关于益阳市城市生活垃圾处理工程概、预算执行情况的报告

关于益阳市城市生活垃圾处理工程概（预）算执行情况的报告（2005年） 益阳市城市生活垃圾处理工程（下称本项目或本工程）是2005年省政府交办“八件实事”之一的重点建设项目，从2003年底已逐步开工建设，拟于2005年11月底能交付使用，现将本项目概（预）算执行大概情况报告如下：一、编制单位编制本项目的项目建议书和工程可行性研究报告没有来益阳调查、考察，所以其确定的工程总投资概算是不准确的。2000年3月，为了加快我市的城市建设，市政府组织有关部门集中力量将城市建设项目打捆申请国家开发银行的政策性贷款，中心城区城市生活垃圾处理工程是打捆中的一个项目。申请国家开发银行贷款工作开始以后，当时的市建委立即委托中国市政工程华北设计研究院（以下简称华北设计院）先后编制了本工程的项目建议书和工程可行性研究报告（以下简称工可报告）。省计委分别于同年4月5日和5月18日批复了本项目建议书和工可报告。省计委批准本项目规模为日处理城市生活垃圾400吨，总投资概算为6755.6万元（不含场外道路等项目）。为了在最短的时间内完成向国家开发银行申报贷款的工作，当时市建委与华北设计院商定，由设计人员根据市建委提供的益阳市的简况来完成这项任务，所以华北设计院既未作地质初勘，也未组织工程技术人员来益阳调查、考察。这样编制出来的项目建议书和工可报告肯定与益阳的实际有不相符合的地方，其确定的总投资概算肯定是不准确的。二、编制初步设计时为控制、节省工程投资做了许多工作，但也留下了隐患。1、工程项目选址节省了大量投资。2003年初，市政府决定启动本项目建设，成立了市城市生活垃圾处理工程建设指挥部（以下简称指挥部）。指挥部成立后的第一项工作就是选址。历经半年共选址30多处，最后选址在会龙山办事处红星村烂泥坳冲（现在建垃圾场场址）。因为选址在这里，不仅可以节省大量的工程投资（在本处选址，场外新建垃圾运输专用道路仅1.28公里，其它几十处的选址位置，均需新修运输专用道在4.88.2公里之间，按600万元一公里二级公路计算，工程造价在29005000万元之间），而且还可节省大量的运行成本（本处选址垃圾平均运距为7公里，其它选址垃圾平均运距在11.822公里之间）。2、在委托设计单位编制本项目初步设计时，指挥部向设计院提出了控制投资的具体要求。2003年下半年，指挥部委托中冶长天国际工程有限公司（下称设计院）编制了本项目的初步设计。在委托该院编制本项目初步设计时，指挥部根据益阳的实际情况提出了以下几点硬性要求来暂行控制投资概算： 将该项目工可报告确定的综合处理（制肥等）工艺调整为卫生填埋工艺，因采用综合处理工艺处理城市生活垃圾，每吨垃圾处理经营成本约55元，年处理垃圾的经营成本约825万元；而采用卫生填埋工艺每吨垃圾处理经营成本约15元，年处理经营成本为225万元（上述两种处理工艺的经营成本均是以年处理垃圾15万吨计算的，都不包括收回投资的本息）；采用综合处理工艺所需的一次性投资对比采用卫生填埋处理工艺的一次性投资多2000万元左右）。不同工艺的年垃圾处理经营成本费及一次性建设投资相差很大，因此指挥部要求设计院按卫生填埋处理工艺编制初步设计和施工图设计。 因为省计委批复本项目场内总投资为6755万元（不含场外专用道路、排污管网、供水和供电线路工程费用），所以指挥部要求本项目（含场内建设，建设用地租用及拆迁，供水、供电、场外专用道路和排污管网工程、旧垃圾场覆盖处理等在内）总投资不能突破6755万元（因投资概算太大，银行贷款评估时认为难于收回投资，不会予以支持）。垃圾卫生填埋场的总容量应能满足城区经压缩后垃圾20年填埋需要。3、初步设计初稿完成以后，指挥部采取了控制概算的许多措施。从2003年10月至2004年2月，设计院多次派人经实地考察地形、地貌，花了大量人力、物力，编制出了本项目初步设计的初稿，初稿的概算在8000万元以上，远远超出了指挥部关于将投资控制在6755万元以内的要求。