建立适应处置突发事件要求的应急管理体制机制概要

建立适应处置突发事件要求的应急管理体制机制 广东省的实践与启示中共中央党校第 29期中青一班课题组党的十六大以来, 我国全面加强了应急管理工作, 应急体制 机制基本建立, 应急体系建设不断完善, 防范和处置突发事件的 能力有了较大提高, 有效应对了南方雨雪冰冻灾害, 汶川、 玉树 特大地震和甘肃舟曲特大山洪泥石流等自然灾害, 山西王家岭煤 矿特大透水、松花江水污染等事故灾难,禽流感、甲型 H1N1流 感等公共卫生事件,以及拉萨“ 3 14”、乌鲁木齐“ 7 5”等 社会安全事件。 为了总结地方应急管理的经验, 推动应急体制机 制建设,中央党校第 29期中青一班课题组对广东省应急管理体 制机制建设进行调研。一、广东省应急管理体制机制建设的基本情况和特点近年来,广东省按照突发事件应对法和国家突发公共 事件总体应急预案有关要求,建立了党委领导、政府负责、属 地管理, 统一指挥、 军地联动、 综合协调, 分级响应、 分类处置、 社会参与的应急管理体制机制。(一应急管理体制比较完善2007年,广东省成立了省应急管理委员会,由省政府主要 负责同志任主任, 省委副书记、 政法委书记、 省政府相关副省长和驻粤军队、 武警负责同志任副主任, 并成立 21个专业指挥部, 在省政府办公厅设立省政府应急管理办公室 (副厅级 。 各专业 指挥部以相关厅局作为办公室, 有关部门和军队武警有关单位为 相关应急指挥机构的成员单位。 目前, 广东省 21个地级以上市、 121个县(市、区均成立了应急管理领导机构、办事机构和工 作机构。 在亚运会、 亚残运会等重大活动中, 广东省及举办赛事 的市、区均成立了突发事件应对处置的专门机构。(二应对突发事件的运行机制较为健全各级应急管理委员会统筹部署本行政区域的自然灾害、 事故 灾难、 公共卫生、 社会安全突发事件的防范和应急处置工作。 在 特别重大和重大突发事件发生后, 根据需要由党委或政府负责同 志任总指挥。 一线指挥由所在地党委政府负责同志担任。 指挥机 构启动后,各成员单位在指挥部的统一领导下开展应对处置工 作, 应急办主要承担与各方面联络沟通, 发挥运转枢纽作用。 台 风、 洪涝灾害发生后, 处置由相应专业指挥机构负责, 军地各成 员单位参与, 应急办负责信息报告、 跟踪事态和综合协调。 有的 地方对一般突发公共事件, 特别是对影响范围和处置责任边界不 清晰的突发公共事件,交由应急办协调处置。(三基层应急管理工作得到加强广东省各地在街道办事处 (乡镇 建立起了由党委政府统一 领导、 一专多能的应急工作机构和运行机制, 有机整合了相关工作等职能。 例如, 深圳市南山区桃源街道办事处设立了综治、 信 访、 维稳、 各类突发事件应急指挥为一体的工作机制, 通过加强 基层党组织的工作, 发动群众参与防范突发事件和社会管理, 把 应急管理与日常的社会管理进行了有机融合。 该区还设立了由社 区保安组成的应急小分队, 确保一旦发生突发事件能及时调动赶 赴现场, 进行先期处置。 同时, 全省各区县建立了以公安消防队 伍为依托的综合性应急救援队伍, 并推动加强防汛抗旱、 地质灾 害、森林防火、公共卫生等基层专业应急救援队伍的建设。 (四进行了应急管理体制机制改革试点深圳市在大部制机构改革试点中, 整合原应急指挥中心、 安 全生产监督管理局、 民防办、 地震局, 组建了市应急管理办公室 (加挂安全管理委员会办公室、 安全生产监督管理局、 民防委员 会办公室、 地震局的牌子 , 由市政府办公厅归口联系, 形成 “大 应急”管理格局。改革后应急资源得到整合、机制更加完善、协 调更加顺畅。 此外, 广州、 深圳海关把应急管理与海关业务风险、 打击走私、 口岸监管相结合, 设立风险管理运行控制中心, 实行 合署办公。(五社会力量参与应急管理有新的探索广东各地根据需要探索了一些动员社会各方面力量参与应 急管理工作的做法。全省建立了约 2.5万人的基层信息员队伍。 深圳市组建了公安消防、红十字会、海上搜救和山地应急救援 4支应急志愿者队伍。 深圳市南山区建立了从直属部门推荐, 经组 织部门考核, 由正科级干部组成的应急预备突击队, 并作为干部 提拔使用的锻炼平台。二、对广东省应急管理体制机制的基本看法全国各省、 区、 市都建立了与广东省基本相同的应急管理体 制和机制。 第一, 这种模式符合我国现阶段发展的特点, 有利于 发挥社会各方面的作用, 开展安全防范和突发事件处置工作, 落 实预防为主, 防范和处置相结合的工作要求。 