影响公共政策有效执行的主要因素

第五节 影响公共政策有效执行的主要因素一、政策问题、政策质量与政策执行 一项公共政策能否得到有效执行，除本章已经述及的那些因素之外，还取决于如下因素：政策问题的性质；政策的质量；执行机关的效能；政策对象的情况；政策执行的外部环境，等等。这里着重分析一下前面两个因素对政策有效执行的影响。 公共政策执行的成功与否，与政策要解决的社会问题本身密不可分，这是由社会问题本身的基本特性决定的。政策问题的性质影响有效执行的因素主要表现在三个方面：问题本身所涉及的范围。从现实情况来看，有的政策问题性质比较单一，所涉及的范围较小，那么针对此类问题所制定的政策，执行起来就比较容易，反之难度就会增加；问题本身的复杂程度。一般而论，政策问题的复杂程度取决于问题的成因、问题对社会生活的影响、与其他社会问题的关联性这三个方面。由于政策问题本身的纷繁复杂，即使拿出了较好的政策方案，在执行之中仍然会遇到相当大的阻力和困难。随着问题的产生需要调节的行为量的大小。不同的社会问题涉及的人口会有相当大的差别。随着人员的增多，相互之间的沟通、协调的难度也就加大，所需政府调节的行为量显然也会增大，这就增加了政策执行的难度，必将消耗更多的政策资源。 政策本身的质量优劣是影响政策有效执行的又一个重要因素。可以说，质量好的政策是政策有效执行的重要基础和前提。政策质量的高低主要由以下三个要素来衡量： (1) 政策的可行性程度。政策的可行性，是指既定的政策具备了执行所需要的客观条件，经过政策执行者的主观努力，可以实现客观与主观的统一，最大限度地发挥政策的效力，圆满地实现政策目标。因此，政策目标的明确与否直接关系到政策执行的效果。 (2) 政策的合理性程度。一般来说，一项合理的政策是建立在坚实的理论基础之上的。这个理论基础为政策规定提供了令人信服的逻辑前提。例如，“实践是检验真理的唯一标准”、“科学技术是第一生产力”的论断分别在不同的层面构成了我国许多公共政策的逻辑前提。逻辑前提的选择将直接影响政策在一定条件下的合理性。另外，政策的合理性意味着决策者是理性的；政策制定是经过一番周密思考的，而非情绪性的、武断的。 (3) 政策的合法化程度。合法化是指公共政策经法定权力机构按照正规的程序予以认可。公共政策一旦合法化，便意味着它取得了政治系统的承认，获得了正式的公共性和权威性，从而使政策在执行过程中能以法律为后盾，减少干扰，排除阻力，确保有效实施。 二、执行主体与政策执行 所谓公共政策执行主体，是指负责组织落实公共政策的人和组织。主要包括国家和地方政府行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共机关以及供职于这些机关的公职人员。在我国，除上述机关和人员之外，还包括中共各级领导机关、领导者和其他享有执行权的党的干部。 ( 一 ) 执行主体在政策执行中的地位与作用 任何公共政策的执行活动最终都要依靠各级执行机关和执行人员来进行。执行机关掌握着实施政策的方法、技术和资源，是将政策贯彻于政策对象中去的施动者；政策执行人员的自身素质、政策水平、管理水平的高低直接影响着政策任务的完成。他们可以积极主动地、创造性地执行政策，使政策得以顺利实施；也可能由于软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策空子而造成政策失败。由此可见，执行组织与人员自身的状况直接影响着公共政策目标的实现。 ( 二 ) 执行者的素质要求 什么样的政策执行者才是合格的、高素质的呢 ? 1 高度的思想政治觉悟 2 积极的意向和工作态度 3 合理的知识和能力结构 4 较高的管理水平 （三）政策执行组织的合理结构 政策的顺利执行，还需要有一个精干、合理、高效的组织机构。组织机构合理，其功能会大于所有执行人员个人作用的简单相加；组织机构不合理，因内耗而造成的组织功能损失就会大大增加。为使组织机构的配置合理，就要充分考虑执行人员年龄结构、知识结构、能力结构乃至性格志趣方面的协调与互补。 三、政策对象与政策执行 政策执行能否达到预期目标，还与政策对象有着直接关系。政策对象认同、接受政策，政策执行就有可能成功；反之，政策执行就会有可能失败。可见，政策对象对政策认同和接受的程度，是对政策能否有效执行影响甚大的一个要素。 什么是公共政策对象？ 公共政策的目标是多种多样的，但这种目标总要表现为对一部分个人、群体或组织的利益进行分配或调整，表现为对一部分个人、群体或组织行为的指导、制约或改变。