城市社会养老体系存在的问题与对策

城市社会养老体系存在的问题与对策-以重庆市为例引言老龄化社会的到来,未富先老的特殊国情,家庭养老的衰落,都对中国社会养老体系形成严峻挑战。由于片面的社会发展观的长期影响,导致中国城市社会养老体系发展缓慢且等级化,难以满足老龄化社会的需要。只有改变片面的社会发展观,改革社会管理体制,积极引导各种社会力量参与城市社会养老体系的建设,增加资金投入,完善养老体制,加强人才培养,我们才能建立起多层次、多元化的城市社会养老体系,满足老龄化社会对城市社会养老日趋增加的需求1。关键词: 社会保障体制;现状;特点;存在的问题;对策（一）城市养老体系的现状分析1. 城市人口老龄化主要特点人口老龄化有两个方含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。1999年中国进入国际公认的老龄化社会，60岁以上老年人口占全国总人口的10%，短短10年，中国老年人口就增加了5000万。据民政部最新统计显示，截至2008年底全国老年人口增至1.69亿，占总人口的12.79%。全国老龄委办公室副主任吴玉韶指出，中国正开始进入人口老龄化快速发展期，老年人口由年均增加311万人，发展到年均增加800万人。根据国家人口计生委的数据，2007年，中国65岁以上老年人口，已达1.04亿，到本世纪40年代，将达到峰值3.2亿。届时，平均每5个人中就有1个65岁以上的老人2。国务院新闻办公室于2006年发表中国老龄事业的发展白皮书指出，中国60岁以上老年人口已近1.44亿，其中近四成成分布在城市。事隔四年，根据最近的人口普查数据，我国城镇老年人口约为6780万人，其中上海北京天津市率先进入老龄化的城市，我国人口老龄化发展具有明显的由东向西的区域梯次特征，东部沿海经济发达地区明显快于西部经济欠发达地区，由于城市只是很小的一片区域，就实际的老龄人口的密度来说城市老龄人口密度已经超过了农村，由于城市医疗、保险、养老等各项福利事业均比农村发达，故城市老年人口的数量近几年也急剧增多，成了我国老龄人口的中坚力量。重庆市老年人口基本情况，依据2013年人口调查数据：60岁及以上人口为119.3万，占总人口的15.93%。其中，新增76692人，死亡等原因减少38636人，比去年净增38056人，年增长率3.3%； 65岁及以上人口为87.5万，占总人口的11.69%。比去年新增13057人，年增长率为1.52%； 70岁及以上人口为62.1万，占总人口的8.29%。比去年新增52052人，年增长率为9.15%； 80岁及以上高龄人口为19.3万，占全市老年人口的16.19%。比去年新增10109人，年增长率为5.52%； 90岁及以上长寿人口为2.4万，占全市老年人口的2.03%。比去年新增2296人，年增长率为10.47%。占总人口的2.58%，大大超过国家“健康长寿城市”1.4%的标准。 100岁及以上人口为694人，比去年增加了48人，年增长率为7.43%，达到了9.27名百岁老人/10万人口，大大超过国际10万人口7.5名百岁老人的国公认的“健康长寿城市”标准。2. 未来人口发展预测及人口年龄结构变化根据第四、五、六次人口普查重庆市人口年龄结构构成：年份总人数（万）0-14岁15-64岁65岁及以上比例（%）人数（万）比例（%）人数（万）比例（%）人数(万)1990737.4726.60 165.7267.20512.686.2059.072000749.1220.85156.1971.12532.778.0360.152010763.7814.56146.3975.50556.119.9461.30利用灰色GM（1,1）模型预测2020年、2030年、2040年预测重庆市年龄结构构成设原始时间序列：1990年为第一年，2000年为第二年，2010年为第三X=X(1),X(2),X(3)累加生成序列X=X(1),X(2)离散描述型为X(t+1)= X(1)-ua) e-at+uaX 