单一制国家中央与地方立法关系的阐述

摘要 本文以单一制国家为研究背景的前提下，论述中央与地方的立法关系。通过对单一制结构形式下中央与地方立法关系的特点进行归纳，总结出三种单一制国家较为典型的中央与地方立法关系模式；同时根据当今世界各国大部分国家都具有中央集权和地方分权双重特点，特对中央集权与地方分权相对主义这一理论进行分析和研究，为各国中央与地方立法关系的良性发展和必然趋势奠定理论基础。关键词 单一制 中央 地方 立法关系作者简介：南丹，上海大学社会学院研究生，研究方向：公共行政和行政法。中图分类号：d52文献标识码：a文章编号：1009-0592（2012）10-133-02中央与地方立法关系，一直受到国家结构形式的支配和制约。现代国家的结构形式主要有单一制和联邦制两种。单一制国家，是指有若干行政区域单位或自治区域组成的单一主权国家，其三个显著的特点是：全国只有一部宪法，一个中央机关体系；各个行政单位和自治单位都接受中央的统一领导，没有脱离中央的独立的权力；不论中央与地方的分权达到什么样的程度，地方的权力都由中央通过法律文件予以规定或改变，地方权力没有宪法保障。 联邦制，是指“有全国性政府和区域型政府根据宪法分享包括主权权力在内的国家权力行使权，并且不得单方面改变宪定权力分享格局的一种国家结构形式类型。” 仅仅根据定义本身，导致理论界很多观点认为，单一制国家的权力是集中的，地方不享有权力，而联邦制国家显著的特点是分权，因此认为单一制与集权、联邦制与分权之间有必然的对应关系的观点是值得商榷的。一、单一制国家中央与地方立法关系的特点单一制国家以普通行政区划或自治区域为单位，自下而上形成统一的国家权力体系。全国上下只有一个立法机关和一个中央政府，只有一部统一的宪法和国籍。在国家内部以地域为界限划分行政区域，各个行政区域的地方接受中央的统一领导，没有脱离中央的独立的权力。在对外关系上，中央是唯一的国际法主体。 实行单一制的国家在中央与地方两者的关系上始终体现以中央为主导和核心的特点。一是中央立法处于主导地位，立法权为中央所保留。中央统一行使宏观的国家立法权，处于主要地位，由中央所掌握，而且中央立法的权威直接涉及公民，在全国范围内有效。二是在保证中央对地方的有效控制和统一指挥的前提下，划分中央与地方的立法权。中央立法权统辖各级地方立法权，地方立法权源自中央并受制于中央立法权，受其控制，由其统一指挥。在单一制下，地方立法机关主要是为了执行中央立法或解决一些纯粹的地方性事务而设立，地方立法不得与中央立法相抵触和违背。三是中央与地方立法分权博弈的最后结果由中央决定。地方立法权的存在及其权力都取决于中央，由中央决定地方立法的事项和范围，而且中央可以单方面改变和随时收回对地方的立法放权。没有中央的立法授权，地方不得擅自立法。同时，地方无权单方面擅自改变自己的立法权限和立法事项，地方立法仅限于为实施中央法律制定实施细则或法规。二、单一制国家中央与地方立法关系的模式国家结构形式不同，在中央与地方立法关系模式的选择上，单一制结构形式的国家和联邦制结构形式的国家是不同的。根据地方主义的权力来源，国家权力来自地方，中央只能行使法律明确规定的权力，剩下的权力由地方或人民保留。联邦制国家一般采用这种理论。根据国家主义的权力来源理论，国家的权力来自中央，地方权力由法律明确规定，未规定的不能行使，权力归属不明时，由中央裁决；其地方行政区的立法权不是本身固有的，而是中央授予的，单一制国家多采用这种形式。在单一制国家中，虽总体上中央立法对地方立法实施主导性影响，但是由于各国历史、具体国情和体制的差异，在中央与地方的立法关系上也表现出不同的形式特征。在借鉴以上分类方式的基础上，根据中央与地方立法权分配与整合的差异，将单一制国家的中央与地方立法关系的模式分为三种：（一）以朝鲜为代表的单一制集权模式所谓单一制集权模式是指国家作为一个整体，一切立法权都为中央政府所有，中央所制定的法律在全国范围内生效，地方政府不能擅自立法。在这种立法关系中，中央在立法权分配上占据绝对的主导地位，对地方立法放权享有高度的控制权，同时，中央立法机关对地方立法机关享有监督审查权和最终的决定权；地方立法的事项和范围只能根据中央的意志而定，地方立法实际上是中央立法的延伸和落实。典型的代表是朝鲜，还有越南、土耳其等。