这些个体、群体和组织就是政策对象，即政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。 （一）政策对象的特点 公共政策对象具有以下特点： 1 政策规定性； 2 一定的能动性； 3 受动性； 4 主观差异性 （二）政策对象对政策执行的影响 政策对象对政策执行的影响，首先表现在政策对象的数量上。一般而言，政策涉及的政策对象的数量越多，执行的难度就越大。其次是政策对象的类型。类型越多，就越难以约束政策对象。最后是政策对象的行为调节和变化的幅度。如果对政策对象的思维方式和行为方式的调整与他们原来的习惯差距较大，政策执行的难度就大。在这种情况下，往往需要“缩小”对政策对象行为的调节量，或采取“渐进”的政策执行方式。 四、外部环境与政策执行 影响公共政策执行的外部环境包括自然环境和社会环境。 （一）自然环境 公共政策执行系统的自然环境是指与政策执行系统发生密切联系和交互作用的自然条件。这些自然环境因素主要包括： （ 1 ）地理因素，即山川、河流、湖泊、海洋、土壤等自然条件。 （ 2 ）生物因素，即植物和动物等自然条件。 （ 3 ）宇宙因素，主要指靠近地球表层的大气和空间。 一定的自然环境与一定的政策执行系统发生着这样那样的联系，影响着政策执行过程及其结果。因此，政策执行者应该正确认识和分析当地的自然环境条件，因地制宜，趋利避害，展开执行活动，实现政策目标。 （二）社会环境 政策执行系统的社会环境是指由人以及人的活动形成的，并对政策执行活动产生直接影响的各种社会因素。这些因素通过社会的经济、政治、文化、教育、科学、技术、精神、道德风尚、风俗习惯等表现为社会的政治环境、经济环境和社会心理环境等。 1 政策环境 政策执行者和政策对象所面临的政治环境，不仅可能影响政策对象对政策的接受程度，而且还会影响到政策执行者所采取的行动。通常，影响公共政策执行的政治环境包括以下几个方面： （ 1 ）政治文化。 （ 2 ）民众的支持与大众传播媒介。 （ 3 ）国内政局与国际社会。 2 经济环境 政策执行自然要受到经济环境的制约和影响。通常，经济环境的变化很可能会影响政策对象、一般民众乃至执行者对政策目标的支持，也会影响执行者的执行效率和政策目标的实现。在一般情况下，某一社会的经济越是富有活力，就越有助于各项政策的有效执行；反之，不良的经济环境则会引起人们的认知上、情感上以及评价上的改变。就有些政策本身而言，其作用的发挥也取决于它所处的经济环境，例如，在经济萧条时期，就业政策就很难发挥作用。 3 社会心理环境 一定的社会心理态势是政策能否有效地得以执行的重要条件。对政策的有效执行具有决定作用的社会心理因素，就是广大民众特别是政策对象对所实施政策的心理承受力。所谓心理承受力。就是一系列变革对社会造成的心理震荡幅度，以及民众对政策的理解和支持程度。政策能否有效地执行，与社会心理承受力有十分密切的关系。当民众的心理承受不了某项政策时，即使政策本身设计得再好，也是难以实施的，反之，如果某项政策符合民众的心理，那么它就会得到民众的拥护，就能够为民众所热心接受。第六节 公共政策执行偏差及其矫正一、什么是政策执行偏差 （一）政策执行偏差的含义 所谓政策执行偏差是指执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。 政策目标的偏离和不良后果的出现是统一不可分的。政策是否偏离了政策目标，是根据政策执行当中出现的不良后果来确定的。也就是说，政策目标的偏离是执行偏差的本质属性，不良后果是执行偏差的表象特征。 （二）政策执行偏差的表现形式 主要有下列几种： 1 象征式政策执行。主要指在实施政策过程中，执行主体仅做表面文章，或只做政策宣传而不务实际，或“阳奉阴违”，或前紧后松，或敷衍塞责。其总的特点是政策最终成了一纸空文，根本谈不上解决什么具体的政策问题。 2 附加式政策执行。主要是指政策在执行过程中被附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求，特别是执行者在现行政策的目标的基础上再自行增添了若干个新目标。“土政策”往往是附加式政策执行的一种典型表现形式。“土政策”是指打着贯彻上级政策要结合实际的旗号而自行附加额外目标的政策，它另搞一套，使政策执行复杂化，影响政策目标的实现。 3 残缺式政策执行。主要是指一项完整的政策在执行中只有部分被贯彻落实，其余则被弃置不顾，使政策内容残损不全，不能有效地、完全地实现既定的政策目标。其典型表现就是“断章取义，为我所用”。 