为了将初步设计的工程概算控制在省计委批准的投资额以内，指挥部向设计院提出了控制投资概算的具体措施：（1）旧垃圾场（覆盖、雨污导流）处理、征地拆迁及水、电、路等在场外或经过场外的一切工程项目均例入由1900万元组成的场外项目投资概算。并明确：中冶设计院不承担场外项目设计，只将场外项目纳入总投资概算，而场内项目的投资概算控制在4500万元左右。（2）考虑到场内土石方开挖量太大，如以定额标准价格来编制概算，其概算是无法控制在6755万元之内的，所以开挖土石方暂按69元/m3的单价计算（当时设想为土石方外运，需土方可出钱购买），其它项目工程一律以定额直接费计算，属市场采购的材料以市场价计算。企图以通过降低单价手段来控制和编制投资概算。（3）要求场内项目工程量清单尽可能准确。根据指挥部的以上要求，设计院完成了本项目的初步设计，其投资概算为6098万元，已达到了理论上的投资目标。2004年元月和3月，省建设厅组织省内知名专家和省、市有关部门代表先后对初步设计进行了两次评审，同年4月22日省建设厅委托市规划建设局（省建设厅因概算编制时采用的定额单价无依据或太低等原因不同意直接批复，所以采取委托市规划建设局批复的形式）对该项目的初步设计进行了批复，批准本项目总投资概算为6098万元。以上情况说明，因为指挥部有些要求是不合理的，虽然达到了控制概算的目的，但这样确定的投资概算并不一定符合工程实际，在实际施工中肯定很难控制，这是早已预料到了的事情。4、地质勘探主要目的并不是为了分清土、石方各量多少问题，虽设计院据此拿出了土方、石方各为多少的清单，但指挥部认为石方量可能没有这么多，此数不宜公开。初步设计前后，指挥部委托省化工地质勘察院为本项目初步设计进行了地质勘探。地质勘探目的是为了搞清新建垃圾场地质结构总的情况，特别是地下矿泉水、地下水的保护办法、地基承载力等方面的情况，为选择卫生填埋场的防渗形式（是水平防渗还是垂直防渗）提供基础资料。因此，只同意该院在480多亩建设用地上钻孔76个（平均每6.5亩钻一个孔）。单凭此76个孔提供的情况，而不经检测、化验、试压、土工分析等手段，是不可能准确或相对准确搞清挖方区土、石各类分布情况的，但勘钻资料证明了挖方中有大量各种石类。5、施工图设计的工程量清单表明本项目将突破投资概算。根据设计院编制的施工图工程量清单和当初为控制投资概算所设定的工程单价，发现仅土石方开挖一项就将大大突破投资概算。设计施工图工程量清单中，本项目（不含场外约10万m3）土石方总开挖量为84.2万m3（垃圾填埋区约73m3），其中土方仅为26.4万m3，仅占总量的31%；而石方达57.5万m3，占总量的69%，预计在实际施工中石方量还会增加。如以此为据，按定额直接费计算，石方最低类挖运单价为32元/m3、土方类为13元/m3。仅此石方工程一项在剔除土方基价后，就净增工程造价1092.5万元19元/m3（石方32元/m3土方13元/m3）57.5万m3，此净增造价还不含约84.2万m3的土方应从概算单价69元/m3调为定额直接费13元/m3的变化因素。三、在项目执行过程中已采取一系列措施降低工程造价。为控制工程造价，在项目执行过程中指挥部主动、积极采取了如下具体措施：1、尽量减少石方的开挖量。在编制每标段土石方施工合同预算时，暂只按土方的定额直接费计算单价，这就避免了因工程量清单中土、石方各量不准反而让施工方抓了把柄来钻牛角尖的问题；合同书也不提石方问题，不将各标段土石方、特别是石方的工程量清单数据提供给施工方，这样有利于工程计量时按实鉴别土、石方各为多少，达到尽可能减少石方的目的。2、在确保卫生填埋场总容量不减少和基本满足设计技术规范要求的前提下，严格控制土石方、特别是石方的挖运量。垃圾填埋场设计分为A、B两个填埋区，按设计要求，填埋A区东侧有体积约38万m3（其中石方约32万m3）的大山体需全部挖运，才可保证20年的填埋容量和便于防渗膜铺设。