政府预算-第4章-政府预算管理的利益相关方分析

政府预算管理的利益相关方分析,目录,4.1政府预算利益相关主体的结构4.2预算管理的资金需求方4.3预算管理的资金供给方4.4预算管理的监督制衡方4.5利益相关方的整合：共同治理的预算管理框架,4.1政府预算利益相关主体的结构,公共经济学：从公共产品的实体形态出发，政府部门往往作为公共产品的供给方。居民和企业部门作为私人经济部门是公共产品的需求方。,从政府预算资金运动的角度出发：政府预算部门作为预算资金的供给方运用资金的各利益团体作为资金需求方利用图4-1政府预算管理利益相关方的基本组织结构分析预算资金使用者需求方预算资金提供者供给方监督制衡方立法监督机构,4.1政府预算利益相关主体的结构,4.1政府预算利益相关主体的结构,4.1政府预算利益相关主体的结构,1.预算资金使用者需求方政府垄断或保护的企业：清华同方政府部门：统计局财政拨款的事业单位：医院,预算资金的需求方是追求预算规模最大化的利益集团，具有不断追求预算规模最大化的内在冲动。由于信息不对称性，这种冲动很可能成为现实，即实现预算规模的持续扩张。,预算资金使用者需求方,4.1政府预算利益相关主体的结构,预算资金提供者供给方政府预算部门双重的委托代理关系：就政府预算部门与资金的使用者而言，政府预算部门是委托方，资金使用者是代理方；就政府预算部门与公共选择机制形成的立法监督机构而言，立法监督机构是委托方，政府预算部门是代理方。直接民主决策机制集中决策机制间接民主决策机制,1）信息传递的优势：资金使用者政府预算部门立法监督机构2）政府预算部门所掌握的资金与其设租寻租收益之间，存在着较强的正相关关系。,双重委托代理关系导致两个特征,加强监督制衡机制的约束,监督制衡方：立法监督机构,集体选择的交易成本,集体选择的交易成本,监督约束,4.1政府预算利益相关主体的结构,3.监督制衡方立法监督机构优势：代表最广大人民群众的根本利益，是政府公共治理结构中“消费者主权”的集中体现，可以在一定程度上抑制预算资金使用者与政府预算部门追求预算规模最大化的内在冲动。甚至改变其他利益关系方的效用函数，将预算规模控制在有限且有效的范围之内，以实现社会资源配置的进一步优化，从而获得相应的资源配置节约收益。,3.监督制衡方立法监督机构劣势：面临个人效用加总为集团效用的困难。存在相当大的交易成本。,4.2预算管理的资金需求方,4.2.1预算资金需求方的结构4.2.2预算资金需求方的行为特征,资金需求方：凡是依法取得政府预算资金的经济组织都属于预算资金的需求方。公共产品和服务的供给方,4.2.1预算资金需求方的结构,1.各类政府部门与机构2.事业单位3.享受政府补贴或财政补贴或其他垄断保护的企业4.享受政府转移支付的居民个人5.提供公共产品与服务的私人经济部门,4.2.1预算资金需求方的结构,1.各类政府部门与机构在市场经济中，政府实质上是一个特殊的产业部门，政府提供各类公共产品或服务，必然需要政府预算资金予以支持，维持其运转。,4.2.1预算资金需求方的结构,政府再造运动市场式政府，强调政府管理市场化参与式政府，主张对政府管理有更多的参与弹性化政府，认为政府需要更多的灵活性解制型政府，提出减少政府内部规则,改革的经济背景是：面临不同程度的财政经济危机,冰岛政府破产,4.2.1预算资金需求方的结构,2.事业单位定义：指那些不具有社会生产职能和国家管理智能的，不一营利为目的的，资金供应主要依靠财政拨款或其他来源，直接或间接为上层建筑或经济基础以及人民生活服务的社会组织或机构。全额预算单位差额预算单位自收自支单位,4.2.1预算资金需求方的结构,2.事业单位事业单位发展趋势：转型为民间非营利组织或社团组织转型为企业单位不论是具有中国特色的事业单位，还是作为公民社会发展趋势的民间非营利组织，都是政府预算资金的重要需求者,4.2.1预算资金需求方的结构,我国社团组织收入来源结构图,3.享受政府补贴或财政补贴或其他垄断保护的企业享受政府财政补贴的企业：国有企业享受其他垄断保护的企业：“三高一低”：就是指“高投入、高消耗、高污染、低效益”的企业。