政府性资金申请政策及资金申请报告的编写和审查

,中国国际工程咨询公司 李开孟二九年,政府性资金申请政策及资金申请报告的编写和审查,2,目 录,政府投资及其管理体制政府投资政策及其变动趋势政府投资补助及贴息政策高技术产业化资金申请研制开发项目资金申请国家工程实验室项目资金申请,国家工程中心项目资金申请企业技术中心项目资金申请升级调整项目资金申请政府外债项目资金申请创业风险投资资金申请中小企业发展专项资金申请,3,政府投资及其管理体制,4,一、政府投资管理的一般要求,1、政府投资的总体原则政府投资应当符合国民经济和社会发展规划，有利于经济、社会和环境的协调、可持续发展，有利于扩大就业，有利于经济结构的优化，严格遵守科学、民主、透明原则，加强管理，注重效益。各级人民政府投资主管部门应当会同财政等有关部门，根据国民经济和社会发展要求、市场发展状况和政府财力可能，研究提出适度的政府投资规模。2、政府性资金的构成财政预算投资资金（含国债资金）；国际金融组织和外国政府贷款等主权外债资金；纳入预算管理的专项建设资金；法律、法规规定的其他政府性资金。,5,3、政府投资的领域界定政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。4、政府投资采用的方式政府投资按照资金来源、项目性质和宏观调控需要，分别采用直接投资、资本金注入、投资补助、转贷、贴息等投资方式。国家可以采用投资补助、转贷、贴息等投资方式投资于企业投资项目及下级人民政府投资的项目。,6,5、政府投资的管理部门使用政府性资金的投资项目，按照资金来源、项目性质和建设规模，分别由各级人民政府、各级人民政府投资主管部门及其他有关部门审批。各级人民政府发展改革部门为投资主管部门，在本级人民政府的领导下具体承担投资管理职责。其他有关部门在各自的职责范围内，分别承担投资管理工作。各级人民政府发展改革部门要会同有关部门，按照职责分工，密切配合、相互协作、有效运转、依法监督，调控全社会的投资活动，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。,7,6、政府投资的准入政策政府投资项目应当符合国家产业政策、发展建设规划、技术法规、环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划、预算管理和项目建设强制性标准等规定。合条件法人和其他组织，都可以按照规定的条件和程序申请政府投资。,8,二、投资方式,1、直接投资对于政府投资占主导地位的公益事业、政权基础设施和公共基础设施项目，采用直接投资的方式，通过拨款无偿投入。采用直接投资方式的，投资形成的资产，按照有关规定由有关机构行使所有人权利。2、资本金注入根据实际需要政府参与投资的经营性项目，可以采用资本金注入的方式。投资形成的股权或资产，由国家授权经营机构依法行使出资人权利。国家授权经营机构管理办法由国务院投资主管部门会同有关部门另行制定。,9,3、投资补助根据经济和社会发展要求，对于需要政府扶持的项目，采用投资补助的方式，给予少量或者一定比例资金支持，通过拨款无偿投入。采用投资补助方式投资形成的资产，按照有关规定由有关机构行使所有人权利。4、转贷使用外国政府或者国际金融组织贷款的项目，采用转贷方式的，由政府提供担保。外债转贷项目的管理办法由国务院投资主管部门另行制定并公布实施。5、贴息根据国家发展规划和产业政策，采用贴息的方式，支持公民、法人和其他组织利用银行贷款，扩大就业，进行产业结构调整优化，保护环境和节约资源，促进科技进步和高新技术产业化。,10,6、各种政府投资方式的应用投资补助、转贷或贷款贴息方式，不仅可用于政府投资项目，还可面向各种所有制经济成分的投资者。有些投资方式可混合使用：如资本金注入贷款贴息；资本金注入转贷。使用政府投资资金的企业投资项目，一般只审批“资金申请报告”，但企业仍然应该为了满足其自身投资决策的需要开展可行性研究工作。,11,三、政府投资计划,1、编制政府投资计划各级人民政府投资主管部门应当根据国民经济和社会发展中长期规划的总体要求，编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金；根据政府投资资金来源、项目性质和调控需要安排项目。政府投资中长期规划和年度计划报同级人民政府批准后执行。