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第一章中国能源法律法规体系,本章主要内容,第一节能源法律法规建设第二节能源法律法规体系现状第三节现行能源法律法规体系中存在的问题第四节加快能源法律法规体系建设,考试大纲要求,1、应知道、识记、理解的内容中国能源法律法规建设概况中国能源法律法规体系现状我国现行法律法规体系存在的问题加快我国能源法律法规体系建设的主要内容2、应领会、掌握、应用的内容能源法律法规体系建设经历的三个历史发展阶段的特点、标志性成果我国能源法律法规体系建设纵向结构、横向结构我国现行能源法律法规的主要内容加快我国能源法律法规体系建设的指导思想、基本原则、建设目标,教师导学,学习能源法律法规一书首先要了解我国能源法律法规体系建设的基本概况，包括能源法律法规建设经历的三个历史发展阶段、法律法规体系现状、存在的问题及未来发展趋势等内容。本章的重点为：1、三个历史发展阶段的特点、标志性成果及相关知识点；2、法律法规纵向结构、横向结构的划分；3、现行能源法律法规包括的几方面主要内容。,第一节能源法律法规建设,中国能源法律法规体系建设大体上经历了三个历史发展阶段。1、20世纪50年代至80年代前期以计划经济为主导，国家办能源，政企不分，以指令性计划形式调控国家能源生产、消费和管理。大量的能源法规多以政府的政令、条例、办法和规范性文件形式颁发。在这个历史阶段，1986年全国人大常委会通过并颁布的矿产资源法就成为我国当时法律位阶最高的与能源相关的法律，同时还出台了一系列以政府的政令、条例、办法、通知和规范性文件等形式的能源法规。这个时期我国的能源法律法规建设带有突出的计划经济管理模式，属于政企合一的能源管理体制。,第一节能源法律法规建设,2、20世纪80年代初至上世纪末九十年代，能源投资主体多元化，国民经济进入快速发展阶段，长期困扰我国经济社会生活的能源供应紧张状况得到了一定程度的缓解。能源工业由计划经济管理向市场经济法制化管理逐步迈进。电力法、煤炭法、节约能源法分别在1995年、1996年和1997年由全国人大常委会通过并颁布实施。电力法、煤炭法、节约能源法颁布实施成为中国20世纪90年代能源立法的重大突破：,第一节能源法律法规建设,3、二十一世纪初至今2000年之后，我国社会主义市场经济体制开始初步确立，中国经济进入了持续、稳定、快速的发展阶段，中国经济发展与世界经济发展的接轨，使能源供应安全问题日益突出；气候变化公约、京都议定书的签署与可持续发展战略作为我国的基本国策。2009年12月26日全国人大常委会审议通过了修改后的可再生能源法，该法于2010年4月1日起实施。2010年6月25日全国人大常委会审议通过了石油天然气管道保护法，2010年10月1日起实施。这是我们国家能源管理方面的最新的又一部重要的法律规定。制定颁布可再生能源法、石油天然气管道保护法标致着我国能源法律法规建设进入一个新的历史发展阶段。,第二节能源法律法规体系现状,经过建国以来数十年的努力，我国能源管理法律法规体系已初步形成，大体分为两大类：一、纵向结构二、横向结构,一、纵向结构,即按照法律渊源即法律文件的表现形式进行划分，我国能源法律法规体系可分为八个层面：1、宪法中的能源条款；2、能源法律（包括能源基本法和专门能源法律）；3、能源行政法规；4、能源行政性规章；5、地方能源法规和地方能源行政性规章；6、能源标准（特别是作为技术法规的强制性标准）；7、相关法规（环境保护法、矿产资源法等）中的有关能源管理的条款；8、国际能源条约。,二、横向结构,即按照能源类别的管理对象和综合性管理进行划分，我国能源法律法规体系可分为：1、煤炭法子系统；2、石油天然气法子系统；3、电力法子系统；4、原子能法子系统；5、可再生能源法子系统；6、节约能源法子系统等6个子系统。能源公用事业法因缺乏能源立法支撑，尚不能成为一个子系统，以后待条件成熟后仍需建立该子系统。,第二节能源法律法规体系现状,迄今为止我国先后制定了电力法、煤炭法、节约能源法、可再生能源法等四部单行能源法律和矿产资源法、水法、环境保护法、清洁生产法、循环经济促进法等30多部相关法律、30多部国务院行政法规、200多部部门规章、1000多部地方能源法规和规章、若干国家和地方能源标准及大量的能源规范性文件。此外，国家批准和签署了10多部与能源相关的国际条约。我国能源开发利用和管理已实现了从政策性管理向依法管理的历史性转变。