政府管理体制的改革与创新.ppt

政府管理体制的改革与创新,案例研究：管理的“罗生门”,第一部分,一、“罗生门”的隐喻,黑泽明执导的影片罗生门讲述了一个被称作“最古怪”的故事：武士金泽武弘与妻子真砂在旅行途中遇到强盗多襄丸，真砂被强暴，武弘被杀。对这一事件具体过程的事后描述，在被控杀人和强暴的强盗多襄丸、武弘的妻子真砂、召唤武弘灵魂的灵媒、目击证人樵夫那里是完全不同的。,天前，樵夫上山砍柴，在一片树林里发现了一具男人的尸体，於是就近报了官，凶手是有名的大盗多襄丸，因恰巧喝了山沟里有毒的泉水而被捕。,多襄丸：在林子里看到金泽武弘牵着真砂的坐骑走过，为真砂的美貌倾倒，在同武弘的打斗中将其缚住，强暴了真砂，并受其怂恿与武弘决斗，杀死武弘后，真砂已逃之夭夭。,真砂：被多囊丸蹂躏后，又受到丈夫的蔑视，在悲愤中晃晃悠悠地扑向武弘，并昏厥过去，等她醒来时，武弘已被杀死，她想自杀，但终於没有死成。,武弘：真砂“容光焕发”地被多囊丸强暴后，竟要求多囊丸杀死武弘带她一同走，遭到多囊丸的鄙视和拒绝，真砂害怕逃走，多襄丸追赶她，武弘拾起短刀自杀。,樵夫：多襄丸跪在地上向真砂求爱，真砂希望两个男人通过决斗决定她的归属，武弘拒绝为她而战，激起了强盗的愤怒，在虚张声势的周旋中武弘被杀，多襄丸惊魂不定，真砂逃走。,“人不能讲实话。他们是凡人。他们甚至经常不对自己讲实话。”“毫无意义。我没法弄清楚。它们不能说明任何问题。”,虽然真相只有一个，但是说法却有很多。由於不同的动机和不同的视角，每个人在叙说这个过程时都有所隐瞒和有所编造，或是有意，或是无意。这部电影最终也没有告诉我们真相，因为真相已经无法再现。,二、被叙述的真相之一：政策内容,2004年，上海市政府为了应对“两个100万”和“两个200万”即“下岗职工累计人数约100万；因都市改造从内环线以内迁往内环线以外的居民约100万；全国各地流入上海的外来劳动力人数约200万；上海退休职工人数约200万”所带来的经济、社会和政治压力，制定和实施了一项被称作“万人就业项目”的就业促进政策。,据中国青年报报道，“万人就业项目”是2004年上海市政府的10件实事项目之一，就业项目由政府出资购买、政府特许经营或收费以及无偿使用公共资源开展服务的社会管理和公共服务项目组成。上海市副市长周太彤透露，全部项目将分两年实施到位，预计今年将吸纳6万多人就业，明年将达到10万人左右的就业规模。,解放日报2004年1月9日：本报讯(记者裘寅)让人期待已久的“万人就业”项目昨天正式启动，这个位列今年政府十大实事工程之首的“一号工程”究竟包含哪些职业？市劳动保障局昨天就12个“万人就业”项目一一向市民交了底。据悉，这12个“万人就业”项目共分两类，一类是社会管理类，一类是公共服务类。,社会管理类：共7个，“环境保护协管员”的主要职责是收集提供违反环保法律法规的信息，进行环保宣传教育；“房屋协管员”的主要职责是协助管理部门加强房屋管理；“税收协税员”分税收协税员和录入员两种，主要职责是从事零星税源代征业务、办理有关涉税事宜以及从事税收征管数据、信息录入等工作；“商品交易市场协管员”的主要职责是从事商品交易市场的场内监督管理工作；,“市容环境协管员”的主要职责是协助做好市容环卫、市政、绿化等相关的监督检查、宣传劝导等工作；“劳动监察协管员”的主要职责是实施网格化劳动监察，协助对用人单位实施日常劳动监督，协助开展劳动监察和专项检查等；“交通协管员”的主要职责是协助维护交通秩序，开展排堵保畅工作。