第二, 这种模式既 符合我国由地方党委政府对安全和稳定工作负总责的制度性要 求,又体现了分类负责,分级响应的特点。第三,这种模式基本 明确了领导机构 (应急管理委员会 、 指挥机构 (各专业指挥部 、 执行机构 (各部门 、 办事机构 (政府应急办 等各方面的关系, 有利实现统一指挥、 各方面联动。 但是, 目前应急管理体制机制 方面还存在一些问题。(一应急管理职能需进一步规范和明确一是防范职能还需落实。 目前, 有的地方或领域把防范工作 归由专业应急指挥机构负责, 有的归由常态职能部门负责, 还有 的不够明确, 缺少统一规定。 二是有的部门职能相近或交叉, 一 方面容易出现的漏洞, 另一方面容易出现建设项目重复交叉。 三 是在群体性事件的处置中, 利益诉求对象的相关职能部门参与不 够。(二在突发事件处置中需要进一步加强指挥协调在突发事件的应对处置中, 由于大部分应急救援处置队伍都 是由隶属不同的上级部门指挥派遣, 有时存在各自为阵、 各自为 战的问题。 而指挥部往往是在达到一定伤亡后才启动, 甚至临时 组建指挥一部,结果有时造成统一指挥的滞后。(三应急管理办事机构还有待完善应急管理办事机构存在以下问题:一是目前各领域的应急力 量建设有一定的加强, 但综合应急能力薄弱, 资源整合和综合协 调成为应急管理的短板, 影响了系统效能的发挥。 二是各地应急 管理办事机构不规范, 不同地市应急办职责和级别不同, 协调能 力及发挥的作用也不同。 有的地方凡是发生突发事件, 领导都交 给应急办负责组织协调; 有的地方在突发事件发生后, 不能发挥 作用,缺乏明确的规定。三是总参作战部设立了副军级应急办, 但各大军区作战部还未设立应急办, 影响军队与地方应急处置工 作的衔接和开展。(四在应急体系建设及运行协调上还有待加强在专业应急队伍建设、 通信手段、 信息报送等方面还需进一 步加强综合和统筹。 军队、 武警已纳入国家应急体系在有的地方 需落实。 地方与军队、 武警的应急通信还未实现对接, 不能相互 联通。军地之间、部门之间突发事件的信息通报、传递,虽有制 度,但预先通报不够及时。(五深圳市“大应急”体制改革试点的问题改革后的深圳市应急办存在以下值得关注的问题:一是应急 办的定位是应急管理委员会的办公室, 应该是一个超脱职能部门 的办事机构, 将安全生产监管局、 地震局、 民防办合并到应急办, 直观上看是加强了应急管理工作、但实际上造成应急办将 70%的力量行使安监局、 地震局、 民防办的职能部门的职责, 削弱了 综合应急管理的作用。 二是上下内部业务不顺, 安监审批、 执法、 培训等职能交给了其他部门, 但应急办挂了安监局牌子, 国家和 省安监部门所有向深圳市布置的工作都交应急办, 应急办又分到 其他部门; 地震局的工作由应急办一直负责到地震台网; 民防办 的业务与应急关系并不大,但其所有业务都由应急办承担。 三、完善我国应急管理体制机制内在要求及原则建立完善我国应急体制机制, 应当从实际出发, 符合国情和 应对突发事件的内在要求。 一是现阶段我国突发事件具有高发 性。 我国正处在工业化快速发展时期, 发达国家经历三四百年工 业化过程中的矛盾, 在我国现阶段集中表现, 国际与国内矛盾交 织, 传统和非传统威胁并存。 特别是资源开发力度的加大与环境 破坏、 自然灾害频发的矛盾; 生产高速增长与安全保障能力较低、 安全生产事故多发的矛盾; 社会开放人员流动的增加与公共卫生 防控难度加大的矛盾; 利益格局变化调整引发各个方面的社会矛 盾; 我国抓住机遇加快发展与西方境外敌对势力加紧对我干扰破坏的矛盾。 这些矛盾伴随着经济社会的发展使我国进入了矛盾高 发期和凸显期。 二突发事件的多样性。 我国是灾害种类最多的国 家之一, 自然灾害、 事故灾难、 公共卫生和社会安全的大多数突 发事件在我国都存在, 仅靠一个部门难以应对各类突发事件, 需 要多方面配合。 正如调研中有的同志说的 “一个部门难以穷尽突 发事件的无限责任, 应该分级分类的承担责任” 。 应把应急管理 的责任落实到各个领域和层级。 三是突发事件的破坏性。 灾害发 生后如果不加以控制, 很容易衍生出其他灾害, 造成的损失扩大。 四是应急处置的协同性。 处置突发事件需要地方、 部门乃至全社 会的参与和应对。 例如, 任何一起重大自然灾害, 应对处置工作 都需要抢险救援、 医疗卫生、 善后安置、 社会稳定等各个方面的 共同配合才能完成。