,4.2.1预算资金需求方的结构,4.享受政府转移支付的居民个人主要包括：获得社会保障补助、抚恤和社会福利救济、居民价格补贴等针对个人的转移支付的社会成员个体。,4.2.1预算资金需求方的结构,享受政府转移支付的居民个人，基于三个原因不作为资金需求方对其特征加以分析：与其他预算资金需求者不同，享受转移支付的居民个人大多属于社会弱势全天，获得预算资金具有被动接受的色彩。获得预算资金大多并非直接来自于政府预算部门，而是通过第一类预算资金需求者（政府部门和机构）间接取得的，其资金已经被各类政府部门和机构的目标函数所囊括。与政府预算部门没有交易关系，不直接提供相应的公共产品与服务。,4.2.1预算资金需求方的结构,5.提供公共产品与服务的私人经济部门与享受政府转移支付的居民个人一样，在实际预算资金运动中，这些私人部门并不与预算资金供给方发生直接的资金转移关系，其资金需求均纳入某一个政府部门或机构的预算之中。在目前实行的国库集中收付制度改革中，政府采购资金的账面流转，不再经过各部门与机构的资金账户，而是由财政国库部门直接划拨到公共产品或劳务提供者账户中去。但是这只是资金核算方式上的一种表面变化，在部门预算和政府采购预算的资金需求方序列中，并不存在独立的私人经济部门。因此，也不作为资金需求方对其特征加以分析,4.2.1预算资金需求方的结构,4.2.2预算资金需求方的行为特征,预算资金需求方在组织结构上大多具有“科层制”组织的特点预算资金需求方总体上是一些具有自身利益取向的利益集团预算资金需求方提供公共产品的成本与收益衡量具有模糊性预算资金需求方以实现公众利益作为集团目标的合法性基础,预算资金需求方在组织结构上大多具有“科层制”组织的特点政府机构：任何经济制度的国家，政府机构都是典型意义上的科层制度。事业单位与享受政府财政补贴或垄断保护的企业：在我国，多是国家所有制的，这些单位的组织结构基本上是效仿政府机构建立的。,4.2.2预算资金需求方的行为特征,中国公务员的行政级别按国家公务员暂行条例职务与级别,（一）务院总理：一级；（二）国务院副总理，国务委员：二至三级；（三）部级正职，省级正职：三至四级；（四）部级副职，省级副职：四至五级；（五）司级正职，厅级正职，巡视员：五至七级；（六）司级副职，厅级副职，助理巡视员：六至八级；（七）处级正职，县级正职，调研员：七至十级；（八）处级副职，县级副职，助理调研员：八至十一级；（九）科级正职，乡级正职，主任科员：九至十二级；（十）科级副职，乡级副职，副主任科员：九至十三级；（十一）科员：九至十四级；（十二）办事员：十至十五级,正省级干部约略相当于清代之巡抚与布政使，为从二品；副省级干部约略相当于清代之按察使，为正三品；正厅级干部约略相当于清代之知府，为从四品；副厅级干部约略相当于清代之同知，为正五品；正处级干部约略相当于清代之知县，为正七品；副处级干部约略相当于清代之县丞，为正八品。,科层制,科层制是一种权利依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，即指类似政府机关那样专门化、层次分明、制度严格、权责明确的组织模式。理想的科层制组织的核心特征包括等级管理、层级节制、专业分工、报酬固定、人格中立、文书和档案管理等几个方面。,产生结果：由于预算资金需求方在组织结构上大多具有“科层制”组织的特点，组织内部权力的分布呈现“金字塔”式的架构。在严密的等级管理制度下，任职者和机构严格按照层级节制的方式进行管理，权力的行使主要集中在组织的少数领导者手中，下级人员和机构要受上级的控制和监督。,预算资金需求方总体上是一些具有自身利益取向的利益集团利益集团：指那些具有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响或压力的有组织的团体，因此也称为压力集团。共同目标：通过各种方式获得政府预算资金。产生结果：给政府预算部门施加压力，以获取更多的预算资金。