,公共服务类：共5个，“小区助残员”的主要职责是配合做好残疾人生活保障、社会助残、康复维权等服务工作；“小区助老员”的主要职责是上门为居家老人提供身体护理、生活照料等服务；“林业养护员”的主要职责是对本市新建生态公益林进行养护，主要在本市郊区实施，比较适合郊区离土农民从事；,“河道保洁员”分河道巡查协管、闸口河道保洁和河道保洁员三种岗位，主要职责是对河道沿线情况进行巡查、从事水闸闸区范围内河道水面的保洁以及河道水面的保洁、沿岸绿化及堤防的养护等工作；“卫生消毒保洁员”主要从事所在小区的卫生消毒保洁工作。,三、被叙述的真相之二：政策目标,“万人就业项目”是在我国就业形势极其严峻的背景下推出的、旨在解决下岗和失业人员再就业问题的一项就业促进政策不仅要解决就业，而且要“体面就业”。,解放日报2005年1月8日：破解难题，包袱转为新资源上海正向着成为经济、经融、贸易与航运“四个中心”的目标稳步前进。然而，经济的发展也带来了两大难题：城市贫困化的问题却日益突出。如扶助孤老、河道保洁、林业养护等公共服务领域，长期乏人问津，导致许多关乎城市和谐发展的领域得不到足够的社会力量提供服务。上海在开发设计“万人就业项目”有关岗位时，独具慧眼地把它们连在一起，通过对这些领域的开发和利用，弱势群体就业难的问题得以迎刃而解。,扶助弱势，强势政府新作为一部分困难人员由于学历、年龄、技能等各方面的限制，在就业市场上无疑处于弱势地位，面临着“人为刀俎、我为鱼肉”的尴尬境地。在“万人就业项目”设计、启动、推进、运作等各方面，我们都可以清晰地看到一个强势政府的作用所在。正是由于上海各级政府与部门的适度干预，“扶一把、送一程”，才使众多的困难人群看到了就业的曙光。,政府购买，转变职能新探索上海在开展“万人就业专案”，为弱势群体搭建“体面就业”平台的同时，积极转变政府职能，探索“小政府、大社会”的新型管理模式，通过购买社会成果，来充分激发市场资源的参与热情。转变职能后的政府通过市场化运作的方式来购买服务和劳务，把原先应由政府承担的公共服务项目，通过财政出资的方式，转交由社会组织来承担，从而最大限度地发挥了市场的力量。,体面就业，惠及万家新生活当上海的困难人群感受到生活的寒流时，“万人就业项目”使他们在阳光下走上了“体面就业”的大道。项目开展一年来，本市各区县相应开发了70多个以公共服务为主的“千人”、“百人”就业项目，共吸纳就业困难人员6.66万人，其中本市农村富余劳动力2.01万人，残疾人就业5000余人，有1.2万“低保”人员通过“万人就业项目”实现就业脱贫。值得一提的是，从业人员的平均月收入不低于800元，而且全部享受社会基本保障，真正实现了弱势群体的“体面就业”。,“万人就业项目”的政策目标：缓解和解决城市的再就业难题；改变和改善政府的公共管理模式；扩大和提升城市的公共服务与社会管理水平。,四、被敍述的真相之三：政策過程,以浦東新区某街道社区为例：在X小区现有的9支协管服务机构中，劳动监察、小区保安、房屋协管、卫生保洁和助残等服务社，均直接为“万人就业项目”的产物；而市容环境、就业援助和居家养老等服务社，最初是基于管理的实际需要而设立的，2004年之后也被纳入了“万人就业项目”。协管制度的基本立意不在于“协管”而在于“就业”，由此略见一斑。,以协管机构中的居家养老服务社为例：X小区居家养老服务社现有协管员82人，包括56名服务员、17名走访员（关爱员）、3名慈善超市工作员、4名管理员和2名评估医生；其来源主要是失业、协保人员和农村富裕劳动力，如56名服务员中，原失业人员占43人、协保人员占5人、农村富裕劳动力（本地居民的配偶）占8人。