符合规定条件的投资项目或者资金申请纳入政府投资年度计划。2、预算内投资计划编制各级人民政府投资主管部门根据本级政府有关部门、下级人民政府投资主管部门和有关项目单位的申请，会同财政部门编制财政预算投资资金的投资计划。,12,3、专项建设基金计划编制各级人民政府投资主管部门、财政部门和行业主管部门，根据各类专项建设资金的征收总量，确定用于投资建设的比例。各级人民政府行业主管部门根据确定的比例和下级人民政府行业主管部门的申请，研究提出专项建设基金的安排建议，经同级人民政府投资主管部门审核平衡后纳入政府投资计划。4、主权外债投资计划编制中国政府与外国政府、国际金融组织共同商议确定投资计划，由地方政府和有关企业提出申请，国务院投资主管部门会同财政等有关部门拟定借用主权外债规划和年度计划，财政部根据主权外债投资计划及项目资金申请报告审批情况，会同有关部门与外国政府、国际金融组织就贷款项目安排进行磋商。,13,5、计划执行预算编制：各级人民政府财政部门根据政府投资计划编制经济建设的支出预算。计划下达：各级人民政府投资主管部门应当根据批准的年度投资计划，按照项目实施情况适时下达投资计划。资金拨付：各级人民政府财政部门根据经批准的投资计划和支出预算及时、足额拨付建设资金。计划调整：政府投资计划执行过程中，可以根据项目建设的实际需要进行调整。依法应当进行招标的投资项目，项目总投资额根据项目单位与中标单位签订的合同价格调整。,14,四、政府投资项目建设程序,1、一般规定发展规划：国务院有关部门应当依据国民经济和社会发展中长期规划，根据实际需要编制重要领域的发展建设规划。发展建设规划是政府投资决策的重要依据。项目储备：国家实行投资项目储备制度。各级人民政府投资主管部门根据国民经济和社会发展中长期规划，以及发展建设规划，组织有关单位研究提出规划期内的投资项目，列入投资项目储备库。建设标准：政府有关部门应当制定并公布建设项目的建设标准，并适时修订完善。,15,工程保险：国家应当采取工程保险和工程担保等措施，加强对投资项目的风险管理。其中，借用主权外债资金的项目，应当加强外债的风险管理。建设项目风险管理办法由国务院投资主管部门会同有关部门负责制定并公布。公示及专家评议：国家推行投资项目公示制度。对经济、社会和环境有重大影响的项目，在投资项目决策时，审批部门应当广泛征求社会各界和公众的意见，并公开政府投资资金的安排情况。特别重大的项目应当实行专家评议制度。,16,2、政府投资项目审批管理的基本原则谁投资，谁决策，谁审批1、政府投资项目：按照资金来源、项目性质和建设规模，由各级政府或其投资主管部门审批。2、企业投资项目，需要政府以投资补助、转贷、贴息等方式支持的：按照资金来源的不同，由各级人民政府或者各级人民政府有关部门审批资金申请报告。3、地方政府投资项目，需要上级政府资金支持/投资补助的：申报项目建议书或资金申请报告。,17,3、政府投资项目决策,项目决策程序：包括审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算等环节。决策主要依据：国民经济和社会发展规划，行业发展规划，重点行业/领域的发展建设规划，有关产业政策，项目储备库。推行公示制度和专家评议制度1、对经济、社会、环境、资源和公众利益有重大影响的项目，在投资项目决策时，审批部门应当通过听证、公示等方式广泛征求公众的意见。2、特别重大的项目，应当实行专家评议制度。,18,强化咨询评估：项目建议书或者可行性研究报告一般应由符合资质要求的咨询机构进行评估。引入市场机制，评估咨询机构应通过竞争方式确定（认证/注册咨询公司制度)。适当简化项目审批程序：如合并报批项目建议书和可研报告；项目建议书批复后，直接做初步设计。推行限额设计：初步设计的建设内容和建设标准不得超过可研报告的范围；初步设计概算总投资一般不得超过可研估算总投资的10，否则可研报告应重新报批。,19,投资程序：采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，应当遵守本节规定的决策程序，包括审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。采用投资补助、转贷、贴息的投资项目，按照规定履行审批、核准或备案手续后，只需报批资金申请报告。