我国房地产环境法律问题初论

我国房地产环境法律问题初论【摘要】房地产业的发展过程中,频繁地与环境问题发生碰撞,产生各种纠葛与冲突,由此产生的立法活动对房地产的各个领域都产生了深远的影响。下文中,笔者将以中美两国房地产实践中的环境法律问题为基点,在对两国相关法律制度的详尽与粗疏、成熟与稚嫩、优越与漏洞的努力辨析中,历经探索与思考的砥砺,希望能为我国相对薄弱的房地产环境法律制度的构建提供些许愚见或真知。【关键词】房地产环境法律问题;中美;相关法律制度;【写作年份】XX年【正文】近年来,我国房地产业迅猛发展,随着世界环保浪潮的不断高涨,民众环保维权意识逐步增强,于是正如美国学者约瑟夫E高特尔斯所言:“努力在动态的房地产开发业与宝贵的生态系统的精确要求之间寻求平衡,实际上是具有挑战性的。”诚然,房地产业的发展过程中,频繁地与环境碰撞,产生各种纠葛与冲突,由此产生的立法活动对房地产的各个领域都产生了深远的影响。这是因为涉及房地产市场的每一方都要受到相关立法的影响。换言之,在房地产活动中的每一环节都应对环境问题给予充分认识。这一问题具有广泛性,发生在全球的不同角落。下文中,笔者将以中美两国房地产实践中的环境法律问题为基点,在对两国相关法律制度的详尽与粗疏、成熟与稚嫩、优越与漏洞的努力辨析中,历经探索与思考的砥砺,希望能为我国相对薄弱的房地产环境法律制度的构建提供些许愚见或真知。在我们透视美国房地产环境法律体系之前,笔者欲首先阐述一个个中的基本问题来作为我们下面探究与讨论的“引路石”。与房地产过程相关的环境问题很多,大体可以概括为室内环境保护与室外生态环境保护两种,这是因为,室内环境质量与在室内工作生活的权利主体的生命健康权密切相关,而房地产构建的同时多多少少会对承载该房地产的土地或周边环境,甚至是生态平衡产生影响。并且这两种影响很可能是立体的动态的,这是因为不良的环境影响可能不仅仅是现在的涉案主体,也许是未来的权利主体,这也就是我们所说的环境权利的代际性。因此房地产环境法律也必将关注诸如此类已知或者未知的房地产环境法律问题,将其纳入它调整对象的视野之内。同时,因为房地产实践中的环境问题是动态而复杂的,因此房地产环境法律体系也必将是一个动态的立法体系。在此观念的指引下我们首先来鉴赏一下美国房地产环境法律的概貌。一、美国房地产环境问题以及相关立法概况美国房地产业飞速演进,环境问题也纷沓而至,因而国会加快了相关立法的步伐。美国房地产环境法律深入到了房地产的各个层面,涉及房地产市场的每一方都要受到相关立法的影响:出售者、购买者、律师、房地产经纪人和代理商、资产评估公司、抵押贷款公司、建筑师、工程师、邻居、朋友等等,每一个涉足房地产的主体都必须重视环境问题,否则就会产生可以料想但同时又不可思议的严重后果,即使这种环境的不良影响可能并不是由你所造成的,或者你也是受害者,也就是说你可能完全是一个无辜者,但同样要承担由于环境问题引起的巨额债务和财产危机,它会使你倾家荡产。这在美国的司法实践中有许多真实场景和判例。说可以料想是因为美国法律有明确规定,违反有关环境法律的严重后果,说不可思议是因为对于长期处于“牧童经济” 条件下的我们以及我们的成长阅历,很难理解为何会有如此严厉的法律制裁。因此各项立法诞生的同时也对房地产实践产生了深远的影响。(一)美国相关法律制度概观在最近的2025年中针对房地产实践中的大量环境问题,美国联邦政府启动了大规模的立法活动,相关的法令、法规、规章制度和司法解释的数量正在呈几何级数增长。房地产环境法律制度已初具规模,形成了立体的多层次的法律规范体系。1.联邦法律针对房地产实践中的典型环境问题:石棉、氡气、铅、有毒废物、湿地、濒危物种、室内空气质量与病态建筑综合征、地下储藏罐、电磁场等,美国联邦政府以美国环境保护法案、美国环境政策法案、资源保护修复法案、有毒物质控制法案、综合环境反应补偿和责任法案、全面的环境反应赔偿责任法案为背景,出台了一系列相关法律法规。