挖运此大山体，按挖运土石方定额直接费分类计价，工程造价约为1100万元土方挖运费约为38万m313元/m3=495万元其中石方挖运新增造价约32万m319元/m3（石方价32元/m3土方价13元/m3）=608万元。为了节省投资，指挥部暂决定，除满足垃圾主坝所需土石方量外，此大山体暂不挖运（但由于决定滞后于垃圾主坝取土时间，已造成过度伤害大山体坡脚，在对大山体按坡比平整时工程难度、挖方量有所增加）；同时采取在已基本完工的场内道路、消防通道、垃圾主坝和副坝上增加0.52m高度，来确保垃圾卫生填埋场的总容量。3、加强工程计价管理。支付工程进度款审查时，已初步确认是石方类的，只按石方类别中最低类单价计算，在实践中虽各标段、特别是五标段出现了大量坚石（坚石定额直接费达50多元/m3），均只按最低石类一个等级计算。4、严格划清土方、石方界限。为严格划清土、石界限，委托有质资的权威单位，即省化工地质勘探院和其它土质鉴定专业单位，通过试验、检测、土工分析、试压、现场鉴定等方法区分土、石界限。5、调整场内、场外工程造价的比例，压缩场外工程造价来平衡场内项目。压缩场外工程，包括1220m长的专用道路、排污管网、绿化、排水涵管、旧垃圾场观察井、塔、旧垃圾场覆盖、雨污水导流、封场、高压供电专线、征地拆迁等项目的工程造价，使之控制在1300万元之内，力争调剂出600多万元来平衡场内项目。6、用少签施工合同量来试控土、石方挖运量。在本项目卫生填埋区内，施工图设计工程量清单共计挖运土石方约73万m3（其中石方约47.3万m3），剔除填埋B区和A区的大山体土石方工程量后，A区应挖土石方量约18万多m3。本项目招标时，A区为一个标段，为试图能减少开挖量，在编制该标段预算时就只算A区几个小山头约2.5万m3的挖方，合同也只按2.5万m3的土方量签订，同时对应由该标段承担的A区大山体工程内容（含挖运土石方、制作平台、锚固沟、边坡等）也暂不计入，想边挖边看，目的是为了控制挖方量，防止施工方认为既然有十几万立方合同量，就拼命来挖掉这十几万立方。但在挖掉填埋A区几个小山头后，设计院认为根本未达到设计要求，指挥部只好通知施工单位按设计要求继续挖运。施工方按设计要求挖运完A区土石方后、在又完成了大山体降坡挖运、平台制作、斜坡平整等工程量后，没有超过设计工程量。7、场底清污后回填碾压平整的设计坡比为6%，指挥部将其改为3%，既减少了平整碾压工程费，又增加了填埋库容量。8、垃圾主坝、副坝均为填方，为使抗滑稳定、渗透稳定，设计上要求全部外购石料碾压修筑，指挥部采取加宽坝基、充分利用以石为主的A区大山体需外运土石方来修筑。达到了既抗滑稳定、渗透稳定的目的，又综合利用了场内土石方材料，减小了外购石料费用。四、各施工标段实际工程量将超过合同价原因1、在编制预算、签订施工合同时，进行有意控制。一是在土石方中石方量不确切情况下，将挖方中的石方全部按土方单价计算来编制合同预算；二是为控制或减少开挖土石方量，有意减少土石方工程量数量来编制合同预算；三是对只能设在一个合同标段内的暂控、待议的是否挖运的土石方工程、以后又确认重新归其挖运工程量。这样一来，实际完成的工程造价肯定超过合同预算造价。2、签证工程较多。一是清淤工程。五标段因附近山上为一金矿，其建设用地内长期从金矿冲下来堆积的污泥、石浆达数万立方之多；二标段（填埋A区）建设用地内有40多亩水田，是由数万年的高山植物残渣沉积形成的冷浸田（所以该场址本身就名为烂泥坳冲），在编制预算时清污深度暂按一般耕地0.5m计算，但实际淤泥深度大大超过0.5m，部分位置深达4m；同时，因清污地基下面均为不规划页岩结构，渗水多，需设置纵横导盲沟来疏导地下水排入雨水管内集中排放。这些都是设计或编制预算时均不可能考虑到的事情。二是出现施工图设计没有考虑到的情况。本项目污水调蓄池地处一个已经营十几年的金矿下面，对金矿污水严重渗透需采取导流、防渗措施，要浆砌块石来重新加固调蓄池堤坝；对金矿今年以来几次山洪水冲涮到建设用地的石渣进行清运、并重新加固金矿挡沙堤坝等工程，这些均是设计时很难预计到的，但这都是实实在在的。