21世纪澳大利亚职业教育政策演进解读

摘要：澳大利亚职业教育经过百年多的发展体系逐渐完备。新世纪以来，澳大利亚职业教育发展面临新的机遇与挑战，政府在推进职业教育改革的过程中扮演着至关重要的角色，相继出台的政策、报告以连贯性的方式提出问题和不同时期的阶段性目标，以高强度的执行力建立相关的研究机构，为职业教育的发展保驾护航。了解21世纪澳大利亚职业教育改革的重要政策，并对其政策的衔接进行特点归纳，可以为我国建设现代职业教育体系提供借鉴和启示。关键词：澳大利亚；职业教育改革；演变过程中图分类号：g719 文献标识码：a 文章编号：1672-5727（2016）06-0083-05一、国家战略的提出背景进入21世纪以来，澳大利亚的职业教育面临较为严峻的挑战。澳大利亚的经济发展对职业教育与培训呈显著正相关相关数据显示，20世纪90年代早期，澳大利亚经济发展势头较好，失业率开始下降，至2007年全球经济危机时，失业率才开始回升。在失业率低的情况下，劳动力市场所需的人才缺口增加，对职业教育与培训的压力加大；20世纪80年代中期，澳大利亚工业的全球竞争力下降，部分缘由是传统产业部门代表的纺织、鞋类和服装行业的国别转移，同时在传统产业部门面临技能和劳动力短缺的问题；虽然自1998年起，澳大利亚联邦政府在全国范围内倡导和推广各个行业的“培训包”，并将此作为tafe课程开发的依据，但是企业、行业及职业教育机构缺乏对“培训包”重要性和灵活度的明晰的认识；不同区域内的职业教育存在着差异性；土著人群、妇女、残疾人等特殊人群的职业教育存在公平实施与保障的问题；职业教育与普通教育特别是高等教育存在融通的问题等等。这些都制约着职业教育与培训的发展。为此，澳大利亚政府和国家培训局出台了塑造未来澳大利20042010年职业教育与培训国家战略提出了解决以上问题的愿景；2005年，澳大利亚发布职业教育发展新方向作为指导性文件，构建澳大利亚的国家培训体系；2006年，澳大利亚联邦政府颁布改革议程，以期通过加强各地区、政府、产业间的合作提升劳动力的技能，为客户群体提供优质的成果，为客户提供获得决策信息的能力。该项改革赋予各州和自治区灵活使用资金的权利，旨在精简并改善现行的体系结构和产品以便更好地满足需要，改革效果较为显著。二、行动计划的演变由来但之后对拨款、沟通、质量保证机制的评估结果显示，此次改革并没有给澳大利亚的职业教育与培训带来根本性的改变，未能达成预期目标。职业教育与培训体系在满足商业需求的培养人才过程中，满意度和信任度下滑。为此，2011年，澳大利亚技能委员会颁布了技能促进繁荣职业教育路线图（skills for prosperitya roadmap for vocational education and training，以下简称路线图），提出全面改革澳大利亚的职业教育，创造优秀的职业教育反哺服务，继续贯彻以客户和企业为中心，以提高职业教育信息的透明度。同时，由于自2008年后经济下滑，制造业比重逐渐低于服务业。与此相适应，澳大利亚政府强调人们在科学、技术、工程和数学（science， technology，engineering or math，简称stem）领域的坚定基础，以满足市场需求的“可迁移能力”。据2013年底经合组织发布的“2013技能展望成人技能首次调查结果”报告显示，在数学和高技术环境中解决问题的能力评比方面，澳大利亚明显低于所测国家的平均水平，由此可以窥见职业教育质量有待进一步提高。伴随着经济下滑出现了居高不下的青年失业率，几乎是全国平均失业率的两倍，这种情况对青年个人、社会都产生了负面影响。 人才技能短缺问题一直制约着澳大利亚的产业发展和就业稳定，虽然使雇主投身到行业中的政策极大地刺激了人们关注技能短缺的问题，2010年，澳大利亚政府也持续关注技能人才短缺的问题，并将焦点转向关键技能领域人才的短缺，但是对于吸纳缺乏技术的工人或者新工人进行培训，企业雇主仍有部分持犹豫的态度，这必然不利于人才技能短缺问题的解决。