主要有:防止石棉危害紧急法案、室内氡消除法案、住宅含铅涂料危险降低法案、联邦湿地法案、氡气和室内氡气质量研究法案、固体垃圾处置法案、联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法案、超级基金法修正案和重新授权法案、濒危物种法案等,另外与房地产相关的法律有:反欺诈贸易行为法案、联邦公平住宅供给法、空气净化法案、水净化法案、饮用水安全法案、海洋保护和资源救助法案、职业安全和健康法案饮用水安全法案、联邦水污染控制法修正案等,并结合环保总署下发的各种行业标准。2.各州与地方的法律法规由于美国是典型的分散制国家,联邦法律与各州地方的法律、法规各自为政,自成体系。但对于每一条联邦法令和发布规章制度的每一个联邦机构,各州都有范围和目的与之相呼应的州法令和州立机构。州与地方的法律法规在实践中发挥着不可忽视的作用,涉及房地产环境法律法规的积极作用主要体现在:(1) 某些州法律较之联邦法律更为严格。例如:以石棉问题为例,美国的许多州已经通过法令、法规或者行政规章颁布了一些关于石棉的法律。州法律中就常见的是要求石棉消除合约的签订者及其工人参加州认可的培训课程并通过资格考试。并且有些州制定了石棉翻新和拆除项目中的石棉清除要求,并且给出了封装和覆盖易碎的含石棉材料的标准。许多地方自治市已经制定了自己的石棉法则和行政法规,有的甚至比联邦最低要求还要严格,从而更有力地约束建筑所有者的行为,把对环境的影响降低到最低限度。但房地产从业者,特别是建筑所有者也抱怨严格的法规给他们带来了较大的负担。(2) 某些州法律甚至比联邦法律更完善。某些州的法律走到了联邦法律的前面,比联邦法律规定的更为细致与严谨。以房地产活动中铅的污染为例,联邦法律、州和地方的健康和居住法律中,现有的涉及含铅涂料的法律不能达到有效消除铅的目的。这是因为,健康法虽然要求对儿童进行普查,但是一般不要求对住宅进行检查,除非在儿童普查中发现了一定程度的中毒。也就是说该法律对预防儿童铅中毒并未提及。由此可见健康法针对铅污染问题还是污染控制的治理模式。然而马萨诸塞州的法律首先考虑到了铅污染的预防,采用了污染预防这种相对先进的治理模式和思路。例如,它的公共健康法阐述了四方面的内容:公共和私人部门的协作;铅危害的公布;消除的确切职责;消除失败的制裁。并且由此项法律还创建了专门机构-铅中毒控制中心,负责管理、监测、预防和消除危害项目,并承担各个相关部门、相关法律法规的协调工作。3.联邦政府的相关法律政府干预针对司法实践中各种纷繁芜杂的法律问题,联邦政府及时实施某些政策干预。如在美国总统卡特任职期间,针对湿地的保护问题,发布了题为“湿地的保护”11990号总统行政命令。该行政命令阐明了关于湿地损失的国家政策,有效地禁止了使用联邦基金建设对湿地有影响项目。并尽量避免直接或间接的支持破坏和改善湿地的长期或短期的各种建设。该行政令对湿地保护给予国家政策的支持。同时,国家政策也注重环境保护与房地产业发展的平衡,针对实践中涉及湿地项目的审批程序冗繁、耗时过长的问题,1995年联邦政府发布一项新举措,大大简化了住宅建设的申请程序。即住宅不动产的所有者不再需要6个月或者更长时间来等待相关部门的批准了,只要与当地的某一法定机关联系申请地29号全国性许可证即可。如果该机关在30天内没有任何恢复的话,那么申请就自动获准,但政府规定建筑场所计划占用的湿地不能超过半英亩。(二)美国房地产环境法律制度对房地产业的深远影响1.规范房地产从业者的行业行为房地产环境法律规范每一个房地产从业者的商业行为。