总结突发事件应对工作的实践, 应急管理体制机制建设的原 则主要有以下方面:一是统一原则。实现统一指挥,协同应对, 保障有力。二是效率原则。做到分级响应、分类处置,全面落实 属地管理的责任, 实现快速反应, 各系统高效运转。 三是预防原 则。 实现预防与处置相结合, 以预防为主, 把预防寓于日常管理 之中。 四是依法原则。 在法律范围内明确常态与非常态体制机制 的相互转换和有机统一, 做到常态与非常态相结合。 五是节约原 则。 减少职能上的交叉重复, 有机整合调动各方资源, 使应急资 源实现优化配置。目前,一些发达国家在应急体制机制建设方面也有不同模 式, 概括起来有三种:一是美国、 俄罗斯的大部制, 以救援为主, 实际上美、 俄两国应急管理也是总统委员会专职应急管理的 部门, 并实行部门联动。 美国国土安全部下设联邦紧急管理事务 管理局, 同时行使其他职能。 二是英国、 日本等国在各级政府及 有关部门设立应急决策机构和办事机构。 三是德国等一些国家在 牵头部门设应急职能机构。 我国现行应急体制机制与英、 日等国 模式相近。 各国模式不同主要在执行层, 国家层面都由政府首脑、 委员会、 办事机构、 执行部门组成, 只是责任和权力的分工不同。 四、完善我国应急管理体制机制的建议加强应急管理, 有效处置各类突发事件, 最大限度地保护人 民群众生命财产安全, 是坚持以人为本, 深入贯彻落实科学发展 观的必然要求; 是建设社会主义和谐社会, 促进社会稳定的重要 内容; 是加强党的领导, 提高党的执政能力的重要举措; 是全面 履行政府职责, 加强社会管理和公共服务的重要工作。 目前我国 应急管理尚处于起步发展阶段, 需要做的工作很多, 其中一项重 要工作就是进一步完善应急管理体制机制。(一进一步理顺应急机构与职能部门的关系。 应对法规 定, 应急管理包括预防、 监测预警、 应对处置和灾后恢复重建等 方面。 其中防范工作, 涉及方方面面, 是属于常态下生产过程和 社会活动中的工作, 应由相关职能部门负责。 依照 “管生产也要管安全” 的原则, 依法明确常态下的预防工作由相门应的职能部 门承担。例如,城乡规划建设部门要参与城市防灾方面的工作; 生产管理部门要进行安全生产管理; 制定涉及群众利益的政策措 施部门单位负责矛盾化解工作。 这样才能实现安全与发展的有机 统一和结合。 进入突发事件和预警处置阶段后, 立即启动非常态 应急指挥机制, 指挥部各成员单位按应急职能开展处置工作, 一 切工作在指挥部领导下开展。 应急处置工作结束后, 要立即转入 常态工作。 恢复重建工作应该由规划、 建设等部门及业主单位承 担,并使灾后重建在恢复的基础上实现更好的发展。(二 进一步明确领导机构和应急指挥机构的职能定位。 一是加强国家应急管理工作的领导, 在国家层面, 需对应对各类 突发事件的处置和常态下的应急体系建设工作进行全面部署, 以 利于统筹安排各方面力量, 整合资源, 做好防范和应急准备。 二 是理顺专业应急指挥机构的职责, 相关联的专业应急指挥机构应 该是超脱于部门职能之上的、由各相关部门组成的非常态的机 构。 这类机构分类不宜过细, 成员单位根据灾害的影响范围和处 置的需要适当增减。三是应加强指挥机构各成员单位的协调联 动,使其具有更广泛的综合,实现监测、预警、信息通报和处置 力量上的整合,以提高效率。(三充分发挥应急管理办事机构的协调和枢纽作用。 一 是各级政府应急管理领导机构下的办事机构, 是各级应急管理的枢纽, 主要承担应急值守、 信息报告和综合协调职能, 应当设立 在各级政府办公厅(室,可在其内设,也可由其归口管理。二 是应基本规范各级应急管理办事机构的职责,确保上下有效联 动。特别是要明确发生突发事件之后应该承担的职责。常态下, 各级政府应急办主要是负责组织做好应急准备,包括制定预案、 应急体系规划、 宣传教育培训等工作。 各专业指挥部的办事机构 设立在相关主管部门。 三是各地应急管理办事机构偏小、 协调能 力偏弱、 编制偏少, 建议参照深圳模式进行加强, 但是要考虑民 防办与城乡建设部门联系密切, 地震与地质部门相关, 相关职能 应调整到职能密切的部门。 四是要加强应急办事机构与各专业指 挥机构的联系, 保障信息畅通和指挥决策有效运行, 保障突发事 件发生后由常态迅速向非常态的应急机制转换。 五是考虑到军队 武警参与处置突发事件任务不断加重, 以及非战争军事行动能力 的不断增强,建议在大军区作战部门和武警有关单位设立应急 办。(四完善监测、信息报告、处置等环节的协