项目建议书：采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，应当编制项目建议书。项目建议书应当对项目建设的必要性、拟建地点、拟建规模、投资估算、资金筹措以及经济效益和社会效益进行初步分析，并按照要求提供有关文件。地方政府投资的重大项目和限制类项目，其项目建议书由国务院投资主管部门会同有关部门审批或者审核后报国务院批准。重大项目和限制类项目的具体标准，由国务院投资主管部门会同有关部门另行制定并公布实施。,20,可行性研究报告：采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，建议书经批准后，应当编制项目可行性研究报告。可行性研究报告应当对项目在技术和经济上是否必要、合理、可行以及社会效益、生态环境影响等进行全面分析论证，落实各项建设条件，并按有关规定取得相关单位的许可、承诺或者证明。咨询评估：采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，建议书或者可行性研究报告应当由符合资质要求的咨询中介机构进行评估，但在特定情况下审批部门认为可以不进行评估的除外。咨询中介机构应当通过竞争的方式确定。从事投资项目建议书、可行性研究报告编制或者评估的咨询中介机构及其人员，应当取得国务院投资主管部门认定的资质和资格。资质、资格认定和委托评估的具体办法，由国务院投资主管部门另行制定。,21,初步设计：采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，可行性研究报告批准后，应当委托符合资质要求的设计单位依照批准的可行性研究报告进行初步设计。初步设计确定的建设内容和建设标准不得超过批准的可行性研究报告的范围，并应列明各单项工程或单位工程的建设内容、建设标准、用地规模、主要材料和设备选择等。可行性研究报告审批部门可以组织机构和专家对初步设计概算进行评审。初步设计概算应当包括项目建设所需的一切费用。概算总投资超过可行性研究报告审定的估算总投资的百分之十的，应当重新报批可行性研究报告。审批环节：采用直接投资、资本金注入方式的投资项目的审批部门，可以根据项目的不同特点和实际情况，合并或者减少某些审批环节，但不得擅自增加审批环节。,22,4、项目实施管理,存在的主要问题1、产权软约束：产权关系不明确，投资责任主体虚位2、外行业主（建设单位）：不具备项目管理能力3、业主行为不规范：随意扩大建设规模，提高建设标准，或增减建设内容；转移或挪用建设资金。4、承包单位“寻租”行为严重：设法“签证”或变更设计5、建设管理绩效低下：超概算，超工期,23,主要改革措施1、落实投资责任主体 公益性项目，实行“代建制”，由代建单位作为建设期业主/项目法人，实行专业化管理； 经营性项目实行法人责任制，在可研报告批准后组建项目法人。项目法人自主决定是否实行“代建制”。 建立政府授权投资机构。2、强化项目风险管理：推行工程保险和工程担保，如建筑工程一切险、安装工程一切险、投标保证金、承包商履约担保、支付担保和业主资金支付担保等。3、加强对项目单位监督检查：在项目建设实施过程中，加大项目稽察、财务检查和审计力度。,24,组建法人或者选择项目管理单位：采用直接投资、资本金注入方式的非经营性投资项目，可以通过招标等方式选择专业化的项目管理单位，负责项目的建设实施。采用直接投资、资本金注入方式的经营性投资项目，实行法人责任制，应当在可行性研究报告批准后按照公司法组建法人，但已有法人的除外。法人的法定代表人不得由国家公务人员担任。采用直接投资、资本金注入方式的投资项目的法定代表人或高层管理人员应当具备相应的资格。,25,政府投资项目采购招标：使用政府性资金的投资项目的勘察、设计、施工、监理和有关设备材料的采购，达到国家规定规模标准的，应当按照中华人民共和国招标投标法的规定进行招标。政府投资项目招标，应当使用国家规定的招标文件范本。使用国际组织和外国政府贷款等主权外债资金的投资项目，贷款提供方另有规定的除外。采用直接投资、资本金注入方式的投资项目的项目单位的确定、项目地址的选择、项目前期研究，可以按照招标投标法的规定进行招标。中标结果可以作为政府投资计划、资金拨付和审计监督的依据。各级人民政府投资主管部门应当加强对从事政府投资招标代理业务的机构的管理。