这些问题已于今年7月开始陆续由指挥部、重点办、城投公司派人现场确定采取了补救措施。3、为挖运土石方必须建设临时运输通道。本项目位于高山陡坡之中，施工前无水、无电、无路，本项目开工后所有施工队同时进场施工，而且都是土石方开挖，都要将挖出的土石方运送到旧垃圾场或填埋B区留作覆盖填埋的垃圾备用。所以新场内必须开辟临时共用运输通道，需增加工程造价。4、地质情况复杂增加了施工难度。垃圾卫生填埋场需铺设高性能的防渗膜面积近10万，防渗膜仅1.5毫米厚，因此对铺装场地要求很高。此场地基础不是挖方就是填方，而且不论是挖方还是填方，绝大部份为石块构成。因此，在填方区需分检、打碎压平石块，在挖方区需凿平和磨平石基，工程难度大，都是预算编制、合同签订时很难预计到的。五、概算执行具体情况。省计委批准投资总概算为6755万元（不含场外道路等建设项目），省建设厅批准投资总概算为6098万元（含场外道路等建设项目），根据现在项目执行的情况，本项目预计实际工程（含场外道路等一切建设项目）造价初步估算如下：1、建设用地租用及拆迁、场外道路、排水网、排污管网、供水、供电、旧场覆盖、雨污导流等处理、绿化等工程，共计约1270万元。2、未来项目预留1395万元，其中：建设期贷款利息和铺底流动资金139万元（概算数据）；9年后B区施工工程款约1050万元（其中：防渗工程570万元，场地平整、边坡平整、平台制作的土石方挖运、雨水管网等约480万元）；留待运营阶段逐步填埋垃圾、逐步安铺保护斜面防渗膜工程、汽体收集工程约206万元。3、工程费，监理、设计费，填埋场运营机械（挖掘机、翻斗车、药物车等约150200万元）费和办公用品等费，共约3400万元。上述估计实际工程总造价约6065万元（经决算审计后会低于此数）。六、项目进度要求的实际投资与今年委托建设项目投资计划差距矛盾问题。1、城市生活垃圾处理工程项目开工、完工时间分别为：进出垃圾场专用道等于2003年10月开工，2004年11月完工交付使用；场内土建等工程于2004年10月开工，2005年5月基本完工；卫生填埋场防渗、设备安装、供水、供电等工程于2005年8月初陆续开工。2、省建设厅批准的投资概算6098万元，剔除未来项目预留费1395万元后，本工程能交付使用时应完成的投资额约4700万元。在2005年初之前，有关部门和有关领导均已知晓此投资额。今年年初指挥部向城建局重点办申报本项目总的投资计划是4700万元，其中2004年已完成1500万元，2005年应完成3200万元。2005年必须完成3200万元投资，垃圾场才可投入使用。新体制后的城投公司可能对此情况不清楚，是因熟悉该情况的人员均留在城建局。3、2005年初本项目被列为省政府交办的“八件实事”之一，要求在今年11月30日前完成。年初，指挥部向重点办申报了3200万元投资计划，并要求重点办不要核减项目、也不要核减各分项目的投资计划。因垃圾处理工程是一个互联性、整体性很强的工程，缺一个分项目或一个分项目不完成，都不能投入使用。4、今年5月初，指挥部收到市城建局转来的益城投20053号通知、知道今年本项目只安排了投资计划为2400万元（比实际需要核减了800万元）以后，立即派人到局里核实、询问情况，得到的解释是：今年只安排这么多，余下的明年再安排。对此指挥部并无异议，只是本项目今年有可能不能交付使用。5、指挥部按实际申报3200万元投资计划，而只安排2400万元，如只按此计划实施，今年11月30日前本项目有可能无法交付使用的情况，指挥部早已向有关人员和领导作了汇报，并请求恢复原申报的3200万元投资计划。为确保今年11月30日前本项目能投入使用，指挥部努力按实组织实施，并将营运用的机械设备购置、办公区建设和今年能完工的部份工程项目结转到明年，以便于平衡委托计划与实际投资差距矛盾。七、有关问题的说明（一）关于本项目去年10月签订的六个施工合同只有800多万元的预算造价，现已增加了三倍，达到2400万元的问题。