,三、现行的能源法律法规主要内容包括：,1、宪法2、能源法律3、能源法规、规章4、能源行政规章5、地方性能源法规和地方性能源规章6、我国相关法律中的能源条款7、能源标准8、国际能源条约9、能源的其他规范性文件,1、宪法,中华人民共和国宪法中与能源相关的法律规定是制定能源法律法规的依据，也是我国能源法律法规赖以生存和运行的基础，在我国能源法律体系中起到统领性作用。宪法中“依法治国”，“倡导节约”，“保护和改善生活环境和生态环境”及“加强宏观调控”等原则对能源立法有重要的指导作用。,2、能源法律,（1）电力法1995年12月28日通过的电力法是我国第一部针对电力行业制定的能源法律，它开创了我国能源法律的历史先河，是中国能源法制史上的里程碑。（2）煤炭法1996年8月29日通过的煤炭法对完善我国煤炭管理法律法规体系，合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展，起到重要的作用。,2、能源法律,（3）节约能源法1997年11月1日通过并颁布的节约能源法属于能源管理综合性法律。2007年10月28日全国人大常委会第30次会议审议通过了修订后的节约能源法。修订后的节约能源法扩大了法律的调整范围，增加了建筑节能、交通运输节能、公共机构节能三项重要内容；健全了节能标准体系和监管制度；加大了政策激励力度；明确了节能管理和监督主体；强化了法律责任。该法对推进全社会节约能源，提高能效和经济效益，保护生态环境，保障国民经济和社会发展，满足人民日益增长的物质文化生活等方面作出了重要的贡献。,2、能源法律,（4）可再生能源法2005年2月28日由全国人大常委会第十四次会议审议通过，2006年1月1日起执行。2009年12月26日第十一届次全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过了关于修改中华人民共和国可再生能源法的决定修正自2010年4月1日起施行。可再生能源法的颁布实施和进一步修正和完善，从根本上确立了我国可再生能源的基本法律制度和政策措施框架体系。,3、能源法规分为两大类：,（1）为执行能源基本法而制定的实施细则或条例，如与节约能源法相关的公共机构节能条例；（2）是对能源工作在出现的新问题或尚未制定相应法律的某些重要性法规，例如，石油天然气管道保护条例，先有条例，后待时机成熟于2010年6月25日石油天然气管道保护法经中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，并于当年10月1日开始执行。能源法规在我国能源法律体系中具有不可或缺的作用。,4、能源行政规章,能源行政规章指国务院有关部委，包括国务院授权的国务院直属机构依法制定的有关能源的规范性的文件。例如，国家发展和改革委员会制定的固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法。国家发展和改革委员会作为我国能源主管部门发布了大量的能源行政规章，这些规章弥补了我国有些能源立法的空白，从而成为能源法律体系中重要组成部分。,5、地方性能源法规和地方性能源规章,（1）地方性能源法规指省、自治区、直辖市和其人民政府所在地及国务院批准的较大的市人民代表大会及其常务委员会制定的有关能源的规范性文件。例如内蒙古自治区矿产资源管理条例等等。（2）地方性能源规章指省、自治区、直辖市和较大的市人民政府，根据所在地及国务院批准的较大的市人民代表大会及其常务委员会制定的有关能源的规范性文件。例如内蒙古自治区固定资产投资项目节能评估和审查管理办法等等。,6、我国相关法律中的能源条款,在我国法律体系中，存在大量与能源相关的法律和法规。例如标准化法、建筑法、政府采购法、所得税法、标准法实施条例等法律和法规。例如，标准化法第2章第九条规定：“制定标准应当有利于合理利用国家资源，推广科学技术成果，提高经济效益，并符合使用要求，有利于产品的通用和互换，做到技术上先进，经济上合理。”,7、能源标准,能源标准是我国能源法律体系中的一个特殊的重要组成部分。能源标准有两个划分标准：（1）按制定的级别和实施的行业范围分为国家标准、地方标准和行业标准；（2）按执行力度分为强制性标准、推荐性标准。,8、国际能源条约,经我国政府批准和加入的有关能源方面的国际条约、公约、议定书及国际能源合作的规范性文件，与国内能源法律法规等具有同样的效力。例如：联合国气候变化框架公约、京都议定书及我国与哈萨克斯坦签署的油气合作协议等等。,9、能源的其他规范性文件,能源的其他规范性文件主要是指国务院部委的通知、指示、批复和能源法律解释。