在相关法律的制约下,房地产业内中层出不穷的环境问题使房地产的从业者不得不考虑忽略环境问题所承担的法律后果,从而约束自身相关行为,达到了规范行业行为的效果。关于有毒废物问题,美国法律详细规定了各个相关方的责任,如所有者不能通过出售被污染的不动产来避开责任;土地所有者应为出租不动产的污染负责;经纪人对房产情况作表述前,必须检查该不动产等。通过法律责任的规定来有效地约束房地产从业者的行为。2.法律责任严厉,促使房地产从业者履行谨慎义务美国法律要求违反有关环境法律的行为必须承担严重的法律后果,由此可能引发债务和财产的危机。在某个案件(United States of America, Plaintiff-Appellee v. B&W Investment Properties and Louis Wolf, Defendants-Appellants,362),两被告Wolf先生和B&W不动产投资公司违反了空气净化法案和美国危险气体污染物排放标准有关石棉的法令,没有把易碎的石棉弄得足够湿,根据有关法律被环保署处以最高额度的惩罚-每天万美元,共计万美元的罚款。1980年的综合环境反应、补偿和责任法案(CERCLA)也就是美国着名的超级基金法(Superfund Law) 。CERCLA的主要目的是解决有毒废物问题,追究过错方的经济责任,该法规定了四类人应承担污染责任,通常称为潜在责任方,并且应当承担严格责任和连带责任,也就是说环保署可以向潜在责任方中的任一方索要全部的清除费用。而且,CERCLA还赋予了私人诉讼方要求赔偿清除损失的权利。由于它是严格责任法规,所以不管潜在责任方造成污染的时间多么久远,也不管是否存在过失,以及是否违反了当时的法律,也就是CERCLA具有溯及既往的能力,都应当承担赔偿责任。法律责任的严格以及法律后果的严重,使每一个涉足房地产的相对方都必须谨慎对待个中环境问题。也就是说,对于房地产从业中应充分重视环境问题,一旦发生诉讼,你必须“清白”地走进法庭,否则会产生相当的不利后果。3.激励技术进步环境问题的出现并不都是令我们扼腕叹息或者懊恼不已,我们对它进行严格的法律规制的同时,也激励了相关科技的进步。例如针对医用废物的处理,德克萨斯州的休斯敦市某医院发明了一项生物处理医用废物的新技术,可以节约40%的处理费用,这些细菌可以消耗某些有毒污染物。这不能不说是一项令人振奋的科技成果,它实现了有毒污染物处理的革命性的技术突破。此时我们也可以暗自窃喜一下,科技进步从某一方面来说,也是我们法律的衍生物。4.相对抑制行业发展的表象下,促进行业的长远进步严格的法律规定和环境标准给房地产业带来了较大的负担与障碍,房地产的从业者实施行业行为时为了应对环境问题,必然要投入更多的人力、物力,增加了投资成本,甚至有一些法律条款更多的倾向于支持消费者,加重房地产从业者的法律责任。例如:“现状”条款就是房地产从业人员的绊脚石,特别是对于出售者和经纪人。消费者针对房地产中的环境问题状告出售者和经纪人,说购买房产时是按当时的现状购买的,但并不知道当时的现状是如此糟糕,此时法庭总是支持消费者对出售者和经纪人行使追索权。并且1973年的濒危物种法案生效后,房地产开发面临了更严格的法规。因为该法案不惜经济利益来保护在法律中明确列出的濒危物种和他们的生存环境。另外有资料显示环保畏惧可能阻碍交易的进行。一个美国的环境场所评估保险商,对30家最大的商业银行进行了调查,调查结果显示,商业抵押银行对环境问题有切实的恐惧,这些银行家中87%的人表示贷款方对环境问题的恐惧已经阻碍了房地产交易的进行。由于污染恐惧,40%的银行家已经退出抵押转而进入保险业。从这一角度来说,严格的房地产环境法律相对抑制了房地产业的发展,但这种抑制应当是浅层面的,因为从可持续发展角度来看,只有可持续利用资源才能有长远的发展。