英国的反洗钱规制及对我国的启示

!英国的反洗钱规制及对我国的启示!范如倩（中国人民银行上海总部，上海）摘要：作为国际重要金融中心之一所在地，英国建立起一整套严厉和完善的反洗钱法律、措施和监管 体系，有效打击和预防日益严重的洗钱活动，为中国提供了宝贵的经验。关键词：反洗钱；英国；启示中图分类号：F831文献标识码：A文章编号：10061428(2009)09-0062-03Abstract: As one of the most important international financial centers, UK has established rigorous and integrat- ed anti money laundry laws and regulations and supervision system to combat and prevent money laundry efficiently, which could be essential implications for China.Key words: Anti-Money Laundry; UK; Implication金融服务业是英国经济的支柱产业之一，但金融 业的高度发达也使英国成为了洗钱分子“理想”的洗 钱中心。 据 FATF 的统计，每年在英国发生的洗钱数 额高达 250 亿英镑。 为了有效地打击和预防日益严重 的洗钱活动， 英国不仅最早对洗钱行为进行法律规 制，而且采取了较其他国家更为严厉和完善的一整套 反洗钱措施。一、英国反洗钱概况（一） 英国反洗钱法律规范体系英国反洗钱法律规范可分为四个层次： 单行法 律、行政规章、官方监管规则和行业指导。1、由议会制定的反洗钱单行法律：（1）2002 年犯 罪收益法（Proceeds of Crime Act 2002），该法对先前 的英国反洗钱法律进行了合并和拓展，涵盖了所有的 犯罪财产，并设立了不披露罪和泄密罪；（2）2000 年 反恐法、2001 年反恐法、2005 年反恐法和2008 年反恐法。2、根据法律授权由政府机关（主要是财政部）制定的反洗钱行政规章，即2007 年反洗钱条例，该条 例废止了 1993、2001 年和 2003 年的条例， 主要变化 体现在适用范围、客户尽职调查、记录保存、内部政策 和程序、监管等六个方面。3、由英国金融监管局（FSA）制定的反洗钱规则手册。为指导被监管机构规范业务， 金融监管局颁布了 一系列监管手册。 其中，反洗钱规则手册（ML）要求被 监管机构建立有效的反洗钱内控制度并有专人负责。指定专人操作规则和原则手册（APER） 原则 5 要求 指定专人采取合理措施确保其内控制度有效实施；业 务原则手册（PRIN） 原则 3 要求建立适当的风险管理 系统；高级管理人员内控手册（SYSC） 第 2、3 章对高 级管理人员的责任和内控制度提出了具体的要求，高 级管理人员应注重控制风险，特别是在反洗钱领域。4、由行业自律组织制定的反洗钱指南。1990 年 12 月，英国 16 个负有金融监管职责的行 业协会发起成立了联合反洗钱指导小组（JMLSG），该 小组发布了英国金融服务业反洗钱操作指南，并多收稿日期：2009-07-07作者简介：范如倩，女，现供职于中国人民银行上海总部金融服务二部。国际金融上海金融2009 年第 9 期次进行修订。 指南属于业内人士与法律专家对法律的 解释，有着行业指导作用，虽然不具有法律强制力，然 而它在法官判定有关机构或从业人员是否违背法定 义务、是否尽职时，具有十分重要的参考作用。（二） 英国反洗钱管理体系与反洗钱工作的跨领域、跨行业的特点相适应，英 国的反洗钱管理体制是一个包括多个部门的综合管理 系统。1、反洗钱政策及协调部门。英国主要由财政部和内政部负责反洗钱的政策 制定和国际合作， 其中财政部主要负责行政方面，内 政部主要负责刑事方面。 此外，外交部和国际发展部 也在各自领域从事反洗钱国际和国内的合作。