例如，国家发展和改革委员会、财政部2011年7月20日发布的关于进一步加强合同能源管理项目监督检查工作的通知就属于这类能源管理方面的规范性文件，它们在能源管理中起到了十分重要的作用。,第三节现行能源法律法规体系中存在的问题,一、能源法律法规体系结构不健全二、能源法律法规内容的滞后性和缺失性。三、能源管理法律法规体系的整体协调性比较差。,一、能源法律法规体系结构不健全,其表现为：成熟的能源法律法规体系，一法律法规齐全是指应具备调控不同的能源关系的法律法规，这些法律法规不应有缺失。二是结构严密是指完备的能源法律法规体系对不同的调控对象和范围，要形成一个从基本法律、专门法律（包括单行法律）、行政法规和规章制度等的科学、合理、适用的层次结构。三协调统一是指能源管理法律法规与能源立法原则保持一致性，相互间不能发生矛盾和冲突。一般经济发达国家的能源管理法律法规体系都具备这个显著的体系特征。导致我国能源管理法律法规体系中的部分立法缺失主要有三点：,1、我国能源管理法律法规体系中的基础性重要法律-能源法尚未颁布实施,能源法在我国能源管理法律法规体系中具有纲举目张、提纲携领的统领作用。能源法的缺位，使我们难于对能源战略、能源结构调整、能源安全、能源市场、能源价格等综合性、全局性、战略性问题进行科学的宏观调控和有效的管理。国家的重大能源政策也因缺少法律依据而不能得到有效得力的贯彻和执行。,2、能源子体系不健全，石油、天然气、核能等领域的能源专门法律缺位,石油、天然气、核能是非常重要的优质清洁能源，在我国国民经济发展中，占有越来越重要的地位和作用。但我国没有专门对其调控的法律，也未形成立法草案进入立法程序。仅有少量的由国务院颁发的行政法规和一些综合性法律中的相关规定。,3、缺少能源公用事业法,目前我国能源管理法律法规体系主要侧重能源的开发和利用。很少涉及能源产品的销售、服务，也没有为能源公用事业管理专门立法。为了提供和满足公众和社会对电力、天然气、煤气和热力等能源资源或能源产品的共同需求，社会形成了能源公用事业。我国能源公用事业从建国到现在都是由政府投资兴建和管理，具有垄断性、地域性和不可替代性。全国没有统一的电网管理法律法规和制度，由于季节变化等因素就会出现“电荒”等问题。因此仅仅依靠规范性文件和政策对能源公用事业进行调控是不行的，在能源体制改革中，必须要尽快建立符合中国国情的能源公用事业法，以适应我国能源公用事业快速发展的需要。,二、能源法律法规内容的滞后性和缺失性。,能源法律法规作为国家法律体系的一个重要组成部分，属于上层建筑领域，要同国家的经济基础相吻合，与国家经济发展的实际需求相适应，作到与时具进。但我国现行的能源法律法规体系中有的能源法律、法规，在内容方面上与社会主义市场经济经济发展的需要不吻合。主要表现有三点：,1、我国不少能源法律法规与我国经济体制改革方向和国际贸易组织规则体系的能源规则不适应,我国许多能源法律法规产生于计划经济时期，自身具有计划经济的特点和不同部门的利益特征。法律法规中的一些具体内容与与市场经济不相适应，也与国际贸易组织能源规则体系相冲突。例如，目前我国已颁布实施的几部能源法中，行政措施多，市场经济手段比较少。,2、已颁布实施的能源专门法和配套法规、规章亟待修改和完善,1996年颁布实施的煤炭法已不能适应我国煤炭工业的快速发展的需要，使我国煤炭工业长期以来，在安全生产、经营管理、矿工合法权益保护、生态环境保护等方面始终得不到法律层面上的保证和保护。资源浪费和破坏严重，安全事故频发，市场经营问题甚多，严重影响了我国煤炭工业的健康和可持续的发展。1996年4月1日颁布实施的电力法，与之配套的电力供应与使用条例、电网调度管理条例等行政法规都需尽快修改和完善，原子能等领域也存在着这个问题。,3、已颁布实施的能源法律法规缺乏配套的立法和法规,我国已颁布和实施的能源法律存在着两个共性问题：（1）存在许多立法的缺失。煤炭法对煤矿安全生产、合法经营、等问题没有相应的配套的法律法规。（2）现行的几部能源法律规定都比较原则，可操作性比较差。需要大量的国家颁发的行政法规和有关部门的行政规章制度相配套，才能有效的实施。1996年4月1日起实施的电力法在相关条款中明确规定了电价管理办法等八个法规由国家出台，但其中有的法规，至今一直未颁布实施。,三、能源管理法律法规体系的整体协调性比较差。,科学健全的法律法规体系：实现体系内各部法律法规之间及与整个体系间的协调和统一。