我国国有商业银行不良资产形成的体制因素不容忽视

我国国有商业银行不良资产形成的体制因素不容忽视安启雷 刘康宁 封堃我国银行的不良资产表面是金融企业和国家的损失，实质上是全体公众的资产损失，已成为影响我国经济健康平稳增长的一个严重隐患，对经济稳定增长造成持久威胁。如果国有银行的不良资产比例过高，将直接影响国家财政收入，制约金融业的进一步对外开放。并且由于社会货币的大量沉淀，将迫使央行超量投放基础货币，形成隐性的通胀压力，严重影响我国的社会经济安全，所以，应高度重视并化解我国的金融风险，有效提高银行的资产质量。根据测算，我国国有商业银行的不良资产一度达到20%30%之间，而其中的90%则集中在四大国有商业银行。因此，在当前经济与金融危机背景下防范和减少国有商业银行继续产生大量的不良资产，真正化解其体制性成因，已成为处理我国银行业不良资产问题的关键。一、我国银行不良资产的现状及其特征据中国银监会统计资料表明，到2008年末，国有商业银行不良贷款余额为上万亿元，不良贷款比例仍在两位数；至2008年末，四家金融资产管理公司累计处置不良资产数千亿元，仍有大量不良资产需要处理。因此，我国国有商业银行和资产管理公司现有不良资产近万亿元，以2008年9月的数据计算，不良资产占全部贷款的比例依然很高。同时，这些不良资产绝大多数集中于国有企业，而国有企业的高负债仍是普遍特征，且负债经营面还在继续加大之中。另一问题是，由于我国在加入WTO时承诺2006年底金融市场全面开放，当时央行提出国有商业银行不良资产率每年要下降2至3个百分点，到2005年降到15%以下的监管目标。为此，各银行为稀释不良资产率，增加了大量超额贷款，其中房地产类又占相当高比重。这些为不良资产率下降投放的房地产贷款，极大隐藏着泡沫的危险，造成新的不良资产。上述情况表明，我国国有商业银行的不良资产具有余额高、占比大、增长快等特点。究其原因可概括为三个方面：一是政策因素。如原有投资体制的弊端，各地方政府对银行的行政干预等。二是银行因素。即银行自身的治理结构和经营管理不善，如忽视科学决策，片面追求市场份额、规模效益，信贷管理上的内控机制不健全、缺乏必要的风险约束机制等，导致信用风险、道德风险和投资失误。三是企业因素。如企业的投资决策失误造成的大面积亏损、企业改制过程中银行债务的悬空和逃废等。实际上，这些造成不良资产的原因常常是密切相关、共同作用的。从本质上看，银行不良资产主要是由于政府对国有企业发放的带有隐性财政补贴性质的贷款造成的。随着上世纪90年代我国经济由卖方市场向买方市场的转化，国有企业开始出现大面积亏损，在企业高负债和软预算约束的制度环境下，企业的大量亏损额便直接转化为银行的不良资产。而在上世纪90年代后期由于国内需求明显不足，国有企业的经营陷入了困境，产生大量不良资产。因此，我们可以说企业的产权结构和政府角色定位是解释我国银行不良贷款成因的第一变量，可解释银行不良贷款的70；银行自身经营管理不善则是第二变量，可以解释银行不良资产剩余的30 。虽然经过近10年的集中清理和处置以及国有银行的股份制改造，情况已有所改观，但产生不良资产的体制机制因素并没有完全从根本上触动，不良资产产生的体制因素正阻碍国有银行的商业化进程并继续积累较大的金融风险，危及经济及金融安全。因此，必须研究采取措施加快不良资产的处置进程，切实解决体制机制问题，否则将继续增加未来时期的不良资产处置成本。二、需要反思的几个问题国有商业银行不良资产问题是我国金融系统的改革障碍和难点之一。