20世纪80年代英国的经济和社会改革

浅谈20世纪80年代英国的经济改革摘要：面对20世纪70年代处于“滞涨”的英国经济，1979年上台的英国撒切尔政府采用货币主义学派的主张，掀起了一场抑制通货膨胀、改善宏观经济运行环境的经济改革，称为“撒切尔革命”。本文从宏观经济和微观经济的不同视角对英国经济体制市场化改革进行粗浅地概括和分析，涉及货币政策调整、福利制度改革、对工会的改革和对国企的私有化改革等方面，试图从改革产生的实际效果中总结出一些经验和教训，希望能对我国“混合所有制”改革和社会保障制度改革提供一些借鉴。关键字：撒切尔 经济 福利 改革面对高失业率和高通货膨胀并存的“滞胀”现象，撒切尔夫人认为只有控制通货膨胀，才能为宏观经济的发展创造良好的环境，因此把货币主义政策作为对付通货膨胀的有效工具，实行严格的货币政策和紧缩的财政政策，削减政府开支和过多的福利开支，用私有化代替国有化，以提高经济效率。同时着手对英国工会的改革，限制工会的权力，使其“边缘化”，扫清了实行货币主义政策的绊脚石，达到了维护社会秩序稳定和经济复兴的目的。一、“撒切尔革命”产生的历史背景英国是第二次世界大战后西方国家实行凯恩斯主义经济政策和“福利国家”的发源地。这些政策曾暂时缓解了资本主义经济危机和阶级矛盾，但是在20世纪70年代后期，英国同西方许多国家一样经济遭遇“滞涨”，陷入严重的经济衰退，社会矛盾日益尖锐。“滞涨”是指20世纪70年代西方工业国家出现的经济停滞、高失业率与高物价上涨率并存的现象，其中尤以“涨”即通货膨胀对经济危害最大。1950年英国通货膨胀率高达16。3%。从1979年6月到1981年6月，英国国内生产总值下降4%，工业生产下降13%，其中制，造业下降17%。失业人数超过本世纪30年代大危机时期的250万，最高月份的失业人数高达325万，失业率达到13%的创纪录水平。英国经济被称为“欧洲的病夫。第二次世界大战后，英国社会保障制度作为“社会安全阀”，很大程度上缓和了劳资关系和阶级矛盾，使英国的政局、社会长期以来保持相对稳定。但是，由于英国社会保障制度本身存在的一些缺陷，20世纪70年代以来，社会保障制度对英国经济和社会生活的消极影响日渐突出，严重制约了英国社会经济的进一步发展。主要表现为：社会福利开支居高不下，国家财政不堪重负；英国税收制度和社会保障制度的相互作用，影响了从业人员的工作积极性，导致大批专业人才外流，削弱了劳动力市场上竞争机制的自发调节作用，一定程度上影响了就业形势的好转；办事机构臃肿，社会救助管理效率低下。社会保障的某些规章制度不严、管理不善，造成巨大浪费和效率低下。二、采取的主要措施：1.宏观经济领域货币、财税改革撒切尔政府为完成抑制通货膨胀的宏观调控目标，实行严厉的货币政策和增收节支的财税政策，包括实施中期金融战略，控制地方财政和税制改革等，其中中期金融战略是其核心内容。坚定地实行紧缩性的货币政策，把抑制和降低通货膨胀率作为主要目标。本世纪30年代大危机之后，西方国家基本上以凯恩斯理论为指导，采取赤字财政、刺激投资、扩大社会需求的经济政策。但是面对世界经济在20世纪70年代出现的高失业率和高通货膨胀率并存的“滞胀”现象，传统的关于通货膨胀与失业交替出现的菲利浦斯理论受到质疑，凯恩斯主义经济学对此进退两难、顾此失彼：要延缓危机和减少失业就必须采取扩张性的财政货币政策，但这又会造成更严重的物价上涨；为缓和物价上涨采取紧缩性的财政货币政策，又将引起失业人数的大量增加。