同时，由于人口老龄化的影响，职业教育的发展不但要适应当下市场的人才需求，同时还要具备通过教育引领经济发展的前瞻性。据乔斯?米克斯对2020年澳大利亚人口的预测，到2020年，1564岁的工作人口比例将会由2002年的占68%降至占62%，老年人口相对2002年而言将增加4%，达到占16%。对于职业教育而言，必须思考并调整培训的类型、培训者、评估者以及培训的内容，以应对人口老龄化的问题。职业教育的低质量问题、青年的高失业率及对教育的新的时代要求使得澳大利亚官方认识到职业教育改革势在必行。2014年，澳大利亚政府委员会（council of australian governments，coag）和行业技能委员会（industry and skills council）着手进行职业教育改革，确定了改革的六大目标，其改革的关键是：建立一个更完善的职业教育与培训系统，以提升澳大利亚的工业产能，增加就业岗位，促进经济的繁荣发展。行动计划的改革议程包括以下四个目标：降低成本营造合理的商业竞争环境；培养具备更强技能的劳动力；拥有更好的经济基础设施；落实促进创新和创业精神的产业政策。三、职业教育改革发展的主要特征基于政策衔接分析的角度在国家战略、职业教育发展新方向、路线图以及行动计划这些政策文件的具体目标和内容中，均注重高技能人才的培训以及良好经济环境的建设。从基于政策实施衔接的角度分析，可以窥见澳大利亚职业教育改革的特点。（一）发挥行业的引领作用虽然行业引领是澳大利亚职业教育的显著特色，但是在职业教育系统的运行中，政府与培训机构仍旧是其发展的生力军。为了扭转这一态势，保证行业、个人在职业教育系统中心地位的确立，在颁布的国家战略中，澳大利亚着重强调增强企业与个体对相关政策制定的影响力，加强培训机构与企业的紧密合作，满足行业企业对不同层次、不同类型职业教育与培训的需求。具体措施包括在澳大利亚国家培训署中重视发挥行业代表的作用，在tafe学院的课程设置、课程内容及教学评价上，使行业发挥领导作用。在职业教育新方向中提出确保行业从国家层面为职业教育出谋划策，在国家研究的重点方向上，就行业企业的研究为职业教育的进一步发展提出建议。2014年的职业教育改革为了适应产业发展的需求，构建满足不同雇主需求的国家培训体系，以便进一步发展经济，在当年的8月25日，澳大利亚成立了职业教育与培训顾问委员会（vet advisory board），意在加强各行业与技术部门之间的联系，为政府提供各行业、部门改革的反馈信息。2015年，澳大利亚公布了产业培训、产品发展的新模式，新模式将行业置于核心地位。这表明政府致力于高质量的、为工作提供真正技能的培训，同时也是政府尊重行业的领导地位和“去管制化”政策的进一步体现。（二）强化国家职业资格制度为了应对新职业群的涌现，适应新时期能力结构的变化，提升职业教育的学习层次，满足产业发展对高技术人才的需求，澳大利亚在国家资格框架中将职业教育与培训的等级由原先的6级增至8级，目前最高级别为职业教育研究生文凭，相当于普通高等教育中的研究生文凭，由此使职业教育体系高移到研究生层次。在与普通高等教育进行融通时，符合条件的学生或人员可以依据国家资格框架中的各级各类证书与文凭，并结合自己的先前经验，选择自己的学习起点接受职业教育与培训。这一改变提升了职业教育的层次，从本质上区分了职业教育与普通教育，推动了澳大利亚职业教育与培训体系的形成。除此之外，自20世纪90年代从英国引进以能力为本位的培训开始，以能力为本位的教育培训在澳大利亚得到广泛发展，现在澳大利亚所有的培训机构（rtos）在国家认证的课程中都使用以能力为本位的培训课程。