主要问题有：我国能源单行法针对不同领域，调控单个能源种类且发展极不均衡国家能源管理机构设置针对不同能源种类分属多个部门，条块分割法律法规体系内部各能源单行法的间的系统性、逻辑性、整体性、协调性、衔接性差有的甚至出现相互抵触和冲突的现象。其表现有：,1、新颁布实施的能源法律法规与原有的能源法律法规之间不协调,电力法和可再生能源法关于电力上网制度的规定就存在着不协调的问题。电力法对鼓励和提倡利用可再生能源发电和上网只是原则上讲了一下，没有具体实施规定。而新颁布实施的可再生能源法确有具体规定，如不对电力法进行修改，很难实现两个能源法律之间的协调和统一问题。,2、能源法律和其他相关法律之间存在着矛盾和冲突。,我国能源法律法规与环境保护法律法规最大的冲突在于能源工业发展如何与环境保护相协调。环境保护法律法规没有针对能源工业领域的环保问题，制定相应的法规、条例或规章制度。能源法律法规一般涉及环境保护问题规定的非常抽象，没有具体条文，更无惩罚性规定。,3、能源法律与能源政策不够协调和配套。,能源法律与能源政策不够协调和配套主要表现在：重政策轻法律。从中央政府到地方各级政府都在制定政策，随意性很大，只提“科学决策，民主立法”一般原则性要求，没有明确的制定主体和制定程序。在地方很容易出现以政策代替法律，往往地方政策带有浓郁的计划经济套路和地方保护色彩，政策与法律相矛盾和相冲突的现象时有发生。能源政策与财税政策同国家提倡的“有限保护和优先节约”的价值取向不一致或向背。例如，在煤炭资源的开采过程中矿产资源税只是按照产量征收，没有同回采率结合起来。,第四节加快能源法律法规体系建设,实现中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中提出的“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”，必须要加强能源立法，学习借鉴世界经济发达国家能源法制建设的成功经验和作法，以科学发展观为指导思想，不断健全和完善我国能源法律法规体系。,一、构建完善我国能源法律法规体系的指导思想,围绕着国家十二五规划纲要提出的战略意图、战略目标，为满足经济结构调整、转变经济增长方式和建设资源节约型、环境友好型社会的需要，将能源资源的勘探、生产与环境、运输与供应、市场与消费、利用与节约、对外合作及能源安全与监管等各个环节，都纳入法律法规管理的轨道。,二、基本原则,能源法律法规体系的指导原则是能源法精神和价值的体现，是能源法宗旨和本质的具体体现。具体讲要体现几个原则：1、法制统一原则2、可持续发展原则3、以民为本原则4、体制创新原则5、符合国情原则6、借鉴国外经验原则7、统筹规划原则,1、法制统一原则,完善的能源法律法规体系要求具备两个特点：一是能源法律法规体系必须要内容健全，与其他相关法律法规和谐一致；二是能源法律法规要与时具进，要与经济发展的需要相互吻合。,2、可持续发展原则,能源的可持续发展是构建符合中国国情和实际的能源法律法规体系的核心理念，也是我国能源发展的首要战略，要把可持续发展原则贯彻于整个能源法律法规体系建设之中，通过对能源法律规范的制度设计和法规框架的构筑，逐步实现我国能源工业的可持续发展，以达到促进和保障我国国民经济和社会事业快速发展的目的。,3、以民为本原则,中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中明确提出“要顺应各族人民过上好生活新期待”和“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济增长方式的根本出发点和落脚点”。构建符合逐个国情的能源法律法规体系最根本目的就是满足全体人民日益增长的物质和文化生活的需要。在能源法律法规体系构建中必须要坚持以民为本原则，建立一个符合全体国民利益的公平、公正和正义的能源法律法规体系。在对社会整体利益协调发展尽责的基础上正确、妥善地处理各类社会经济矛盾，平衡各种经济行为，协调各阶层各方面的经济利益关系。特别要关注能源消费中的弱势群体的利益。,4、体制创新原则,可持续发展的能源必须坚持体制和机制的创新，我国能源法律体系应坚持能源体制改革，以立法的形式保护改革的成果。我国能源体制改革的趋势是要同市场经济体制相接轨，以市场机制为能源资源流动和优化配置的基础调节杠杆，同时辅以政府主管部门或监管机构的有力监管。要逐步建立“政府引导、市场机制推动，行政主导，经济激励，适度竞争”的能源市场。,5、符合国情原则,建立适用于中国的能源能源法律法规体系，一要坚持以国情为基础，不能生搬硬套国外的能源法律法规。从中国的实