1 2 3 6.20 8.03 9.94X 6.20 14.23 24.17 -10.22 1 8.09 -10.22 -19.20B= Yn= BT= -19.20 1 9.94 1 1 473.09 -29.42BTB= -29.42 2 2 29.42 设BTB的逆矩阵用字母A表示 则A=180.64 29.42 473.09 -0.213 aABTYn= = 5.857 u X (t+1)=33.698 e0.231t-27.498 注：e为e的方跟据上公式可以预测，保持现有政策不变的情况下，重庆市2020年老年人口比例将达到12.176%；2030年将达到15.155%，2040年将达18.753%，重庆市将面临巨大压力。 3. 城市老年人基本生活状况 由于重庆市城市社区养老服务的发展还处在初级阶段，因此社区养老服务的运行机制不健全，服务内容有限。1）社区提供的服务项目少，服务质量不高在此次调查中，当问及“社区是否提供诸如居室保洁、代换煤气、入户洗衣、日间照料、健康保健、精神慰藉等服务”时，有42.3%的老人反映社区内没有向老人提供大部分生活服务，另有29.2%的老人回答不知道有没有服务，只有20.7%的人反映社区内有这种向他们提供日常生活服务的项目。在问到“对目前已有的服务效果是否满意”时，48%的老人回答“不满意”，31.2%的老人回答“服务水平一般”，只有20.8%的老人回答“满意”。目前，从事养老服务的大部分是一些下岗人员，他们没有通过专业的培训便上岗就职，缺乏专业的老年养老服务知识和技能。这不仅影响了老年服务的质量，也制约了养老服务事业的发展。此外，社区养老工作还需要大量志愿者支持，志愿者队伍不仅能充实社区服务队伍,还能使社区服务的水平提高。通过与被调查老人的访谈，有近82%的老人表示只要服务价格低廉，服务全面，就希望接受服务。这既说明了目前在社区养老服务中日常照顾服务的缺失，也表明了老年人对这种服务的需求和潜在的巨大市场。2）社区医疗服务保健体系仍有待完善在问到“自己所在的社区内有向他们提供较为专业的医疗服务诊所”时，只有不到43%的老人反映自己所在的社区内有向他们提供较为专业的医疗服务诊所，51%的老人反映看病的地方远，就医不方便。当问到“社区诊所里看病有无优惠”时，其中约有75%的老人给出了否定性的回答。当生小病时，有68.3%的老人选择到正规的大看病，只有27.2%的人会就近去社区的诊所。当问到“高龄老人和行动不便老人是否接受过医生上门服务”时，只有12.5%的老人回答“接受过”，有61.9%的老人回答“没接受过”。从调查中还可以看出，重庆的社区医疗服务体系还处于初建阶段，医疗的基本设施还不够完善。3）社区为老年人提供的休闲活动内容较少在问到“平时有哪些休闲活动”时，有40.6%的老人回答主要的休闲活动是下棋或打牌，有24.5%的老人选择与他人谈话聊天消磨时间，另有18.3%的老人则喜欢独自活动，只有16.6%的老人经常参加社区老年活动中心的活动。在问到“社区提供的休闲活动项目有哪些”时，有46%的老人回答主要的休闲活动是唱歌或打牌，有21%的老人回答登山。在问到“对社区提供的休闲活动项目是否满意”时，43%的老人表示“满意”，45%的老人回答“一般”。从这些调查数据中我们可以发现大多数老人在社区的休闲娱乐活动内容比较单一，社区缺乏必要的组织。（二）我国城市现有养老主要方式1. 家庭养老 一般认为，家庭养老包括经济供养、生活照料和精神慰藉三方面内容。