这在某种程度上实现了资格证书在不同州或地区的互认，提升了行业所需要的资格能力，在一定程度上缓解了各州、各地区资格与证书不能互认的现象，也是国家强化资格体系的一项重要行为。但是近年来，大量报导显示，在澳大利亚的职业教育与培训中缺乏提供高质量的、以能力为本的教育培训以提升培训人员的专业知识水平。在新一轮的职业教育与培训改革中，为了提高培训质量，提升公众对培训机构的信任度，澳大利亚技能质量监督局加强了对培训代理的监督与管理并对培训机构和监管机构制定了新标准。培训机构（rtos）新标准的变化主要包括以下几个方面：第一，通过提出强化培训要求，由培训机构做出对相关行业的承诺，从而知晓其所提供的培训和考核方式，由此确保行业发挥更大的作用。第二，通过强调针对市场要求设置培训课程，保护培训消费者（雇主、学徒、学生等）的利益，为培训消费者提供相关信息，从而使他们能对培训进行全面思考和抉择。第三，坚持注册培训机构对任何第三方安排负责，第三方安排包括对学生的培训、考核、评估和雇佣，并应从学生的利益出发考虑其安排。第四，向培训方、考核方和培训与考核资质的评估方传递更强的行业资格要求。对监管机构的新标准明确了监管机构所应承担的职责，新标准要求对培训机构提供的指导教育和引导教材加强监管。这将会提高监管机构的透明度和责任感，也可为培训机构更好地理解监管机构的指示提供方便。（三）重视学徒制的商业适应性（四）强化培训的质量把关2001年，澳大利亚推出职业教育与培训的质量保证体系，在国家战略之后，引进更加精简的质量保证方法，并将风险管理的概念运用到培训质量评估和以结果为基础的审计活动中，允许注册培训机构更加灵活地展示他们为客户服务所达到的质量结果。培训质量保证体系包括注册的基本的和优秀的条件及标准，但是在实施过程中仍然面临一些困境，2009年，澳大利亚政府委员会宣布加强对质量保证体系的可行性和费用保障条件的干预，以保证学生的利益。同时宣布通过立法的方式进行监督机构的完善，于2011年制定了国家职业教育与培训监管法案。在职业教育发展新方向实施中成立了澳大利亚政府和州培训部门的ceo委员会，以推动职教培训政府间的合作。在新一轮的职业教育改革中进一步规范培训机构，具体措施包括延长培训机构的有效期，由原先的5年延至7年，在一定程度上使培训机构简化了程序。改革强调澳大利亚技能质量监督局重点监管风险高、质量差的培训机构的注册期。与此同时，进一步加强培训机构规范化的新法律建设，2015年3月16日，澳大利亚议会通过了进一步规范无良的职业教育与培训机构的法律修订案，即2011年制定的国家职业教育与培训监管法案的修订案。修订案强调确保澳大利亚政府制定出新的标准，解决现存的对学生和个人培训上的质量问题和完整性问题。此外，为了进一步严把质量关，新一轮职业教育改革建立了国家培训投诉热线，为消费者简化举报投诉，该热线保障了各地区培训机构的消费者以及学生的利益，他们可以就职业培训方面的问题直接向有关部门进行投诉，对培训指出问题并提出建议。强有力的消费者反馈可以帮助澳大利亚官方剔除劣质的培训机构和人员，保证培训机构的质量。（五）更具针对性的资金使用国家战略的实施策略中指出，澳大利亚政府为tafe学院和其他培训机构提供充足的资金支持，同时在拨款上有选择性地进行投资，主要希望有助于激发对重点领域的兴趣，并倡导可持续发展的多元资金以满足对未来技能培训的要求。国家战略强调进行基础设施的建设，倡导低投入、高产出的资金利用。由此可见，澳大利亚政府在有意识地进行资金的管理与应用。四、余论职业教育与培训的发展与经济的发展、社会的需求、产业的结构调整休戚相关。职业教育作为一种人力资本投资日益受到重视，澳大利亚的职业教育与培训更是如此，不断通过职业教育政策的改革解决职业教育发展面临的困扰。从澳大利亚职业教育改革发展的历程来看，改革政策的制定涉及范围广，包括行业、企业、培训机构的参与，注重满足不同群体的培训需求。从改革的执行力度来看，澳大利亚政府为了有效地执行