凯恩斯经济学的失灵使得以货币主义为代表的新自由主义经济学日益兴盛。撒切尔夫人在西方国家率先实行“货币主义政策”，她强调，“没有健全的货币政策，就没有健全的经济”。由于实行紧缩性货币政策，以及原料和矿物燃料价格下跌，通货膨胀率明显下降。英国经济逐步走出了经济增长缓慢或停滞和通货膨胀加剧并存的所谓“滞涨”困境。2.微观经济领域在微观经济领域，撒切尔政府通过财产所有权和个人选择权的重建，来重组资本主义经济自由。具体来讲就是通过私有化、社会福利改革、工会改革等微观领域的改革来消除不利于竞争的各种垄断，重建资本主义自由市场。2.1国企和公共住宅的私有化国企的私有化将国有企业转为私有，减少政府财政负担、促进竞争、提高经济效益。国有企业的私有化是撒切尔政府改善经济微观领域运行的核心政策。英国政府从1981年开始实行国企的“私有化”。英国实行“私有化”的主要形式包括出售整体国有企业和出售国有企业的一部分，以后者为主。撒切尔政府所开展国有企业私有化改革的主要方式有两个，即向其他公司或者企业内员工出售股权或是对外界发行股票。主要原因是，国有企业生产成本高、经济效益低，大多数国有企业利润收入低、甚至亏损。撒切尔夫人认为，办企业只能靠企业家。实行“私有化”之后的企业，经营情况也不同，但多数企业经营改善，经济效益提高。将公房私有化，推动房屋交易市场化英国的公房制度最早起源于第一次世界大战之后，到了第二次世界大战后，才得以发展。英国的公共住宅主要是由中央政府补贴建造，以较为低廉的价钱租给买不起住房的家庭。为了解决住房领域的危机，英国撒切尔政府在1980年出台住宅法，提出“有权买房”的口号，鼓励租户购买目前租住的房屋。这种鼓励更多的家庭买房，将传统的住房计划彻底私有化的举措，在减少政府预算的同时，也使自由市场运作更充分。撒切尔政府鼓励私人自建房屋或者出租私房。1988年颁布住房法，实施公房转移计划，将那些条件较差的公房交给住房协会、私人房东或房地产开发商经营，由他们修缮后进行出售或者出租。1988年撒切尔政府又通过“商业扩展计划”（BES），要求对私人投资出租的不动产减税。这些计划实际上是将大批的住房投放到市场，从而吸收私人资本进入建筑市场，使房屋交易市场化。2.2减税，刺激投资和消费，实行新的就业政策。战后以来英国税制的特点是高直接税低间接税。其中所得税是西欧各国中最高的。在这样的税制中，收入最高和最低的两个阶层在边际税率中得不到任何刺激。前者面临的是以济贫税为形式的隐含税率，几乎高达百分之百。无疑，这是造成英国高层管理人才和各种专门人才大量外流的重要原因。从1979年开始，英国政府陆续下调个人所得税和公司所得税。减税刺激了企业投资的积极性和私人消费开支，成为推动英国经济持续增长的一个重要动力。撒切尔政府大幅度消减个人所得税，低收入阶层的负担反而加重了。收入越高的阶层，从税制改革中得到好处越大。在政府执行的货币主义宏观经济政策下，反通货膨胀取代充分就业成为首要的政策目标。当失业上升时，政府不仅不再像过去那样扩大需求以降低失业，反而往往进一步限制需求的增长来扼制通货膨胀。这造成了大规模的失业。撒切尔政府的就业政策是试图从经济供给领域着手，侧重于使劳动力市场自由化，重组英国就业结构和劳资关系，并以此来解决自60年代末以来出现的熟练劳动力短缺的问题。2.3推行工资制度改革，进行工会改革。英国政府决定对英国的工资制度进行改革，即把固定工资制度改为以固定工资为主和“分享利润”工资相结合的工资制度。企业根据利润增减调整工资额，使职工切身利益同企业经营好坏密切相联，有助于改善劳资关系和企业经营管理。