2、反洗钱执法部门。英国的反洗钱执法主要是指洗钱案件的调查、起 诉以及犯罪收益的没收。 这三项职能主要由英国的警 察和税务部门、皇家检控署以及资产没收局分别行使。3、反洗钱监管部门。英国的反洗钱监管职能主要由金融监管局行使。 此外，英格兰银行和税务总局在各自领域中仍保有部 分监管职能。在反洗钱方面， 金融监管局执行下列职能：a、防 范金融犯罪；b、 审核批准专人执行反洗钱报告等职 能；c、制定、监督并实施反洗钱规则。 为指导被监管机 构规范业务， 金融监管局颁布了一系列监管手册；d、 起诉违反反洗钱条例的机构。 对于被监管机构和人员 违反2003 年反洗钱条例的行为，金融监管局有权 起诉。 但对于违反2002 年犯罪收益法等议会立法 的行为，应由皇家检控署等特定执法部门起诉。4、英国反洗钱情报机构。2006 年 4 月 1 日，英国成立打击严重有组织犯罪 局（Serious Organized Crime Agency，SOCA），原先由国 家犯罪情报署（NCIS）收集分析金融情报、向执法部门 提供情报以及协助调查的职能归并入该局。SOCA 在其犯罪资产部内设立英国金融情报中心（FIU）， 负责收集分析与犯罪收益和恐怖融资有关的 可疑交易报告，识别犯罪资产，开展对未知犯罪或恐 怖活动的先期调查，向执法部门提供线索，并提供协 助以打击洗钱和恐怖活动。 金融情报中心同时还承担 反假币的职能。5、反洗钱行业自律组织。联 合 反洗钱指导小组 （Joint Money Laundering Steering Group，JMLSG）是英国金融业反洗钱工作的行 业自律组织。 该组织于 1990 年 12 月由 16 个负有金融监管职责的行业协会联合发起成立，其目的是推广 金融领域反洗钱的最佳经验、 操作准则和业务规范， 在解释英国反洗钱条例方面提供切实有效的指导。（三）英国近几年反洗钱措施和动态1、制定发布五年战略规划。2007 年 2 月，英国财政部发布了一份名为金融 业如何应对犯罪和恐怖活动 的反洗钱战略规划，这 是一项五年规划，作为今后五年英国反洗钱工作必须 遵循的纲领。 战略规划主要包含六项重点战略，这六 项重点被归纳为三类主要内容：（1） 根据政府所重点关注的要求，进一步采取有 效行动打击犯罪和恐怖融资；（2） 确保持续均衡发展；（3） 强化公共部门间、公私部门间、以及和国际 机构的合作。2、大力推行以风险为主导的反洗钱方式。2005 年开始，FSA 在反洗钱监管制度方面进行重大 改革，改变原有的反洗钱要求，大力推行风险主导方式。风险主导方式的重点是要求被监管机构的高管 人员明确其反洗钱责任。 这样就将反洗钱责任从反洗 钱报告官的层次提高到了最高管理层。 这其中包括一 系列的风险管理措施： 识别风险被监管机构应识 别其业务中的洗钱风险，这里要考虑客户、产品、服务 渠道和地缘等因素； 评估风险评估洗钱风险发生 的可能性、影响规模、影响对象和自身的抗风险能力， 确 保 不 同 的 风险采用相应 的 反洗钱措施 ； 降 低 风 险采取有效措施，降低已经评估出来的洗钱风险， 被监管者应首先自行控制其洗钱风险， 进而控制其监 管风险；监控风险疏通信息渠道，实时监控洗钱风 险变化； 记录风险将上述针对洗钱风险的措施详 细记录备案，并向董事会和高管人员报告。这种风险主导方式，可以使被监管机构集中力量 关注重点洗钱风险，使其反洗钱措施与洗钱风险相适 应；也使监管者能够更为有效地使用资源，使其监管 措施与被监管机构的洗钱风险及风险管理相适应。3、提高可疑交易报告回应和监测分析效率。英国2002 年犯罪收益法专门规定了一种 “ 适 当认可”制度。 所谓“适当认可”，是指接受报告的指定 报告官、 警察或海关人员对进行禁止行为的认可，即 获得这种认可后，被监管机构和人员就可以继续进行 可疑交易。2008 年 SOCA 共应答可疑交易 报 告 1.32 份（2007 年 1.18 万份），平均应答周期为 2.6 天（2007 年 为 2.8 天）。