笔者认为这一理论同样适用于房地产业的发展。因此严格的环境法律并非阻碍了行业发展,而是促进其长远进步。(三)美国房地产环境立法的启示与思考通过对美国房地产立法的学习和了解,笔者深有感触,美国法的设立上有众多闪光点,但也有些许瑕疵。不过毕竟瑕不掩玉,与我国相关立法的薄弱与稚嫩相比,仍然有很多需要我们学习和借鉴之处。1.美国相关立法的闪光点(1) 立法较为全面和细致。美国房地产环境法律不仅规定了相应的禁止性规范,而且规定了具体的实施方法以及违反该法的法律后果,甚至规定了为了消除环境污染而受伤害人员的赔偿和救济规定。例如:资源保护修复法案规定了当需要从建筑物中清除石棉时,对于这种固态废物应当如何处理、储藏、治理、运输和处置的方法。如果房地产的从业者违反相关法律把包括石棉在内的有害物质投放到环境中去后,全面的环境反应赔偿责任法案专门有一个为了清除该废物而受到伤害的人员的赔偿规定和救济依据。对于石棉的法律规定,美国法在空气净化法案的框架下,还建立了相应的环境标准体系、污染预防体系。如美国危险气体污染物排放标准规定如果要拆除和翻新的建筑物中包含260多纵尺(linear feet)易碎的含石棉材料时,建筑的所有者除了应尽其他职责外,还必须通知环保署并清除这些易碎的含石棉材料。防止石棉危害紧急法案要求环保署建立一个关于监测、管理、规划、操作和维护行为的全面的法规体系,以及控制学校中含石棉材料的正确的应对措施。并且对于关键术语大部分法律都给与了明确的定义。例如:超级基金法CERCLA规定释放危险物质或存在危险物质释放到环境中应当引起承担相应的经济制裁,并定义了相应的关键术语,如危险物质、设备、释放、环境、豁免等。由此我们不得不慨叹于它的全面和细致。(2) 重视法律责任的立法。法律责任是法律调整的重要手段,通过法律责任立法可以起到处罚违法者、恢复受损权利、教育违法者和社会成员的目的。美国法重视法律责任的立法,它的法律责任的设置不仅细致而且严格。例如CERCLA101(35)(C)条款被SARA101(f)条款所修订规定了知道在其拥有不动产期间排放或有排放危险的前所有者,如果没有公开这个情况,则前所有者应承担责任。也就是说CERCLA对于房地产的所有者附加了污染的公开责任,同时转让被危险物质污染的土地的人,同样也要为欺骗性的隐瞒承担责任。并且房地产的所有者不能通过出售被污染的不动产来逃避责任,即使出售者不是污染的制造者,根据法律购买者和所有者同样负有责任。如果现在的所有者发现从前所有者的污染,那么它们有责任将污染情况告知购买者。否则隐瞒可能导致出售者失去辩护的机会。也就是我们前面所讲到的“公开责任”。针对被污染的房地产即使找到了买主,出售者仍然还要分担现在的污染责任,如果购买者在未来污染了该场所,出售者依然还要分担责任。可见美国法对此连带责任与严格责任并举之原则。对于土地所有者的责任美国发采过错推定原则。在美国政府诉孟山都公司(United States858at 160, 169)的案件中,土地所有者称他们不应为承租人的污染行为负责。通过该案例法院确立不论土地所有者是否参与,他们都要为出租不动产的污染负责。也就是说土地所有者对于承租者对不动产的使用负有检查和管理的义务,即所有者如果没有履行该义务就应承担法律责任。并且出租者必须对于在承租人占用该土地之前土地的污染状况负举证责任。由此可见美国相关法律的法律责任设置是相当严格和明确的。(3) 注重联邦法律与州法律之间的协调。由于美国每一条联邦法令和发布规章制度的每一个联邦机构,各州都有范围和目的与之相呼应的州法令和州立机构,那么当法律面临执行时,就必须要涉及两者的协调问题。美国法关注两者的协调运作。以有关地下储藏罐的法律为例:资源保护和修复法案RCRA要求环保署为地下储藏罐建立一个联邦条款,允许州条款代替联邦条款。