、传统、生活方式等方面具有一定程度的区别性的标记和特征。与社区最初定义的情感因素不同，美国著名社会学家帕克（1936）在社区概念中引入地域性特征，他认为社区是占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群汇集。社区互动理论的创始人美国学者桑德斯（1982）认为社区是一种社会互动的场域。国外的理论界逐步完善了社区的概念，概括来看，国外社会科学家认为社区的基本要素主要有：（1）有按一定的社会制度和社会关系组织起来共同生活的人口；（2）有一定的地域和环境条件，包括地理位置、地势、资源、气候、经济、交通和公共设施；（3）有自己特有的文化、制度和生活方式；（4）在情感和心理上有共同的地域观念、乡土观念和认同感。由此可以看出，社区首先具有地域性特质，同时还包含着一定的历史文化的含义以及制度设施和物理设施。 二十世纪九十年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”一词十分流行。西方学者对治理作出了许多新的界定。英语中的治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。20世纪90年代，全球治理理论的代表人物詹姆斯N罗西瑙（James NRosenau）在没有政府统治的治理和21世纪的治理中指出：治理为一系列活动的领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同的是，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。Rhodes认为：其中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性，该委员会在我们的全球合作伙伴中指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。 美国城市社区治理及其启示社区治理是与社区统治相对的概念,它表示在社会利益多元化时代社区公共管理的新理念。相对于社区统治而言,社区治理具有以下几个特征:(1)非意识形态性。社区统治强调对社区的政治统治,具有很强的意识形态的价值判断。社区治理则关注对社区管理的有效性,强调节约治理的成本,提高治理的效能。(2)非暴力色彩。社区统治注重通过暴力手段来维持对社区的统治和占有,具有非常强的强制性。社区治理虽然也具有强制性,但是这种强制性是比较微弱的。社区治理是建立在政治和社会认同基础上的,更多的是依靠社区成员自觉的服从和参与。(3)权力运行的多向性。社区统治的权力运行方向总是自上而下的,“它运用政府的政治权威,通过制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、确立共同目标等方式对公共事务进行管理。治理是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。” 无论是“社区”、“治理”还是“社区治理”都是中国从西方引入的概念。它们是西方在社会和政治发展过程中为了应付新的社会形势和解决新的社会问题而建立的理论。相比较而言,西方的社区和社区治理的发展领先于中国,积累了诸多的经验和教训，而我国的城市社区治理才刚刚起步，因而研究西方尤其美国社区治理的基本问题,对于中国社区的健康发展有着重要的启示意义。 二、美国社区治理的模式 美国的社区治理一直被认为是一种公民自治的典型形态，社区并不是作为政府的一个基层管理单元（行政区划）而存在。联邦各州乃至各个市、镇，都有其独特的社区治理方式，但是社区发展和管理上，基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式。他们将具体事务交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控。在社区的日常运作中，社区委员会、社区主任、专业社区工作者、非营利组织和社区居民、志愿者均是社区治理的主体，对社区建设和社区发展负有职责和义务。 (一）政府机构制定政策 美国政府一般通过制定政策影响社区的发展。例如，联邦、州地方政府一方面负责评估和修改社区的社会和经济政策，另一方面又采取措施消除在就业、信誉和住房等问题上的种族、民族以及其他形式的歧视。联邦、州地方政府鼓励和支持社区组织的发展，并和慈善部门、社区企业形成合作伙伴关系，通过这些活动，联邦、州地方政府可以建立一个合作机制，探索社区发展的途径。联邦、州地方政府还通过扩展社区组织来执行有关政府社区开发项目,为了推动社区发展，政府还通过各种政策(包括税收优惠)和法规，引导私营企业投入社区建设。 (二）第三部门提供服务 国际上一般将非政府非企业的机构称为非政府组织（NGO），又称第三部门，它是美国社区治理的支柱力量。上世纪60年代以来，随着美国政府的财政缩减，第三部门在社区服务和社区发展中逐渐发挥着重要作用，特别是90年代以后，为了实现精简政府机构的目的，越来越多的、本应由各级政府机构负责提供的社区公共服务，都较多地由非政府组织（第三部门）来承担。同时第三部门所提供的社区服务内容也随着经济发展、生活方式的变化而丰富多彩，避免了光靠政府管理机构来行使专职社区服务所造成的成本增大、效率不高和服务机构难以适应社区需求等弊端。美国的第三部门或社区非营利组织主要分为三种类型：一是传统的社区服务机构，较有代表性的是慈善组织；二是在20世纪70年代后成立，能直接得到政府用于职业培训、社区服务和其他服务资金支持的组织；三是为满足邻里和其他社区需要而建立的组织。这些组织一般由志愿者发起，并由志愿者或低薪工作人员来管理。美国的第三部门或非政府组织已形成一个庞大的系统，但各组织之间没有隶属关系，而是按照法律法规，代表不同的利益群体独立开展活动。 (三）社区企业提供帮助 在美国的社区治理中，除了政府机构和第三部门两支力量外，还有另一社区治理主体，即社区企业。包括：（1）社区化的小企业发展中心，它们在社区内为个人创办的小企业提供融资、谘询等方面的服务。（2）社区化的小企业投资公司，它们一般向所在社区的小企业提供创业资本贷款。（3）社区开发公司，这些公司为所在社区成长中的小企业提供诸如土地、厂房等主要固定资产方面的长期债务融资（4）社区微型贷款中心，主要为所在社区的少数民族、妇女、退伍军人创办和经营小企业提供小额融资服务。 综上所述，目前美国的城市社区治理体制是一种以社区委员会为核心，议行分离，公民有广泛参与机会的公民自治模式。在这种体制下，强调了社区及社区居民的自我依赖、自我完善、自我管理和自我发展的能力。“社区是民主的聚集地，因为这里可以让每一个人都能参与到公共讨论之中”。 三、美国社区治理的基本特征 美国社区治理是公民社会的治理,公共权力机构在社区治理中的作用只是局限于辅助性的协助。政府基本上不直接干预社区内部公共事务。所以,美国社区治理主要不是依赖于政府行为,而是依赖于社区公民、公共服务企业以及公共服务组织的自由和平等的参与。社区居民的广泛和积极参与为社区治理注入了民主的活力，公共服务企业的运作促进了社区治理的市场化，许多公共服务组织的加入引起了社区治理的组织化。社区治理的民主化、社区治理的组织化引起社区权力的分散,社区权力形成多个中心,从而构成了社区权力的多元化特征。 第一,社区治理的民主化。美国学者博克斯把美国社区治理模式称之为“以公民为中心的智力结构”，并且把社区治理与公民治理等同起来,其目的就在于显示美国社区治理强烈的民主化特征。社区参与成为美国民主政治参与的重要方式。在美国现代社区治理中,公民直接参与的意愿越来越清晰地凸现出来,形成了社区代议民主制和社区直接民主制相混合的民主自治模式。社区居民既可以通过社区选举或政党选举来间接地影响社区的公共事务,也可以通过社区全民公决或者社区听证会来直接决定社区的公共政策。但是,无论是社区代议民主制还是社区直接民主制,美国社区治理均表现出了对社区居民参与巨大的容纳能力,其公共决策的民主化特征是显而易见的。 第二,社区治理的组织化。在美国社区治理中非政府组织扮演着重要角色。美国有遍布全美各地的137万个非政府非营利组织，他们实际上是一种民众为实现自己的目标而结成的自我组织。同时由于非政府组织既是居民生活区的代理者又是政府管理社区的合作者。因此它可以起到政府和居民之间的桥梁作用，又因为非政府组织严密、机构健全、动作规范、市场化动作程度高、有强烈的责任感，所以在美国城市社区治理中是不可或缺的一部分，因而美国的社区治理是极具组织化的。 第三,社区权力的多元化。美国社区治理是多个主体自由和平等参与的过程。公民、企业、非政府组织和政府分享着对社区的治理权力和责任。社区治理权力不是被政府或者社区代议机构垄断。美国学者博克斯也指出,公民、选任官员和公共服务职业者都参与了社区治理。它们分别扮演着不同的角色：公民成为社区的治理者而不是消费者;选任官员的作用在于协调公民参与治理的种种努力,而不是替他们做出决策;实践者关注的焦点是帮助公民实现其社区治理目标,而不是着力控制公共权威机构。 当然，这些特征也会带来一些城市社区治理的难题，这给美国现今城市社区治理的走向公民治理的主导者们，即公共服务职业者带来了严峻的问题，包括政策制定中如何将期望的公民参与和可以接受的理性要求有机结合起来，怎样避免气愤的精英们的报复（这些人将公民和公开对话看作是对他们利益的严重威胁），如何防止职业主义力图消除的政党分赃制、政治恩赐和腐败等不正之风的反弹。 