蔡明浩和伍刚则提出，“随着我国经济的发展以及社会保障制度的逐步完善，城市老年人在经济上也越来越多地摆脱了对子女的依赖，绝大多数的城市老年人可以基本上自给自足，达到生活上的经济独立。城市老年人对家庭养老的需求像西方那样，正从经济赡养为主转向生活照顾与精神慰藉为主”委。唐仲勋和叶南客也提出，由于城市老人的“生活在经济方面由社会给予保障，(因而)在家庭里更多要求获得生活土的和精神上的安慰”。 尽管中国家庭养老的功能在弱化，但众多学者依然认为家庭养老仍是我国(当前)主要的养老方式。2. 机构养老 公益即“公众利益”之意。公益性事业是指直接或间接地为社会公共经济活动、社会活动和居民生活服务的部门、企业及其设施。公益性企业是指直接涉及社会公共利益领域服务的企业。我国绝大多数养老机构是以帮扶、救助城市“三无”、日常生活疏于照料,以及农村“五保”老人为主，且多不以赢利为主要目的，所以其公益性特征尤为明显。养老机构生活(5张)与其他服务不同的是，养老服务是一种全人、全员、全程服务。所谓“全人”服务是指养老机构不仅要满足老人的衣、食、住、行等基本生活照料需求，还要满足老人医疗保健、疾病预防、护理与康复以及精神文化、心理与社会等需求;要满足入住老人上述需求，需要养老机构全体工作人员共同努力，这就是所谓的“全员”服务;绝大多数入住老人是把养老机构作为其人生最后的归宿，从老人入住那天开始，养老机构工作人员就要做好陪伴着老人走完人生最后里程的准备，这就是所谓的“全程”服务。入住养老机构的老人平均年龄多在75岁以上。增龄衰老，自然使老人成为意外事件、伤害、疾病突发死亡的高危人群。此外，养老服务业又是一个投资大、回报周期长、市场竞争激烈的高风险行业。如果没有市场意识、经营意识，没有严格的管理和风险防范机制，必然增加养老机构投资与经营风险。民政部部长李立国在出席全国社会养老服务体系建设工作会议时指出,养老机构在建设档次上,一般应当保持非营利属性,不得片面追求高档、豪华;公办养老机构尤其要杜绝档次偏高现象,避免产生社会福利分配不公问题。李立国表示,在养老机构建设运营上,坚持按标准建设和实际适用相并重。为了发挥对社会养老服务发展的支撑作用,养老机构建设既要符合相关标准规范,又要立足实际适用,实现可持续发展。按标准建设,就是养老机构建设必须符合老年人居住建筑、社会福利机构、养护院及社区日间照料中心等标准化要求,实现规范化设计、建设和管理。实际适用,就是养老机构建设必须立足实际,量力而行,不超越经济社会发展水平。3. 居家养老 居家养老一般由民政部门牵头，通过街道安排社区内的大龄下岗女职工以家庭享受居家养老服务的老人养护员的身份实现再就业，进入生活有困难的孤老家庭，照顾老人的日常生活起居，以“家庭养老院”的形式帮助老人度过健康安乐的晚年生活。居家养老由大连市首创，它最大的特点是解决了社会养老机构不足的困难，将大龄下岗女职工和缺乏生活照顾、需要居家看护的孤老这两个困难群体的需要相结合，调动社会和企业的力量出资建立家庭养老院，成为老人、养护员、政府和多方受益的良好模式。随着我国人口老龄化进程加快，家庭养老功能日益弱化，老年人养老服务已经成为重大的社会问题。凡是老年人的需求都应成为其内容。具体说有几类：首先是物质生活方面的需求，如衣食住行用；第二是精神文化需求，如文化娱乐、保健、医疗卫生等；第三是情感和心理慰藉方面的需求，比如说心灵沟通。老人也有为社会发挥余热来实现自身价值的要求，这也是心理慰藉的一个方式。在我国情况下，养和医是老人两个最基本的需求。我们要求所有的城市社区必须建立起给老年人提供基本服务的各种设施。眼下，医疗在社区中也在加快发展，特别是卫生部门已经把社区医疗作为今后医疗体制改革和解决百姓医疗保健问题的一个关键性措施在推进。从某种意义上讲，老年人是医疗资源最大的需求对象。