随着经济和金融体制改革的深化，现有的不良资产处置方式已经遇到许多难以克服的困难，处置这些不良资产的艰巨性和紧迫性都不容忽视。我们不应该为了短期的利益目标，而简单的采取打包“一卖了事”、或者不断采取“外科手术式”的资产剥离处置方式，而应高度关注不良资产的制度成因，从根本上寻求解决银行不良资产问题的治本之策。（一）不良资产的价值相对性其实，不良资产只是一个相对的概念，对金融当局和作为债权人的国有商业银行而言，它是风险较高的资产、是呆坏账；但另一面，相对于那些形形色色的债务人来说，这些不良资产却可能蕴藏“真金白银”，是部分潜在优资资产；而对于那些对国有商业银行不良资产趋之若骛的外资投行来说，这些不良资产甚至可能为优质资产、为能带来巨额利润的低风险资产、具有能带来除巨额利润之外伴生效应的黄金资产。因此，我们有必要对国有商业银行的不良资产进行全面准确的再盘点，充分地认清它的价值相对性。（二）宜审慎进行不良资产“外科手术式”的剥离处置国家在拿出450亿美元外汇储备注资于中行和建行之后，又对工行注资并剥离一些不良资产。在国家财政资金的强力拉抬下，国有商业银行改制上市的进程正在逐步加快，但其不良资产的处置方式似乎更引人关注。2004年6月中行、建行相继对其不良贷款予以剥离处置：损失类贷款全部核销，可疑类2787亿元贷款按照账面价值的32.5%转售给相关资产管理公司处置。这种对不良资产“外科手术式”的处置方式，在短期内诚然能迅速改变几家国有商业银行的资产状况，并有利于加快改制上市的步伐，但是这些巨额不良资产所掩盖得一些深层次的问题却未从根本上解决并得以掩盖，因此这种做法其负面作用不可低估。（三）关于不良资产打包拍卖的合理性人们已经“意识”到银行不良资产问题的严峻性。温家宝总理表示，不良贷款问题的解决是当今中国金融体系所面临的最大挑战。尽管谁也不会承担国有资产流失的责任指责，但是我们目睹了不良资产的一次次打包拍卖，而且拍卖资产包的标的之大令人吃惊，其成交价之低使人瞠目。似乎包袱甩得越快越好。与此相反，一些外资投行迫切希望能够参与收购和处置国有商业银行的不良贷款，当年花旗集团、摩根斯坦利、雷曼兄弟、所罗门美邦、瑞银集团、高盛等现都已套现走人。我国不良资产市场由于商机巨大，外资摩肩接踵地赶来分享这桌最后的晚餐，从一个侧面反映了四大资产管理公司的做法与其设立时的初衷是相悖的，也说明我们对国有商业银行的不良资产缺乏足够的清醒认识，由此而导致“冰棍”论、“烂苹果”论等甚嚣尘上，其后果就是国有商业银行不良资产的贱卖和国有资产的更严重流失。对此，人们有理由质疑几家金融资产管理公司存在的必要性，难道国有商业银行不懂得对其不良资产进行打包拍卖？国有商业银行不良资产打包拍卖的受益人有哪些？对不良资产简单的打包拍卖使相关人员的责任免于追究，为他们消除了“后顾之忧”。这对遏制不良资产的大量再产生形成不可忽视的负面效应。必须清醒地意识到，我们今天不良资产的处置方式将决定着以后是否能有效地遏制不良资产的再次大量出现。（四）关于不良资产的划分原则对国有商业银行不良资产的严格划分，不仅直接决定着不良资产处置的成效，而且将有助于发现并着手解决危及金融安全的缺陷及漏洞。只有本着务实的态度,才能收到预期的良好效果,而采取“眉毛胡子一把抓”的方式，简单的大甩卖，流失的就不仅仅是国有资产。只有通过对不良资产的严格细分，才能做到“对症下药”。对确因经营不善而形成的不良资产，应多想办法持有与运营它；对确因不法手段而导致的不良资产，应采取司法介入的措施挽回它。