,4.2.2预算资金需求方的行为特征,预算资金需求方提供公共产品的成本与收益衡量具有模糊性原因在于：由于大多数预算资金使用者并未通过市场机制竞争性地出售其提供的公共产品与服务，许多与公共产品相联系的项目的市场价格并不存在；由于市场失灵，许多市场价格难以反映相关产品的真实社会边际成本和社会边际收益；在政府预算交易过程中，供求双方处于双边垄断的地位，就需求方而言，某种公共产品往往只由一个或少数几个政府部门提供，这也为政府部门掩盖公共产品的真实边际成本与边际收益提供了可能。,4.2.2预算资金需求方的行为特征,预算资金需求方提供公共产品的成本与收益衡量具有模糊性产生结果：资金需求方提供公共产品的实际成本与追求自身利益而在集体行动中花费的交易成本之间，难以做出明确的界定。资金需求方可以利用这种模糊性，将追求利益集团自身利益而支出的交易成本，隐蔽地加入到集团提供公共产品的整体成本中去，不必由利益集团自身支付其集团行动的成本。,4.2.2预算资金需求方的行为特征,预算资金需求方以实现公众利益作为集团目标的合法性基础资金需求方往往不需要直接表露其追求集团利益最大化的实际动机，而是以社会正义和公众利益作为其获取预算资金的合法性基础。产生结果：政府预算部门难以明确资金需求方所提供产品的真实成本与收益，又缺乏其他竞争性组织作为比较的参照系，且不了解公众利益的真实情况，往往较容易地满足需求方的预算资金要求。,4.2.2预算资金需求方的行为特征,4.3预算管理的资金供给方,4.3.1预算资金供给方的结构4.3.2预算资金供给方的行为特征4.3.3预算资金供给中的寻租行为分析,4.3.1预算资金供给方的结构,4.3.1预算资金供给方的结构,政府预算部门，作为预算资金的供给方，履行向广大资金使用者配置预算资金的职能，是各国普遍采用的预算管理模式。主要职责：编制年度或多年期政府预算草案；批复与执行立法监督机构审议通过的政府预算；监督预算执行，编制年度决算并进行绩效评价。,4.3.2预算资金供给方的行为特征,供给方具有自身的部门利益供给方拥有结构性配给的适度自由裁量权供给方的管理模式与手段日趋复杂化供给方与其他相关主体间具有双重委托代理关系,4.3.2预算资金供给方的行为特征,供给方具有自身的部门利益社会利益：通过预算资金配给，实现社会资源的合理配置，是预算部门所追求的目标，也是其在社会公共部门体系中得以存续的合法性基础。自身利益：预算部门作为一种具有自身价值取向的利益团体，也同样追求本部门效用的最大化。产生结果：自身利益与社会利益双重目标矛盾时，更注重自身利益目标的实现。,4.3.2预算资金供给方的行为特征,2.供给方拥有结构性配给的适度自由裁量权政府预算部门所拥有的资金结构性配给中的自由裁量权，是随着预算管理原则由古典向现代的变迁与演进而逐渐确立的。现代预算原则更加强调政府行政机构在预算上的自主权，因而预算部门逐渐由单纯的被监督对象，转变为拥有更多预算资金配给自由裁量权的利益相关主体。,4.3.2预算资金供给方的行为特征,2.供给方拥有结构性配给的适度自由裁量权横向上政府预算部门不仅介入各资金使用者预算规模总量的确定，还进一步干预各部门对自身预算的结构性安排。通过支出定额以及备选项目排序等控制手段，掌握对各部门预算支出结构配置的自由裁量权。,4.3.2预算资金供给方的行为特征,2.供给方拥有结构性配给的适度自由裁量权纵向上上级预算部门更倾向于削减下级政府预算部门的财政预算收支权限，再通过转移支付的方式返还下级，以体现上级部门的重要性，增加其控制权。,4.3.2预算资金供给方的行为特征,2.供给方拥有结构性配给的适度自由裁量权产生结果：横向：按照信息分布的基本原理，预算资金使用者对于资金结构性配置所掌握的信息要远优于政府预算部门，所以这种资金结构性配置权力向预算部门的转移，往往是非效率的。纵向：地方财政资金瓶颈。,4.3.2预算资金供给方的行为特征,3.供给方的管理模式与手段日趋复杂化原因：随着管理模式的演进以及经济学与管理学的发展，政府预算对效率与效果重视的倾向日益明显，政府预算部门逐渐采用了目标管理、决策理论、系统理论、控制理论以及计量经济学和博弈论等一系列更为复杂的管理方法与手段。