现在我们也要求各地社区在医疗发展过程当中，一定给这些急需医疗服务的老年人和残疾人建立起医疗卫生档案，让社区及时掌握他们的健康状况，从而能及时预防和治疗。（三）城市养老体系现存问题-以重庆市为例1. 社会变革对养老的冲击2. 计划生育是导致中国养老真空的重要因素。一对夫妻一个孩之后带来的社会问题，国家却没有采取相应的措施，当初提出的养老靠国家，现在又做不到，出现的问题完全交给每个家庭自己来解决，这是很残酷的事情。退休工人交与社会，企业才有更大的活力。社会承担一部分养老问题，家庭会有更大的活力4。认清问题的实质对社会及个人是有益的。3. 一个个尽孝养老的楷模和历史故事给我们留下深刻印象，对他们的毅力和献身精神由衷钦佩。八旬老人照顾多年在床的老父；再嫁农家妇不弃公婆等等，感人肺腑，催人泪下。然而，这些本应由社会承担的义务，却落在一些弱者身上，还有什么值得骄傲的？难道不应反思一下社会的失职？现代社会人情淡如水，原因是常把自己封闭起来，如果你不封闭你又能怎样。生活在城市水泥笼子里，邻居之间，门对门，或一个小区，你又能认识几个人，又有过多少来往，了解对方吗？鸡犬之声相闻，老死不相往来。如果你主动和邻居人打招呼，是不是会招来诧异的目光？我们可以在公共场所大谈社会需要爱，需要关怀，但是，在现实中，能做到吗？我们要求别人去做，自己做到了吗？不要说老年人孤独，年轻人不是同样孤独吗？依靠单位的工会靠得住吗？这已经成为今天社会的通病。40、50、60年代出生的这帮人渐渐地进入到养老阶段，而多数城市户口的都是独生子女户。他们处在传统向现代社会过渡的阶段。从小所受的教育就是养儿防老，这有一个显然的坏处，即：生育子女，变成了一种投资行为。多子多福，生个孩子就是要防老的。那么既然本意是投资，要看产出，养育之恩就有点变味了5。然而这些儿女能靠德住吗？独生子女的压力有多大或许只有独生子女自己清楚。他们最怕老人生病，立刻就产生护理的问题。请护工，一个月三四千;自己陪护，工作丢了。久病床前无孝子，不是不想尽孝，而是无能为力。如果与子女能生活在一起还好说，有的则是水火不容。对于一些家庭，孩子远离父母，甚至在国外学习、工作或定居，如果你选择与孩子走，无形中增加了孩子的负担，儿媳妇或女婿真的愿意和你生活在一起吗？4. 孤独的一对老人，他们什么时候出去，又是什么时候回来,无人知道。尤其是单身，家里的东西自己不动，无人动，自己不吃的东西放坏了都无人管，房子收拾得再漂亮也没有人来欣赏，昏暗的灯光下，依稀可见厨房到卧室的一串串脚印，想起来就觉得可怕。这种现象应该是绝对禁止的6。养老的问题对家庭来讲属于道德层面，面对当前的尴尬局面，国家试图用法律手段解决，要求子女常回家看看。然而，就是一年一次，有的家庭也难做到，难道真的让他们对簿公堂吗？5. 城市老年社会保障现行政策体系不完善由于中国养老体系主要由政府管理,政府的官僚主义作风严重降低了管理质量,恶化了养老环境。由于缺乏正确的评估,对老年人状况没有进行合理分类,让不同状况的老年人混杂居住,导致重度残疾的老年人得不到必要的看护;身体健康的老年人得不到必要的娱乐,也难以发挥余热;精神疾病人员难以得到必要的康复治疗,混居忽视不同状况人员的特殊需要,导致普遍的不满。由于管理不善,有限的养老经费经常被大量挪用,乱用或被贪污掉,使资金短缺问题更加严重,老年人权益得不到维护7。并且由于政府长期忽视养老问题,导致老年护理人员严重缺乏,社会工作人员严重不足,素质参差不齐,绝大部分是/40500下岗人员或临时聘用的农民工,难以提供合格的养老服务,甚至有些人对老年人恶言恶语,难以保证养老质量。6. 传统孝文化思维下的养老问题突出 我国是一个深受儒家文化传统影响的国家,/百善孝为先0,孝道是中国宗族文化的核心,老年人在中国社会一直拥有较高社会地位。