（五）关于不良资产经营理念的确立资本市场是一个充满着强大诱惑力的财富富矿，凝聚和寄托了中国国有商业银行多年未竟的夙愿。似乎只有通过上市这条路，才能在同外资银行的打拼中取得竞争优势；似乎上市就能“包治百病”，就能解决我们自身所特有的深层次的问题。其实上市仅仅是“锦上添花”而已，不可为了上市而上市，进而对之“兜售或甩卖”。银行不良资产是风险较高或很高的资产，但它仍是资产。无庸质疑，我国不良资产市场已经形成且市场规模惊人，我们不应缺乏经营的理念，而应更加注重对它的运作；不应仅抱着处置的态度，而应更明确地树立经营的思想，应鼓励我国金融资产管理公司积极投身不良资产市场并有所作为。因为它是我们花费了巨大的代价所得到的教训或经验，不仅蕴涵了我国社会经济发展各阶段的巨量的信息，而且对它运营的好坏将直接决定着国有商业银行是否能在市场中与外资银行的搏弈中胜出。（六）关于区域性金融风险的差异问题无需讳言，我国各级政府对银行的干预都或多或少地存在着，而且各地司法、执法机构维护债权人利益的程度不同。比如不良资产回收，就与地方司法部门的支持有很大关系。各地的商业文化不同，如在一些地区关系型、裙带型的贷款大量地存在；国有商业银行在处理这些问题时，往往会遭遇到难以预测的干扰，不仅不利于消融不良资产这块巨大的坚冰，而且也难以有效地防范国有商业银行不良资产持续大量的产生。作为国有银行业行业性的监管部门，银监会已建立起区域性金融风险预警报告制度，并在影响力较大的媒体上向社会公开发布，引导银行贷款的地区性投放和外来投资资金的区域性投向，以此来督促地方政府加强改善和整治当地的社会信用环境，为解决和防范不良资产问题拓展了一个较为宽松的外部空间。从某种程度上讲，今天我们对待国有商业银行不良资产的态度和解决方式决定着将来是否能有效地遏制国有商业银行不良资产的持续大量滋生，因此有必要明确上述几个问题，确立相关的理念与处置原则，严密细分资产类别，才有可能从根本上解决国有商业银行的不良资产问题。三、 国有商业银行不良资产的成因、运作难点及其对策面对国有商业银行以万亿计的不良资产，非常有必要对其深层次的成因做一些探析，在这里且将其归纳为三类。（一）借款人因市场化经营失利而造成的不良资产我国市场环境的巨大变化以及企业内部信用风险管理机制的欠缺是造成此类不良资产的重要原因。作为借款人的各种企业法人，只要其从事经营活动，就必然会面对多方面的经营风险，而我国这种以间接融资为主的金融市场现状，很容易将借款人的经营风险转嫁聚集于银行，从而形成银行的不良资产。它在国有商业银行的不良资产中占有较高的比重。此类不良资产的细分及其运作的难点：1、对借款人为大型国企的不良资产，由于借款人多为地方的税源大户、财政支柱，因此地方政府会从自身的利益出发在很多方面给此类借款人以庇护。这些企业在市场条件发生变化的情况下，他们的还款能力、还款意愿也发生了很大的变化，这就给银行增加了风险，进而形成国有商业银行的不良资产；银行在与这些债务人协商未果的情况下，往往只有通过诉讼的方式进行保全和清收，而此时或者地方政府会以“稳定压倒一切”为借口，采取多种形式对法院施加影响力，形成“起诉不受理，受理不开庭”的局面；或者法院在收取了高额的费用之后，又以影响了社会安定为托词， “开庭不宣判，宣判不执行”；有的企业甚至于通过鼓动和怂恿职工到银行静坐、闹事，对银行施加压力。在以上情形下银行作为债权人没有地位，其权益也得不到法律应有的保护。由于国家相关法律法规的缺失，银行缺乏债务重组的自主权，这使得资产重组、债转股等处置手段无法派上用场。