四、启示 研究美国社区治理的经验,可以为中国社区治理的发展提供以下主要启示: （一）促进社区治理主体由单一化向多元化发展。积极培育公民社会和社区中介组织,充分发挥社区多元主体的作用,加强政府与社区组织、社区成员的合作。当前主要是取消政府对非营利组织进入社区设置的障碍,政府应支持非营利组织在社区内获得开展活动的持续资源。非营利组织加强自身能力的同时,不断与政府沟通,督促政府在社区政策方面进行有利于自身的改革,由此形成社区治理“不再是由国家”指导,而是“由国家和私营部门合作”。 （二）改革政府的权力运作方式。建立政府、社区组织、非营利组织、社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运作模式,使社区治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构,建立以社区共识和认同为基础的,充分发挥社区能动性和自主性的治理机制。 （三） 增强社区成员的参与意识和民主意识,健全社区组织体制与管理制度,为社区居民参与社区治理提供制度途径。政府、社区组织、居民、企业、非营利组织都是社区治理的参与者,通过培育居民自发性的小社团,构建社区参与网络,从而增强社区信任和合作,实现共同利益。 （四）促进社区制度创新,保持社区集体选择规则、社区操作规则与宪法选择原则的互补性,促进社区制度结构的自我繁殖。一是政府组织、非政府组织、非营利组织和社区组织要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社区公共事务的共同管理。二是保持社区参与者之间的适度分权,授权社区参与者与其角色相对应的社区决策权、管理权、执行权和监督权。三是强化社区治理主体之间的自愿平等合作关系,凭借合作网络实现各个主体间的协调和沟通,实现治理机制与治理理念的转变。 总之,社区治理是通过政府与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力改善社区环境,促进社区经济发展,提高社区居民生活质量,最终走向“善治”的过程，中国社区治理的发展要求三者齐头并进,缺乏三个因素中的任何一个,中国现代的社区治理都无法建构并良好地运作起来。 注释： （德）滕尼斯共同体与社会M北京：商务印书馆，1999，20 （美）RE帕克 EN伯吉斯城市社会学M华夏出版社，1987，111 谢芳美国社区M北京：中国社会出版社，2004，11 常铁威新社区论M北京：中国社会出版社，2005，1 参见罗西瑙没有政府统治的治理（Governance Without Government:order and change in world politics）M英国:剑桥大学出版社,1995， 5；21世纪的治理（Governance in the twentyfirst century），全球治理杂志1995年创刊号 转引自俞可平全球治理引论J马克思主义现实,2002(1): 21 全球治理委员会我们的全球伙伴关系，转引自俞可平治理与善治M中国社会科学出版社，2002，4 俞可平治理和善治引论J马克思主义与现实,1999(5)：22 C Lasch, The Revolt of the Elites and the Betrayal of DemocracyW W Norton, 1996，171 美博克斯公民治理:引领21世纪的美国社区M北京:中国人民大学出版社，2005，7 是指广大社区居民根据物权在兹的原则，按照一定的程序选举居民代表组成代议机构“业主代表大会”来行使社区的最高权利的制度。社区居民参与社区管理最主要、最通行和最现实的途径是代议民主制，即“业主代表大会”制。引自http:/housefocuscn/msgview/703/html美奥洛姆政治社会学M上海:上海人民出版社，1989，206冯玲,李志远中国城市社区治理结构变迁的过程分析J人文杂志, 2003(1)136瑞士弗朗索瓦格扎维尔梅里安治理问题与现代福利国家A俞可平治理与善治C北京:社会科学文献出社, 2000，111The Administration of Urban Communities in the USA and Its EnlightenmentZou liqiongAbstract:The administration of communities in the USA is always considered to be the typical form of citizen selfgovernmentIt is not dependent on government, but