但是,在从家庭养老向社会养老转变过程中,老年人的社会地位却在不断下降,处境也在不断恶化,特别是那些空巢老人,单身老人不仅失去了情感寄托和精神满足,甚至连基本的生存需求也难以获得。除了传统家庭的瓦解,人口流动的过度频繁,社会竞争激烈导致的家庭重心下移之外,从政府层面来说,城市社会养老体系的建设严重滞后有其深层原因8。虽然市场经济,交易理性已经渗透到社会关系的方方面面,瓦解了传统的养老支持体系,核心家庭的大量出现,社会竞争的激烈与工具理性的传播已使得家庭不愿或不能承担起老年人的养老责任,但由于传统的儒家文化的影响,一些家庭认为把老人推向社会养老会影响到家庭声誉,留下不孝的罪各,因而不支持社会养老。但高涨的教育、医疗、住房价格却消耗了普通家庭过多的资源,无力支持有质量的老人生活,这样,这些家庭的老年人便处于社会的夹心层,既不能从家庭也不能社会得到必要的物质、情感与精神支持,处于悲惨境地,也造成了部分社会福利设施的闲置,形成资源的浪费。7. 城市老龄群体管理问题养老服务体系建设是一项量大、面宽的社会性系统性工程。养老服务体系建设虽然由民政部门主管，但涉及到国土资源、财政规划、住房城建、卫生教育、文化体育、公安消防等诸多部门，远非民政部门一家说了算。加之民政部门工作人员过少，力量有限，对养老服务体系建设往往是力不从心。社会上有民营企业人士有兴办养老机构的意向，但苦于门槛多而高，牵头的民政部门力量弱小而望而却步9。相应的养老服务体系建设在运行机制上是管理缺乏手段，协调缺乏效力，监督缺乏力度，服务缺乏合力。一、 重庆市构建科学城市社区养老网络体系的策略1. 在社会变革中寻求多种模式的社会支持系统在认识到社区养老服务事业福利性的同时，还可以适当地按照市场经济的规律将之作为一种产业加以发展，鼓励个人和社会各企事业团体走进社区兴办各类老年人服务机构，并对那些愿意在社区建立这种服务机构的投资者给予政策上的优惠。此外，还应积极发挥社区志愿者的作用和老年人的自我照顾能力，尤其要善于发挥低龄老人的“余热”，创造一种“人人互助”的社区养老环境10。2. 社区服务：城市养老社会保障体系建设重点 政府应加强领导，在发展社区养老服务业的过程中发挥主导作用。社区养老是由传统的家庭养老向社会养老的过渡形式，在本质上是社会养老，因此，发展社区养老服务业应是政府行为，各级政府都应高度重视这一事业的发展，将社区养老问题纳入本地和社会发展的总体规划。进一步加强社区养老事业的领导，并保证每年给予政策上的支持拨专款用于社区老年服务事业的发展和相关的建设11。此外，还要增强社区自筹、机构投资和社会捐助，从多方位多层次资金筹集。3. 结合传统文化探寻中国特色城市养老体系 改变传统的认为养老主要是义务性服务和福利性服务的观念，将市场竞争机制引人社区养老服务事业的发展，逐步建立起由政府宏观管理调控、社会中介组织经办运作、社区养老服务机构自主经营的管理体制。只有形成按市场运作的新的发展机制，才能使社区养老服务业的发展具有生机和活力。4、明确管理主体，规范管理职责，并提高老龄群体的自我管理能力 目前，养老机构的建设管理都由民政部门承担（少数地方民办养老机构的建设管理由老龄委办公室承担），居家养老服务工作绝大多数由老龄委办公室承担。至于养老服务体系建设的牵头负责部门，现在还没有明确的规定，各地有民政部门牵头的，也有老龄部门牵头的。根据各地民政、老龄部门的职能、人员和工作情况，最可行、最有效的办法是在民政部门设立老龄服务局（或养老服务局），与老龄委办公室合署办公，实现资源节约和效能最大化。在建立高效管理体制同时，要对养老服务体系建设进行系统化研究，从宏观和微观方面建立可行的运行机制，加强对养老服务行业的监管职能，健全养老服务准入、运营、退出管理机制，开展养老服务质量检查评估工作。社会保障基金是社会保障制度的物质基础，是制度可持续发展的根本所在，必须依法强化社会保险费用的征缴，加强