目前国有商业银行处置不良资产的手段只有两种，一是主要利用诉讼等手段依法收贷；二是用呆账准备金核销一些呆账。前一条路已几乎收效甚微；而后一条路由于国有商业银行的不良资产规模巨大，以万亿元计，寄希望于此也不太现实。2、对借款人为中、小型国企和集体企业的不良资产，运作的难点在于：由于国家对国企改革采取“抓大放小”的政策缺乏相应的配套措施，出现了这部分借款人通过改制、分立、破产、兼并和出售等方式逃废银行债权的巨大暗流，由此直接导致了国有商业银行不良资产的大量产生；更有甚者，有的地方政府特别授意或直接组织这部分企业批量实施逃废银行债权的行动，其恶果不仅危及了国家的金融安全，而且也严重地破坏了社会信用环境，扰乱了社会经济秩序。就连部分诚信度较高的企业，在看到一些始作俑者逃废了银行债权所带来的巨大经济利益的成功范例之后，也出现了竞相效仿的趋势。3、对借款人为私企、合资企业和外商独资企业的不良资产，其难以清收之处在于：要么转移掏空资产，使借款人成为应付银行的“空壳”，要么隐匿资产和信息，跟作为债权人的银行玩失踪，要么动用其社会关系，给债权人施加压力，如此种种，花样繁多。它与第三类不良资产有某些相通之处，不妨一并采取治理策略。国有商业银行巨额不良资产的形成标志着我国不良资产市场的产生，通过借鉴国际成功经验，建立和发展规范的不良资产市场，充分发挥市场机制在不良资产运营中的作用，将是不良资产运营的发展方向。针对此类不良资产的成因及运作难点，建议采取以下对策：1、要对不良资产的相关问题进行立法，建立和规范依靠市场来运作不良资产的机制，为不良资产的运作提供法律保障；2、要大力发展地方政府性质的和民间性质的不良资产经营管理公司，引进竞争机制，建立一个市场化的不良资产经营管理行业；3、要采取项目运作公司化的方式，吸引有兴趣的海外投资者对不良资产的市场资源参与整合； 4、要清除国内、外投资者并购境内企业的法律、法规障碍，积极扩大通过并购的方式吸收外资；5、要加大对社会信用环境的治理，建设有利于中国市场经济发展的良好商业文化氛围；6、要充分考虑到社会安定的因素，从有利于生产的角度出发，着重加强对债务人进行债务重组、资产重组、产权资本营运和企业并购等；7、要建立并强化对不良资产运作的激励、监督、约束机制，提高不良资产的运作效率，并严防各环节道德风险的发生。（二）政策性指令贷款而形成的不良资产主要包括：扶贫贷款、移民建镇贷款、农业开发贷款、技改贷款等，其特征为：1、政策主导，贷款的发放与否不是国有商业银行所能决策的；2、手续简便，没有严格按商业性贷款要求操作；3、“板结度”高，贷款收回难度大。此类不良资产的性质决定了对其化解的主要方式为两种:一是向当地政府或债务人折价出售；二是积极争取政策予以核销。但通常这类贷款又难以满足核销的要求，因此政策上应放宽这类贷款的核销条件。化解此类不良资产困难很大，比如扶贫贷款，其借款人贷款后经济状况仍很困难或稍有好转，如果对其加大清收力度，即使收到了较好的成效，其结果又会使借款人“返贫”，这与发放贷款的初衷相违背；再比如移民建镇贷款，借款人多由于泄洪、受灾、大型工程建设需要等原因，是在当地政府的动员下进行迁移的，他们或者已做出牺牲或者财产上已受到损失，并且借款手续也仅仅是借据一张。因此，无论是道义上，还是法律上都决定了化解此类不良资产的主要办法为上述两种方式。（三）银行职员内外勾结而导致的不良资产其表现形式花样较多，诸如商业性贷款、银行承兑汇票垫款和信用证项下垫款等，更有甚者还假借政策性指令贷款之名。