但是州条款不得严于联邦条款,如果州条款严于联邦条款的话,则必须要经过环保署同意才具有法律效力。如果州条款被环保署所认可了,那么该州应负有该州条款的主要执行责任,但美国政府会对该条款的实施给与资金支持。如果某个州选择联邦法律,则由环保署负责执行联邦法律,通过它在该州的办事机构来负责管理地下埋藏罐。可以说美国法之所以注重联邦法律与州法律的协调,主要意在在明确法律推行责任的基础上,保障各项法律的有效执行,防止房地产从业者的盲从,避免规避法律的行为发生,从而不枉法律设立的初衷。(4) 注重相关机构的构建。美国政府为了保障法制建设和法律推行设置了各个分工明确、职责鲜明的机构。环保署就是其中最关键的一个,它在整个环境法律体系当中起到一个至关重要的作用。美国国会赋予了环保署相当大的权力,环保署可以根据联邦法律制定相应的关于环境检测、管理、规划、操作和维护行为的法规体系、环境标准,制定针对污染的应对措施,建立下设机构完成联邦法律的推行责任,颁布相关的指导资料和信息、提供技术指导、以及正确合理的工作流程,制定相应的规划(针对已污染场所的环保署优先整治场所列表、载明正确的程序和标准的国家意外事故计划),建立综合反应信息系统(环保署的综合环境反应、补偿和责任信息系统,该系统主要用于跟踪需采取补救措施的有毒废物场所的计算机系统。),在某些严重的污染问题上制定司法解释去监督和控制污染的损害程度。美国其他相关机构的建立也为法律的有效实施提供了不可或缺的保障。如:美国职业安全和健康管理局、美国地质调查局、美国总务管理局、美国审计总署、美国鱼类和野生动物部、美国土壤保护部、土地管理局、国家海洋渔业部、司法部、海岸警卫队、管理和预算办公室、毒物和疾病登记处、濒危物种委员会、工程师联合会、消费者产品安全委员会等。众多机构的协调运作才能保障整个法律体系良好有效的运转。2.美国相关立法的瑕疵所在(1) 某些法律规定缺乏细化规则,配套法律法规还不甚健全。针对有毒废物问题,上文中笔者曾经提到美国相关立法规定采严格责任和连带责任,因此我们由此可知,无辜的土地所有者也应当为此承担责任。但是超级基金法也规定了三个范围狭窄的辩护理由,当污染是由以下行为单独造成的:上帝;战争;第三方。当然其中法律适用最广泛的还是第三方的辩护理由。对于土地所有者免责的辩护理由中有一条:土地所有者“不知道”并且“没有理由知道”这些有毒物质放置其中。那么法庭如何判断土地所有者是否有理由知道呢?法庭将考虑土地所有者的专业知识和相关经验,并且还要看土地所有者是否尽到“尽职调查”的义务。但是对于土地所有者进行多大程度的调查才满足尽职调查的义务,才可以成为土地所有者的免责理由,CERCLA并没有明确规定。另外,某些法律规定模糊,法律界定也不明确。如,针对房地产附近存在垃圾填埋场提出诉讼的问题,消费者欺诈法案规定房屋建筑商和负责销售的经纪人负有公开的责任。具体来讲,住宅房地产的建筑开发商或经纪人不仅要对购买者负有确定的和故意的错误描述的责任,同时如果他明知住宅周围的情况以及购房者不知道或没有观察到的情况,且该情况足以影响到房产的使用或其他价值,从而使得该房产不能达到购房者的合理期望或价值减少,而故意未公开此状况的,应对此负责。但是对于公开的程度以及怎样界定房产“附近”的范畴,以及污染物存在的期限,法律均未明确规定。对于某些重要的概念没有明确的定义。如联邦湿地法案是联邦政府出台的一部争议很大的法规之一,首要问题就是它没有给出湿地的明确定义。这对该法律的适用带来了众多问题。由于缺乏明确的限定,联邦各个行政机关为此制定了自己的湿地定义。由于没有明确统一的定义,给湿地的保护和使用带来了诸多不便。