为了限制工会的权力，撒切尔政府主要以法律、舆论和经济三种手段与工会进行斗争。政府分别于1980年和1984年通过了两个就业法和工会法，这些法案的限制，使英国罢工事件大为减少。工会权力受到有效削弱，工会作用逐渐“边缘化”。到20世纪80年代末，英国昔日国家政治生活受到工会势力左右的局面已经不复存在。2.4推行社会福利制度改革撒切尔政府一直把削减公共开支当作最重要的目标，认为“公共开支是目前英国经济困难的核心”。因此，撒切尔政府改革的“第一刀”是年金制度。英国的年金可以分成“基本年金”和“附加年金”两个部分。前者采用统一标准，只要投保人按规定缴纳保费，到退休时就可以领取年金；后者是和投保人的收入挂钩的，投保人缴纳的保费越高，收益也就越高，撒切尔政府认为，由于人口老龄化日益严重，如果不限制年金开支，将会给政府和国民造成沉重的负担。撒切尔政府在基本年金保持不变的情况下降低“附加年金”的数额，即把原来规定的以投保人一生中收入最高20年的年均收入为标准计算附加年金，改为按一生的平均收入为标准计算，这样附加年金数额就会从收入的25降到20左右。同时，英国政府也将病人、失业者、以及失去工作能力者的短期津贴降低了5。改革的“第二刀”是社会福利。福利改革的两个主题，一是放权，二是削减。新自由主义者普遍认为，正是巨额的社会保障开支，使政府经济入不敷出。社会保障制度的发展必须与社会经济发展相适应。撒切尔政府力图改变社会救助的“普遍性原则”，实施“选择性行原则”，让社会福利真正起到帮助穷人的作用，而不是平均分配。因此政府在养老、失业、医疗教育等社会福利制度进行改革，力求将政府包办的社会福利支出改为政府、企业和个人分摊，并最终过度到以企业和个人为主。养老金政策改革：英国政府在大规模削减养老支出的同时，鼓励私人养老金计划。1985年6月发表的社会保障改革-变革的计划绿皮书指出，社会保障并不单单是国家的责任，它应该是个人与国家共同的责任。为了平衡国家与个人的关系，逐渐减少国家在养老领域的责任，政府进一步鼓励私人养老金的发展，还给予新加入私人养老金计划的雇员奖励。个人养老金计划在短期呈现出快速增长的局面。推出和完善职业养老金制度。撒切尔政府规定，全部企业都要实行职业养老金制度，包括工业、建筑行业、银行金融业和信托保险业。职业养老金的下限要求即使通货膨胀发生，也能保障基本的生活，对通货膨胀所造成的货币贬值有一定的补偿，上限则没有规定。缩减医疗援助开支，推动国民健康私有化与市场化英国的医疗保障制度主要是由国家卫生服务制度（NHS）构成，占全国卫生保健总费用的90%以上。撒切尔政府为了缩减政府开支，对公民的医疗费用由国家补助一部分，逐步过渡到公民以缴纳社会保险费的形式自行负担。撒切尔政府在1983年决定实行国民健康私有化，并引导医疗保健领域迈向市场。政府认为：国民健康服务制度的私有化与市场化，不但能够增加服务体系内的竞争，减轻国家财政的压力，而且还能为公民增加更多的选择。1985年，政府在社会保障改革计划中指出，国家与公民应该一同承担社会保障。后又提出让国民健康市场化，鼓励国立医院相互之间的竞争，拨款的多少与病人的多少相关联。她认为福利医院可以由私人提供，而服务的内容可以面向市场。撒切尔政府对于医疗服务的改革大方向并没有变，所有公民还是可以得到最基本的医疗服务，不过质量会相对降低，而自费看病的患者会获得更好的服务。从这些可以看出，英国整体的医疗服务是具有平等性的，并且覆盖面及其广泛。