4 替代式政策执行。主要是指在政策执行过程中被换上与现行政策表面上一致而事实上背离的内容。这是一种极为严重的执行偏差，其政策内容、目标、性质已发生了根本的改变。它的特点是执行者在政策实施过程中“挂羊头，卖狗肉”。这种情况往往发生在政策与执行主体之间出现极为激烈的利益差异和冲突的时候。“上有政策，下有对策”就是一种典型的替代式政策执行。“有利的就执行，不利的就变形”。这就严重地损害了政策的严肃性、权威性和公共利益。 5 观望式政策执行。主要是指在政策实施过程中，执行主体总是被动观望：观上面的招数，等新政策出台，观上面的态度，看是否来硬的；观左右行动，看是否动真的。它的特点是执行者采取一种“软拖”的手法，能拖的就拖，实在不能拖的只得勉强执行。 6 照搬式政策执行。主要是指在政策实施过程中，执行主体机械地照搬照抄，“原原本本传达，不折不扣落实”。这样呆板地执行政策往往不能真正地解决问题、实现政策目标。它的特点是执行者把政策的原则性和灵活性严重地分离。 二、政策执行偏差产生的原因 1 、政策问题本身的复杂性。政策实施的成功与失败，与政策所要解决的问题的复杂程度密切相关。就一般的情况来看，敏感的政治性政策、直接涉及人们利益分配和调整的经济政策、竞争性和敌对性的外交政策及军事政策、涉及领域众多的综合性政策（如环境保护政策），创新性较强的政策等，大部分都属于比较复杂的政策。如果执行者对相关政策问题的复杂性没有充分认识，对相关政策的执行难度缺乏足够的思想准备，有可能产生各种形式的政策偏差。 2 、政策质量低劣。主要包括以下几种情况：政策目标错误或者模糊不清。政策目标的正确与否是衡量政策实施好坏的标准，进而成为政策实施效率的标准。政策目标错误，实施效率越高则失误越大。政策目标模糊不清是指：目标不切实际、难以达到；目标难以比较和衡量；目标没有所期望的明确结果；目标的完成超出政策执行者的职权范围；目标没有规定完成的期限。在这种情况下，执行者在实施政策的过程中往往会显得无所适从。政策内容混乱。无论是对于同一项政策的目标还是多项政策的目标，如目标之间不一致，相互之间发生冲突，那就意味着政策的内容也是相互矛盾的。在执行这样的政策时，执行者要么犹豫不定、裹足不前，要么自相冲突、产生内耗，影响政策效果，发生执行偏差。政策标准不合理。决策者在制定政策时，须注意政策标准要切合实际，要指出政策标准的未来可能变化，以便为实施活动的发展提供遵循的方向。否则，政策执行就可能发生偏差。多、政策环境的变化。政策环境具有复杂性、多样性、变异性等特点，这些特点给政策执行增加复杂性和困难；在执行政策时，政策环境会出现这样或那样的新情况、新变化、新问题，从而对政策的顺利执行形成挑战。如果执行者对这种挑战应对措施不当，政策执行偏差就有发生的可能。 4 、利益集团的压力。任何政策，势必涉及利益的调整，因而各利益集团必然千方百计地影响公共政策，这不但表现在公共政策制定的时候，同时也表现在公共政策执行的时候。利益集团对公共政策的影响在西方资本主义国家表现得尤为突出。现阶段我国也存在着国家利益、集体利益、个人利益三者之间的矛盾，也还存在着各地区、各行业、各部门之间进行利益分配的问题，因此也存在着“利益集团”对公共政策的影响。许多政策执行偏差往往是由于执行者受到利益集闭的压力而扭曲或擅自改变政策内容造成的。 5 、政策资源的不足。缺乏必要的政策资源，那么执行的过程肯定是不会顺利的，执行的结果也难以达到预期的目标，甚至会出现偏离政策目标的情况。 6 、缺乏健全的监督机制。监督体制和方法的不当，监督机构的权力过小或过大，监督制度的不健全，都会对政策执行机构和人员的行为产生重要影响，有可能导致或助长执行偏差的产生与扩大。 ( 三 ) 我国政策执行偏差的原因分析 由于我国的特殊国情，政策执行偏差的形成原因又有着不同的重点。这可以从以下几点来认识： 1 、转型时期的政策环境 目前，我国正处于体制转型时期，社会主义市场经济体制尚在形成的过程中，各个领域都在进行着制度变革和制度创新，新旧观念，新旧制度相互激荡，社会中有许多不确定的因素。这对于政策执行者来讲，就增加了正确地把握和分析环境诸因素的难度。 2 、领导体制方面的原因 在领导体制方面，党政之间的权限在许多方面并没有完全理清，导致了党对政府的原则指导和实际干预之间度的把握上的困难，造成政府不能真正地表现出自主性、灵活性。 3 、民主、法制意识淡薄 在我国，无论是政策的执行者还是普通的人民群众，他们的民主、法制意识都还是比较薄弱的。不少执行者难以做到集思广益，凡事往往个人说了算；人民群