如朝鲜宪法第73条规定，立法权由最高人民会议行使。土耳其宪法第7条规定，立法权属于代表土耳其国民全体的土耳其大国民议会，此项权力不得授权行使。（二）以法国为代表的单一制集权分权模式这种模式体现为以中央立法为主导型的中央与地方立法关系，立法权主要由中央行使，但是在一定条件和程序规定下，地方可适当地行使某些地方立法权，这种模式下的中央与地方立法关系，地方的立法权主要是基于中央的委托或授权而产生的，主要取决于中央的权力下放和信任程度。其特点是以中央集权为主，地方分权为辅，因此地方的立法分权在本质上是一种立法分工，而并不称为完整意义上的立法分权，甚至连地方立法机关的产生也在相当程度上受到中央的监督和控制。在实践中，主要是一些单一制国家采用这种模式，如法国、中国、日本等。在这些国家，宪法一般对地方的立法事项和范围不作具体详细的规定，中央与地方立法权的划分，主要是中央通过行政方式加以调节的，地方立法权在很大程度上是通过行政渠道，以行政手段获得。（三）以英国为代表的单一制分权集权模式这种模式主要表现为以地方立法为主，以中央立法为辅的地方立法自主型中央与地方立法关系，中央与地方是相互独立的，但因着单一制国家的特点决定了地方又必须接受中央的监督和控制。但与第二种模式的不同在于这种模式下的地方立法权不是直接源自中央的委托和授权，而是源自宪法或者法律。典型的代表国家是英国，以英国为例，其地方立法权主要通过以下法律获得：（1）地方政府基本法授予地方一般性的立法权，如地方政府法、伦敦市政府法等；（2）专门职能法授予地方有关专业管理方面的立法权，如公共卫生法、住房法等；（3）一些地方为取得某种特殊事项的立法权，请求国会制定“地方政府私法案”来对之进行立法授权。单一制分权集权模式中央与地方立法权实现的是一种“法律化的权力划分”，构成了一定程度上的立法分权，同时形成了一种事实上的立法“双元制”。 三、中央集权与地方分权的相对主义在如今的社会，一个国家的中央与地方立法关系已经不可能单独具有中央集权特性或者是地方分权特点，正如伯尔曼所言：“无论在哪里，综合二元论的克服都是开启新思维的钥匙，这种新的思维乃是我们正在进入的新时代的特色。新的时代将是一个综合的时代。在这个时代里面，非此即彼让位于亦此亦彼。” 因此在此对中央集权与地方分权的相对主义这一理论进行专门阐述。（一）凯尔森的相对主义集权与分权观集权与分权主义新思维的主要代表人物是纯粹法学派的开创者凯尔森。在其代表作法与国家的一般理论当中，凯尔森对现代国家的集权与分权问题进行了深入和系统的分析和探讨。1.集权与分权：法律秩序的两种类型凯尔森提到，任何一个国家的法律秩序都不可能是完全意义上或绝对意义上的集权或分权，而是这两者的折中或综合。他认为，作为关于领土划分的国家组织形式的集权与分权，显然应该被理解为法律秩序的两种类型。他指出，集权的法律秩序是一个法律秩序的所有规范在其伸及的全部领土内都是有效的；另一方面，分权的法律秩序则是由具有不同空间效力范围的规范组成的。其中某些规范对全部领土有效，称为中央规范，而其他规范只是对该领土的某一部分有效，称为分散的或地方的规范。2.集权与分权的程度及判断标准在凯尔森看来，任何一个国家的中央立法集权与地方立法分权，只是相对意义上的“程度”的差别。这种差别取决于中央立法和地方立法的数目和重要性的相对比例。他认为，集权与分权在数量上的程度，首先有赖于集权或分权所伸及的法律秩序等级体系中的那些层次的数目，其次有赖于由中央或地方规范规定的事项的数目和重要性。3.最低限度的集权和最高限度的分权凯尔森指出，法律共同体要有最低限度的集权和最高限度的分权，否则就会趋于瓦解。他认为，至少一个规范，即基础规范，一定是一个通过中央集权立法产生的法律规范，即中央规范，一定是对全部领土都有效，即最低限度的集权。（二）以王绍光、胡鞍钢为代表的中央集权地方分权混合理论以王绍光、胡鞍钢为代表的我国当代学者指出，“在现实世界，既没有纯粹的中央集权体制，也没有纯粹的地方分权体制，只有中央集权地方分权的混合体制。各国经济体制不同，只是中央集权和地方分权的程度不同”。 他们认为，各国中央与地方的权限划分及中央集权和地方分权，都有一个“度”的问题，这个“度”，在现代国家中央与地方的立法权力关系中，总是与各国的具体国情，特定时期的经济发展和社会需求紧密联系在一起