63二、对我国反洗钱工作的启发（一）法律规范体系的建设英国完善反洗钱法律体系、 执行欧盟反洗钱指令 的实践，为我们提供了一个可资借鉴的先例，从中可以 汲取和总结一些宝贵的经验。1、遵循循序渐进、实事求是的原则。 执行反洗钱40 项建议，既要把强制性的要求逐步落实到具体的 法律规范之中，也要注意充分利用国际标准的非强制 性规定，结合国情和需要，在一些允许灵活规定的领 域，注意考察实际情况和听取业界意见，合理设计反 洗钱要求，争取把消极影响降到最低。2、继续完善反洗钱法律规范。 现行法律规范仍然 存在一些致命的弱点，例如:刑法规范和行政性法律规 范对洗钱概念的理解不一致，缺少专门针对特定非金 融机构的法律规范，金融机构市场准入方面的反洗钱 要求仍然不明确等。 同时，现行反洗钱规章存在的最 大问题是，对可能涉及监管对象和客户利益的规定比 较原则，不具有操作性，如受益所有人的识别程度和 范围，而需要监管对象根据风险自主判断决定的行为 规定则又过于具体，如可疑交易报告的标准。 这些问 题的存在将直接影响反洗钱工作的进一步深入，有必 要在下一个 FATF 评估周期或立法周期内予以解决。（二）管理体系方面1、加强部际联席会议成员单位的沟通与合作。 有效实现联席会议成员单位之间的信息沟通、联手合作和优势互补，努力调动成员单位反洗钱工作的 积极性。 在目前与公安部门形成良好合作机制的基础 上，应进一步加强与海关和税务部门的联系与合作。2、充分发挥行业自律组织的作用。在我国特别设置一个反洗钱自律组织存在一定 的困难。 但是，我们可以充分发挥已有的银行业、保险 业和证券业同业公会的作用，定期召开由被监管机构 组成的研讨会议，提供各金融机构交流反洗钱工作经 验的平台，反映实际运作中存在的问题，化解有关的 矛盾和冲突，促进各方的理解、沟通和合作，使官方管 理与民间自律、政策制定与实务操作、打击犯罪与防 范风险有效结合，促进反洗钱工作机制的健康运行。（三）管理方式方面1、推行以风险为主导的反洗钱方式。以风险为主导的反洗钱方式将不再是将反洗钱 仅仅作为一项合规措施，而是将反洗钱工作的重点放 在被监管机构高管人员的责任和控制洗钱风险上；使 反洗钱措施更为灵活，允许金融机构根据实际情况调 整具体措施； 能够提高反洗钱措施的成本实效。64风险主导的反洗钱工作理念将形式上的反洗钱 要求简化到几乎最少，而允许被监管机构将主要的精 力、时间和成本放在业务中的洗钱高风险领域。 这样， 就将被监管机构反洗钱的目的明确定位为控制洗钱 风险，从而废除其他不必要的形式要求。 当然，该方式 必然存在一定的挑战。 对监管者来说，原有的监管方 式必然发生相应变化，监管者必须指导帮助被监管机 构如何有效识别、评估、监控、降低、记录风险，监管者 自身必须进行学习和培训。 对被监管机构来说，在反 洗钱工作中实施风险主导方式可能过于复杂，同时有 滑向官僚化的可能；并且，在现有的法定义务和行业 标准之下，被监管机构一时还难以将反洗钱的关注重 点切实转到业务操作上；此外，对员工的反洗钱培训 方式也将在内容、范围等方面发生变化；最后，最主要 的挑战在于使高管人员负担了相当的反洗钱责任。2、建立完善反洗钱非现场监管指标评价体系，探 索尝试对上报机构的分类监管。逐步确立和完善以洗钱风险管理为核心的反洗 钱非现场监管体系， 合理有效地运用非现场监管措 施，定期对金融机构执行反洗钱法律制度状况和反洗 钱日常工作进行监测评估，并为现场检查项目提供决 策依据，有效发挥反洗钱现场检查和非现场监管的协 同效应。探索按照分类监管、区别指导的原则，合理配置 监管资源，在加强对银行业金融机构的反洗钱监督检 查，给予其更为有效的、必要的政策指导的同时，不断 加强对证券期货业和保险业金融机构的现场检查，重 点检查对反洗钱工作重视不足、不能按要求向反洗钱 中心报送、有违规记录或涉案记录、非现场监管指标 风险较高的证券期货业和保险业金融机构。3、加强与被监管机构的沟通和反馈。尝试对商业银行上报的可疑交