在20世纪后半期开始的新公共管理运动中，经济学、政治学、管理学、行政学等多学科的方法与技术在政府预算管理中的整合应用，使得政府预算管理模式与管理手段的复杂化进一步深化。我国除了一般市场经济国家政府预算管理的一般因素外，社会转型期的某些特殊因素和非规范性的做法，更加使得我国政府预算的管理模式复杂化呈现出自身的特点。,4.3.2预算资金供给方的行为特征,3.供给方的管理模式与手段日趋复杂化产生结果：可以在一定程度上通过标准定额、项目规划、绩效评价等方式抑制各部门对预算资金的浪费。监督管理的制衡方：立法监督机构监督与约束难度加大。,供给方与其他相关主体间具有双重委托代理关系经济学上的委托代理关系，泛指任何一种涉及非对称信息的交易，在交易中占有信息优势的一方成为代理人，另一方则称为委托人。,4.3.2预算资金供给方的行为特征,4.3.3预算资金供给中的寻租行为分析,预算管理“租金”含义的界定预算管理寻租活动的运行机制预算管理寻租行为的主要特点可行的路径选择：科层制与委员会决策机制的比较,a)预算管理“租金”含义的界定,腐败与寻租的区别：腐败行为通常是伴随第三方的货币支付，而寻租活动往往并不涉及第三方支付问题，也未必与货币相关，没有货币支付的寻租活动是经常发生的，如游说活动，即使个别伴随支付的寻租活动也未必与官员个人直接有关。寻租活动本身并不必然涉及贿赂问题，寻租活动可能是合法的，也可能是不合法的。腐败所指向的是接受第三方支付的官员的受贿行为，但寻租者并不是指这些官员，不是官员在寻租而是第三方在寻租。,a)预算管理“租金”含义的界定,租金：地租。泛指各种生产要素的租金，即支付给资源所有者的款项中超过这些资源在任何其他可供选择的用途中所能得到的最大款项的那部分收入，也就是超过机会成本的收入。在寻租经济学中，租金进一步被用来表示由于政府的行政干预导致垄断而形成的超额利润或差价收入。,寻租理论,寻租：rent-seeking借助于政治权利谋求经济利益，表明政府干预产生社会成本directlyunproductive寻求直接非生产利润,profit-seeking,DUP,在发达的市场经济中，大垄断组织和产业集团通过院外活动来影响政府的政策和立法，以达到寻租的目的。寻租活动破坏了市场竞争的公平性，使人们对市场机制和效率产生怀疑，于是更多地要求通过政府干预来弥补收入分配不均的现象，这样反而提供了更多的寻租机会，产生了更多的不公平竞争与效率损失。,政治活动与经济活动是互相联结的，政治过程中的权力因素总是有可能直接介入经济活动中去，干预经济当事人间的交易。,a)预算管理“租金”含义的界定,租金的价值判断：来自政府预算的资金流量是一笔被搜寻的奖金，能够从中获益的决定这项资金流量分配的人明白这个事实，因而展开寻租活动。由于预算资金使用者提供公共物品的成本与收益衡量具有相对模糊性、各个利益集团的自身利益往往与公共利益相互叠加，难以准确区分，租金的表现形式具有相对隐蔽性和复杂性。,a)预算管理“租金”含义的界定,租金的价值判断：单个资金使用者的预算需求函数：,Yit表示第i个资金使用者在t时期的预算资金需求。Yi（t-1）表示在t-1时期实际分配给第i个资金使用者的预算规模。it表示第t时期较前一期的预算调整幅度，通常情况下it1，每个资金使用者的预算规模基本呈现渐增的趋势。it表示第t时期该资金使用者获得的追加拨款数额。,a)预算管理“租金”含义的界定,租金的价值判断：单个资金使用者的预算需求函数：,政府预算管理中的租金主要来源于两个方面，一是预算资金增幅it，二是额外的补充预算追加it。当预算资金增长与预算追加超过该资金使用者提供公共产品或服务的必要成本时，其中的超额预算资金配给部分就相应构成了预算资源分配中的租金价值。各预算资金使用者寻求更多超额预算资金配给的活动以及政府部门预算资源分配中的自由裁量权，相应形成了预算管理过程中的“寻租”与“设租”活动。,b)预算管理寻租活动的运行机制,（1）预算资源分配的市场交易环境（2）寻租过程中的互动竞争性分析（3）双向信息不对称条件下的“设租”与“寻租”行为,b)预算管理寻租活动的运行机制,（1）预算资源分配的