他们由街道政府和居民委员会招募，经上海市民政局和劳动保障局确认的培训机构培训（培训期7天），通过实际操作检验后，获得市劳动和社会保障局统一印制的“岗位培训合格证书”。,服务社的服务对象包括以下四类老人：一是困难老人，即低保或经济困难家庭中，生活不能自理或部分不能自理的老人；二是特殊贡献老人，即市级劳动模范（全国单项先进等）、重点优抚对象和归侨中经济相对困难，生活不能自理或部分不能自理的老人；三是上述两类之外的80岁以上老人；四是百岁以上的老人。属于上述群体并有服务需求的老人，向居民委员会提出申请，经上海市社会福利行业协会的医生上门评估，决定其享有一级（7元/小时）、二级（8元/小时）或三级（9元/小时）服务。,服务方式主要包括：一是照料服务，即帮助采购日常生活用品、烧饭、洗衣、打扫居室卫生等；二是护理服务，即穿脱衣服、起居梳理、帮助排便、喂饭喂水服药、洗脸洗脚、擦身助浴、配送就医、翻身护理、打针换药等；三是精神疏导，即谈心聊天、阅览书报、与家人情感沟通、联系呼唤家人等。小区老人日间服务机构的服务内容：谈心聊天、阅览书报、书法绘画、唱歌跳舞、看电视、康复健身、保健讲座、下棋打牌、助浴洗衣、就餐吃药等。目前，辖区内2万余名60岁以上的老人中，有235人接受居家养老服务员的上门服务，1322名独居老人接受关爱员的电话或走访服务。,五、被敍述的真相之四：政策实效,“万人就业项目”的政策目标：缓解和解决城市的再就业难题；改变和改善政府的公共管理模式；扩大和提升城市的公共服务与社会管理水平。,是否缓解和解决了城市的再就业难题？调查表明政府“送饭碗”以期“造福”的这个群体，自身对于这些岗位并无太大兴趣。例如，服务社的56名服务员中，只有36人是自愿报名而被录用的；其余20人是居民委员会迫于政府的指标压力，“多次召开就业援助会议，反复劝说、澄清利害、承诺半年内不取消低保待遇”而被“鼓励”上岗的。,是否改变和改善了政府的公共管理模式？调查表明这种所谓的“政府购买服务”的新模式，不仅没有改变反而强化了传统的社会福利资源由国家包办、民政部门直办直管的计划经济福利模式。居家养老服务属于上海市政府的实事项目，其支出被纳入市区两级政府的财政预算，2006年上海市的居家养老政府补贴一项就支出了9000万元。而如此庞大的财政开支所对应的，仅为上海市266万60岁以上老人中的6万人，对于X小区60岁以上的老人而言，能够享受居家养老服务的仅占7.8%。,是否扩大和提升了城市的公共服务与社会管理水平？调查表明在“万人就业项目”的政策推动下，一批就业困难群体被引入公共管理和社会服务的领域，这在一定程度上扩大了公共服务的范围，但公共服务的水平是否有所提高了呢？以下是对居家养老服务社的评估：,56名服务员上门服务235名老人，平均每个服务员负责4个老人，17名关爱员走访1322个独居老人，平均每个负责78个老人。服务社规定每3天上门一次，但实际上很难做到。服务之前，评估医生对老人的身体及相关情况进行评估，决定其享受一级（7元/小时）、二级（8元/小时）或三级（9元/小时）护理，但这种等级很难操作，或是流于形式，或是由服务员自由裁量。服务社分别依据居家养老服务情况登记表和关爱独居老人情况登记表，对服务员和关爱员进行定期考核，但是，考核项目过于笼统，老人一般都会说“蛮好”。,服务员和关爱员每月工作100小时，领取固定工资950元，每月再加养老保险等“五金”360元。相比其工作强度，工作报酬差强人意，服务社很难录用到足够的人手，只能将招募对象集中于“外来媳妇”。