去年10月份指挥部招标时预算六个施工合同总价是1001万元，现预计实际造价将达2100万元，增加一倍多。这是因为：在实际施工过程中，除无填挖任务的道路硬化标段基本没有增加造价外，其余均有不同程度的增加，其中二标段（填埋A区）确实增至三倍之多。增加的理由如下：首先，去年10月份所签的六个施工合同预算造价确实小于实际工程造价。这是因为设计院设计本项目土石方挖运总量83.9万多m3（不含场外道路约10万m3），其中卫生填埋场内73万多m3，在剔除填埋B区的挖方后A区仍有56万多m3。考虑到挖运量太大等原因，在与二标段（承担填埋A区）的施工方签订施工合同时，合同暂商定的挖方量为2.5万m3，只计算小山体的开挖量，余下约54万m3留待以后再看，所以暂未签合同。经实际证明：只挖运2.5万多m3小山体土石方，根本无法满足设计要求，后来只好要求施工方：填埋的A区除大山体土石方仍暂不挖运外，其余重新全部按设计要求挖运土石方；最后正式通知施工方对A区的大山体土石方不再整体挖运，但仍要求按设计的坡比、平台、斜坡进行修整或挖运好。这样的安排，填埋A区的大山体的挖运在满足垃圾主坝取土量及勉强满足设计要求后，仍达到了填埋A区减少挖运土石方近30万m3的目的。二标段在填埋A区只挖运土石方约22多万m3后，基本满足了设计要求。二标段由2.5万m3合同预算量，到实际挖运约22多万m3量，新增合同外土石方挖运量近20万m3。所以实际工程造价肯定是大于合同预算价。其次，在所有挖方工程中，合同预算是全部以土方单价计算的，而实际施工中石方约占70%，由土方变为石方这是增加造价的又一主要原因。再次，施工图外的签证工程量较多，特别是清污量的增加，也是导致造价的增加的一个重要原因。（二）关于因工程造价增加而突破批准概（预）算后怎么办理申报变更调整概（预）算手续问题。1、按国家有关规定：设计变更、物价因素等造成增加工程造价如突破批准投资概算一定比例时，应将设计变更的内容、变更的原因、物价增涨幅度以及超投资概算的工程造价报原批准本项目投资概算的主管部门（省建设厅）批准。本项目通过内部调控，总体平衡后基本没有突破批准投资概算，因此没有必要报请批准投资概算的主管部门审批。2、市城建局内部对城建工程造价审批确认的原则和程序是： 2004年4月以前，城建工程均采用由施工方垫资、工程完工以后分4年期偿还投资款办法，其操作程序是：确定好工程单价，初步估算出工程量、签订施工合同；交工验收后，由施工方编制决算监理方和项目部初审决算重点办预算组复审决算中介机构审核决算市审计局最终审（或抽审）定决算；工程量按实计算等，没有规定合同价大于或小于实际工程造价的程序要求。特别是为吸取以前垫资施工合同价大于实际造价时，造成在按合同预付工程款或以地抵资时出现了多付多划情况。加上以前是无任何地质勘探资料的施工图设计，甚至相当一部分是边施工、边设计，所以，为稳妥起见，以后签订施工合同时尽可能将合同价压小，认为反正是以按实审计决算为准。 从2004年4月至2005年4月，改垫资建设为投资建设，按工程进度支付工程款，操作程序是：先编制预算，再签定施工合同；按合同分预算内、预算外工程进度填报预算内合同量和预算外变更工程量报告单，报有关部门审查付款（预算外变更增加的造价不支付进度款）；交工验收后由施工方编制决算，然后按上述决算审核程序对决算进行审查。这一阶段增加了一个变更造价报告单的程序。 2005年4月以后，城建工程全部按体制单例后的城建投资公司操作流程图办理的，其中重要变化是：必须有施工图、施工预算、预算审核、审查结论，再按审核、审查的预算造价签定施工合同，合同预算外确有增加工程造价或变更等具体情况，需经现场察看、三堂会审程序审批、确认后再施工。3、在2004年4月以前，城市生活垃圾处理有限责任公司虽是独立法人，但它仍是城建投资公司下的一个分公司；城建投资公司虽是独立法人，但它又是归口城建局管理的一个单位，除重大问题报有关市领导批准外，它的日常性工作均由城建局负责，由受委托的局长、总揽工程的