很多土地所有者发现它们不能任意使用自己的土地,因为全年只有几天不是干地的土地也有可能是湿地,湿地可以自然的,也可以使人造的,高尔夫球场上的人造湖也有可能成为湿地。什么是湿地由政府决定,许多土地所有者和开发者都遇到了类似的障碍。(2) 存在法律空白、法律盲点。对于某些房地产中的环境问题,法律还处于起步状态,因此还存在法律盲点。如针对病态建筑综合征(SBS), 1986年美国国会的氡气和室内空气质量研究法案要求环保署制定相关计划,但并未授权环保署做任何立法计划。现有法律中有毒物质控制法案TSCA、美国联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法案FIFRA可以用来控制室内空气污染。但这些法律的作用是有限的,因为他们涉及的只是化学污染,这些控制并不能真正降低SBS的流行。另外,对于电磁辐射问题还没有明确的法律进行规制。(3) 立法效果与立法初衷的错失。立法总是在环境保护与经济价值间左右徘徊和痛苦挣扎着,在这个艰难历程中立法的最终效果与初衷偶尔也会失之交臂。美国的濒危物种法案生效后房地产开发面临更为严格的法规。该法案不惜经济利益保护该法律中明确列出的濒危物种和它们的生存环境。它是环境立法中最强有力的,给予保护名单中的濒危物种以最高特权。但是后来的形势发生了变化。1989年,为决定保护北方斑点猫头鹰的生态保护策略,是否将它列为濒危物种制定了托马斯报告,针对该报告,木材产业的研究和结论是“救救伐木工,吃掉猫头鹰”“人比鸟更重要”。最后,美国鱼类和野生动物部决定考虑经济因素,忽略托马斯报告,1992年它起草了最终的法律条文,选择了对木材产业和经济利益有利的决定。从此,濒危物种法案被各种各样的附加条款所限制,允许更多的破坏环境行为的发生,法院的判决也彼此冲突。濒危物种法案的效力被最终削弱了。二、我国房地产环境法律制度概观在仔细揣摩了美国房地产环境法律制度之后,打开我国相关法律制度文丛,不难发现中美法律制度之间的差距所在。我国相关法律制度基本框架已经形成,但与美国相比,仍显得有点捉襟见肘,相对粗旷和稚嫩了些。上文中所提到的美国相关立法的瑕疵实在是有吹毛求疵之嫌,但是我们追究良法的美好愿望也本无可厚非,我国房地产环境法律制度的概况如下:(一)基本框架我国房地产环境法律制度以中华人民共和国环境保护法为基点,以中华人民共和国固体废物污染环境防治法、中华人民共和国大气污染防治法、中华人民共和国环境噪声污染防治法为龙头、结合城市市容和环境卫生管理条例、建设项目环境保护管理条例、城市绿化条例、环境保护法规解释管理办法、环境保护行政处罚办法、建设项目环境影响评价资格证书管理办法、建设项目竣工环境保护验收管理办法、城市绿线管理办法、非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法、建设项目环境保护设计规定、建设项目环境保护设施竣工验收管理规定、城市建筑垃圾管理规定、建设项目环境保护管理程序等法规的实施细则,并辅以国家环保总局、建设部关于某些专项问题的复函、答复、意见、通知等来综合指导我国司法实践当中的房地产环境法律问题。(二)法律制度的显着不足1.相关法律的严重缺失这是最关键也是最首要的问题。对于某些房地产立法实践中的显着问题,仅有某些普通的相关法律、政策、环境标准加以规范,没有专门的法律加以规制,这对于彻底解决某些显着的环境问题仍然是杯水车薪。例如石棉问题主要依靠中华人民共和国固体废物污染环境防治法、国务院关于环境保护若干问题的决定、国家危险废物名录和相关环境标准,我国所签署的控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约,这些并不足以解决司法实践当中所有环节上出现或者可能出现的问题。并不只是石棉问题,还有室内空气质量问题、铅污染控制与