由于工作人员不足，服务社很难着手提升人员素质和服务质量，也不太可能开除员工。针对工作人员纪律涣散、服务不到位的现象，管理员只能“从工作生活上关心他们，聆听他们的困难和苦衷，切实解决他们在工作中碰到的各种问题，对在服务中出现的好人好事及时表扬，对在服务中不认真的服务员及时开展批评教育。”,六、被敍述的真相之五：政策评估,“万人就业项目”的政策目标：缓解和解决城市的再就业难题；改变和改善政府的公共管理模式；扩大和提升城市的公共服务与社会管理水平。,1、部门分割、功能重叠,X街道社区的9支协管服务机构，基本上是按照行政隶属关系自上而下设置的，它直接导致了两个方面的问题：一是功能重迭；二是部门攀比，既包括不同行政隶属关系所造成的部门之间的待遇攀比，也包括不同录用方式所造成的部门内部的待遇攀比，还包括协管服务机构与垂直管辖机关之间的待遇攀比。,2、职责不清、监管不力,X社区的9支服务机构基于权力隶属关系设置，由此形成了“条块分割”式的所谓“双向负责制”，即工作隶属于纵向管辖的上级部门，而人身则隶属于横向管辖的街道政府。如果说前者为“治人”，后者为“治事”，那么“事”与“人”的相互分离，就很容易造成所治之事为无人之“事”，而所治之人为无事之“人”。将协管制度定位于“送”就业岗位，由市政府直接为协管员下发岗位补贴的做法，更是造成了人、事、钱的分治局面。,3、身份模糊、工作低效,与该现象直接相关的问题是，“增加就业岗位”是否必须开放政府公权力部门？或者说，不具备相应资质、不享有相应权利和权力的协管人员，在没有相应法律制约和法律保障的情形下仓促进入国家公权力领域，将会造成怎样的后果呢？目前的实际状况是一种两难局面：或是有损于公共权威，或是有损于执法绩效。,X社区协管制度中存在的问题，需要在一个什么样的层次加以解决，究竟在多大程度上能够解决，取决于我们从何种角度理解协管制度：如果将它单纯地视为一项公共管理的制度形式，那么，相应的解决方案便难免在机构的增减拆并、规范的立存废止中兜圈子，陷入“头痛医头、脚痛医脚”、“拆了东墙补西墙”的尴尬境地。根本性的解决方案，产生于实现公共治理模式的现代转型。,全能型治理模式之“踵”,第二部分,全能型治理模式下的国家与社会：,国家,社会,全能型治理模式的基本特点：庞大的国家机器：“负责行政职能的政府和负责决策、协调和监督的党，形成了以北京为中心、经过许多中间层次深入到每一个村庄、工厂、学校和居民区的、既独立又密不可分的层级组织。”完全依靠国家机器驱动的社会：“社会缺乏自我管理能力；社会生活呈现政治化和行政化趋向；社会的局部紧张具有共振效应；缺少自下而上的沟通；民众的意见凝聚缺乏必要的组织形式”。,传统中国,当代中国,中国前现代国家时期，地方政治制度的基本结构是“王权止于县政”，城市承载了帝国有限国家权能的全部运作，而在鞭长莫及的权力“边陲”，则散布着的广大的“乡土社会”。,“乡土社会”维持的是“礼治秩序”，维持礼俗的力量不需要“横暴权力”，且皇权因农业帝国虚弱的物质条件而难以扩张，只能转求教化，故而，“在这里我们可以看到的是乡土社会里的权力结构，虽则名义上可以说是专制、独裁，但是除了自己不想持续的末代皇帝之外，在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的。”费孝通乡土中国,与传统治理模式相对应的，是国家官员在全国人口中仅占微弱比例，官员阶层始终只占中国人口中一个极小的比例，一般仅一万多人，最多也不过数万，即便加上士人阶层，甚至包括低级的士人生员，连同所有这些人的家属，总数也不过百万，常常还不到人口总数的百分之一，甚至千分之一。