教育政策改革：削减教育支出在撒切尔时代，教育经费占GDP比例有所下降，于1988年开始改革助学金制度，要用学生贷款制度替代助学金制度，以减少政府的公共开支。实行全国统一的“国家课程”和“国家评审”制度，把英国公立中小学的管理权由地方教育局收归中央。撒切尔政府规定，除了私立学校的学生外，所有学生在结束学业前，都要进行GCSE（General Certificate of Secondary Education）考试。通过对考试结果的评定，可以了解学生学习的情况和教师队伍的基本素质。对学生的测试和评估，满足了家长、学校、用人单位等多方面的要求，对于了解学生动态、提高学生成绩、制定学习方向有很大的帮助。英国课程的改革始于1988年颁布的1988年教育法，该法规定英国所有地区的非私立学校，年龄在5岁到16岁之间的学生，不再由自己学校制定课程，而是全部按着政府的规定。对于每科的需要讲授什么内容、达到什么样的效果都做统一规定。重视和加强英国的职业教育与培训，撒切尔政府对职业培训的关注度，对于提升教师的教学水准，提高英国劳动阶层的基本素质有很大的帮助。教育的市场化与多样化选择撒切尔政府鼓励与重视私立学校的发展。在20世纪80年代初，英国便开始进行“辅助学额计划”（the Assisted Place Scheme），目的是为了帮助一些优秀的学生花费较少的学费或者可以免交学费而进入私立学校，而这些费用则需要从政府公共开支中拿出。这样使一部分教育支出转向私立学校。传统的英国公立学校是根据政府的计划予以招生，招生的比例、人员都是由政府分配，因此，学校之间没有竞争的意识。撒切尔政府制定1988年教育法，引进了市场竞争机制“公开招生”，家长为了满足子女的教育需要，可以自由的选择学校，激发了学校间的竞争，提高了教育质量。三、改革取得的成效：英国经济自1983年初走出衰退，实现了战后以来持续时间最长的低通货膨胀条件下的稳定增长。劳动生产率提高，企业利润大幅度增加。通过健全市场机制，倡导自由社会理念。罢工事件逐渐减少，社会比较稳定，为国内经济政策调整和经济发展提供了一个比较安定、有利的社会环境。消极影响：“撒切尔革命”也产生了严重的副作用。虽然减轻了政府在社会保障方面负担，引进市场竞争机制，加大企业和个人的责任比例，在当代福利国家面临的“平等”与“效率”的天平上，加重“效率”的砝码，这确实提高了企业效率和经济增长率，但同时也加重了失业问题，拉大了贫富差距，牺牲了平等。四、启示：英国国有企业的私有化改革对我国“混合所有制”改革的启示1。完善“混合所有制”企业的法人治理结构。设立专门部门，防止国有资产流失。“混合所有制”改革应循序渐进，改革措施因行业而异。从宏观层面上看，政府的角色清晰定位。按照现代公共经济学的观点，在市场经济中，政府只需要提供公共产品，其他的问题都留给市场来解决。公共产品有两个主要特征:消费上或使用上的非竞争性与受益上的非排他性。同时根据具有公共产品两个特性的多寡，有可以把公共产品分为三个类型：纯粹的公共产品、准公共产品、俱乐部产品。因此，根据不同的类型，政府在其中扮演不同的角色。引入社会和市场因素，社会和市场力量恰好能弥补或填补资金不足。各种社会保障产品的供给应该多元化，如养老不仅是国家的财政支持部分，还可以用商业保险，社区保险，以及企业保险等多种方式来构成养老保险。因此，社会保障不仅仅依靠政府，还要靠社会和市场等多样化的手段来解决，要使能让市场和社会发挥作用的地方，就让社会和市场去发挥作用，政府的责任只是维护和监管好其运行。从微观层面上看，