此类不良资产的主要特点有：1、借款人常常为私营企业和港、台、澳资企业，也有部分各项制度不健全的国有企业，便于暗箱操作贷款；2、 债务人社会关系复杂，其保护伞势力大，恶意逃废银行债权的意识较强；3、发放贷款的有权决定人并未因贷款的损失而受任何惩处，且目前多已升至高位或“下海”经商；4、借款手续貌似合规、合法，但有的也严重违背常理；5、借款金额的大小与借款人的活动能量相关，有的高达亿元；6、债务人资产已转移、掏空，“另起炉灶”，或者干脆关门大吉、下落不明。此类不良资产的危害性非常大，它不仅严重地破坏了社会信用环境，造成了赖债的负面效应，而且也吞噬了国有资产、危及着金融安全、践踏了国家法律。造成此类不良资产的当事人无异于抢劫银行，几百万、几千万、甚至上亿元的银行资金就这样落入他们的腰包，是严重的金融犯罪，其犯罪手段隐蔽性很强，对社会造成的危害巨大，治理此类不良资产必须坚决地启动司法程序，进行大规模的司法介入，将其绳之以法，追缴其所鲸吞的银行资金，否则他们不仅仅侵占了银行的资金，而且国家的法律也遭其肆意的蹂躏和践踏。四、应加强对国有商业银行不良资产运作的监管力度我们已认识到解决不良贷款问题的重要性。为停止或至少减少新的不良贷款的产生，笔者提出以下工作建议：（一）在国有商业银行不良资产运作中，中国银监会要加强监管力度尽管国有商业银行不良资产的数额巨大，严重地危及着我国的金融安全，但是目前国家仍缺乏一个强有力的专门机构履行领导和管理职能，因此，目前银监会有必要切实履行监管职能、加强监管力度，主要体现在：1、国有商业银行不良资产的大量出现，说明在制度安排上存在着严重的缺陷。如果完全寄希望于其自身能彻底地解决不良资产问题，那么在合理的制度做出安排之前就显得缺乏现实的基础，必须建立和完善外部的监督机制。2、从近几年四家金融资产管理公司处置不良资产的效果和方式来看，是不能令人满意的。资产回收率和现金回收率最高的是信达，最低的是长城，它分别为15.64%和10.56%。而其处置方式也是我们耳熟能详的，即以打包拍卖为主，难见其他有所创新的举措。因此，由四家资产管理公司来解决不良资产问题损失太大，方式过于简单，效果差强人意。3、国内、外投资者，特别是外资投行，缺乏妥善、系统地解决国有商业银行不良资产问题的内在动力。他们追逐的无非是超额的利润以及不良资产所蕴藏的大量的经济情报。4、作为银行业监管者的银监会，在履行各项监管职能的同时，存在着对解决不良资产问题进行强有力的领导的便利。在管理国有金融不良资产的专门机构产生之前，银监会有条件担当起对国有银行不良资产的领导管理职能，因此应在国有商业银行不良资产的运作过程中扮演重要的角色，对其实施强有力的监管。在解决不良贷款问题方面最成功的国家，如美国、韩国、马来西亚等全都有来自政府或一个不良贷款专门权力机构的强有力的领导。日本和泰国正因为缺乏上述领导，致使其经济继续受到不良贷款的严重影响。（二）银监会在国有商业银行不良资产运作过程中如何加强其监管力度当前，解决国有商业银行不良资产问题，应以国有商业银行为主体，并在银监会强有力的领导和严格监管下进行。银监会是否能有效地加强其监管力度，对我国金融体制改革的深化和社会经济的持续稳定地发展将产生重要的影响。首先，应要求各地国有商业银行对其不良资产进行严格的细分，并对细分的结果交叉核查。在此基础上，严格按类别实施不同的解决办法。其次，应建立起区域性金融风险预警报告制度，并在有影响的媒体上定期地公开发布，以此来督促各地地方政府加强改善和整治当地的社会信用状况，为解决不良资产