于是，一般老百姓很少感觉到政府的存在，终其一生可能都未见过官，一个人可能旅行数千里遇不到一个类似现代警察的官员。何怀宏：选举社会及其终结,这种局面的形成，很大程度上是因为国家没有、不能也无意提供一套民间日常生活所需的规则、机构和组织。在保证赋役的征收和维护地方安靖之外，国家绝少干预民间的生活秩序。结果是，各种民间的组织和团体，在政府之外独立地发展起来，它们形成自己的组织，追求自己的目标、制定自己的规章，以自己的方式约束和管理自己。梁治平：清代习惯法：社会与国家,改革开放后全能型治理模式的困境：“中国改革开放以前是以政治分层为主的社会。那时，社会上人们经济不平等程度较低，而政治不平等程度较高，甚至存在较严重的政治歧视。改革开放以后，政治不平等程度大大下降，而经济不平等程度却大大上升。因此，中国改革以来，社会分层结构的变化并不简单地就是差距迅速拉大的过程。而是经济上的不平等取代了政治上的不平等。”（李强：转型时期的中国社会分层结构，2002）,政治分层松动：国家权力难以再度找到适当的介质全面驱动社会。例如：农民进城务工经商突破了城乡分割的身份限制、人事制度改革消解了“官本位制”下的身份差异、具有同等国民待遇的多种经济形式打破了所有制的身份结构、以阶级出身为基石的政治身份划分受到禁止。,经济分层加剧：人民公社解体之后，农民已成为没有任何组织依托的原子化个体，而替代性的自治方案又与国家对农村资源的抽取方式形成尖锐的矛盾；城市社会中，自我利益中心的集团性要素的发展，“使那些准利益群体组织既不易纳入国家整合框架，又会弱化市场机制的调节，因此造就了国家、市场和企业之间独特的不匹配性。”,面对一个庞大的被切割成无数原子的“碎片”化社会，作为单一粘合剂的国家权力不禁处处捉襟见肘。,农村问题：改革开放后的近30年里，我国的行政权力持续扩张行政机构的增设、人员的膨胀是其表象，其实质是行政权力日益凌驾于社会之上。在中国的中西部地区，权力扩张的成本全部转移到了小农经济头上，从而引发了一个传统性的矛盾，即政府与农民的矛盾。（曹锦清，2002年）,城市问题：20世纪90年代的市带县和撤县设区是中国加快城市化的两项措施，也是加强城市区域管理的重要环节。目前，全国已有江苏、辽宁和广东等12个省区全部实行了市管县（市）体制。,市管县增设了一级政府机构，增加了行政成本，降低了行政效率。一个中等地级市一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在10000人以上，每年仅工资需财政支出2亿元左右，再加上后勤、办公经费等，市本级的财政支出在5亿元左右。,2005年温家宝在全国农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进省直管县的试点”。减少政府层级：省直管县、省直辖市、“强县扩权”、撤县设区（人口20万以上的市区，如确有必要，可以设立市辖区）。城市管理体制的变革。,（四川凉山）这个山村十多户人家只有一个学生，还是由于父母双亡而投靠亲戚才能读书的。除此之外就再没有读过书的人了,全家穿上了最好的衣服让我们照相，右一是吉沙日惹刚出嫁的姐姐，漂亮的民族服装是婆家给做的；右二是吉沙日惹的哥哥，初中毕业，是这个村学历最高的人了,面临失学的甘肃孩子小华，在课间还在抓紧学习,山沟里的学堂,山沟里的学堂,深圳讨薪工人封堵107国道造成大塞车，工人