从事政府投资招标代理业务机构的资质认定办法，由国务院投资主管部门另行制定。,26,项目开工：采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，一般应当于投资计划下达后开工建设。特殊项目在开工报告批准后开工建设。工程及设备监理：使用政府性资金的投资项目实行建设监理制，以控制工程投资、工期和质量。建设监理单位应当根据有关工程建设的法律、法规、规程、工程设计文件和施工、设备监理合同以及其他工程建设合同，对工程建设进行监理。资金到位：中央政府与地方政府或者其他出资人共同投资建设的项目，中央政府与地方政府或者其他出资人应当严格按照政府投资计划和国家有关规定，及时足额将投资资金拨付到位。地方政府或者其他出资人未及时、足额将投资资金拨付到位的，中央政府有关部门应当暂停资金拨付。,27,5、政府投资项目资金管理的改革,资金同步到位：政府与其他出资人共同出资的项目，各出资人应同步、及时、足额将投资资金拨付到位。必要时，要求其他出资方的资金先投入。实行直接支付制度：根据工程进展情况和建设单位认可，政府资金直接拨付给中标的设计、施工或设备、材料供应单位，减少资金支付环节。,28,方案调整：采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，应当严格按照批准的设计进行建设。建设过程中，因设计变更、项目建设地点和项目实施环境变化等情况，确需调整项目概算总投资的，项目单位应当提出调整方案，按规定程序报原初步设计审批部门批准。未经审批机关批准，项目单位应当自行平衡超出的概算。竣工验收：采用直接投资、资本金注入方式的投资项目建设过程中，项目单位应当及时完成单项工程结算，报财政主管部门和审计部门审核。按批准的设计建成后，项目单位应当于三个月内编制完成工程结算和竣工决算，报财政主管部门和审计部门审核，并报可行性研究报告审批部门组织竣工验收。采用直接投资、资本金注入方式的投资项目竣工验收的具体办法，由国务院投资主管部门另行制定。,29,产权登记：采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，必须按照国家有关规定办理产权登记，并应当于竣工决算审核完毕和竣工验收合格后三十日内办理产权登记手续。未经产权登记的项目，不得交付使用。项目移交：产权登记后，项目单位应当及时与使用单位办理项目移交手续，但实行项目法人责任制的除外。再投资：采用直接投资、资本金注入方式的投资项目建成后，具备条件的经批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资用于社会公益等各类基础设施建设。后评价：国家建立政府投资后评价制度。项目建设实施过程中和建成运营后，可行性研究报告审批部门可以组织有关专家和机构对项目质量、投资效益、环境影响等进行评价，提高项目决策科学性。,30,五、监督检查,1、监督检查的主要手段计划执行的监督检查：各级人民政府投资主管部门应当加强对政府投资计划执行情况的监督检查，并负责对计划的实施进行协调。项目单位应当将项目执行过程中的有关情况及时、准确地向各级人民政府投资主管部门、统计部门报送。其他有关部门根据各自职责对政府投资进行监督检查。项目稽察：国家实行政府投资稽察制度，依法监督国家有关政府投资法律法规规章的执行情况，依法查处违法行为。,31,财政监督检查：财政部门依法对政府投资涉及的财政资金的分配、使用、效益情况，对执行财经纪律、财税政策和财务会计制度情况进行检查处理，并负责违纪款项的收缴入库工作。审计监督：审计机关依法对政府投资资金的拨付、使用进行审计监督。行政监察：行政监察机关依法对政府投资进行监察，对违反规定的人员，给予行政处分。,32,社会监督：项目单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位的名称和责任人姓名应当在使用政府性资金的投资项目的施工现场和建成后的建筑物或者构筑物的显著位置公示。政府有关部门应当设置并公布举报电话、网站和信箱。任何单位、个人都有权举报政府投资决策、建设实施中的违法行为。,33,2、政府投资项目稽察主要依据：国家重大建设项目稽察办法（原国家计委，2000年），国家重大建设项目招标投标监督暂行办法（原国家计委，2002年） 主要稽察内容：1、检查项目单位执行国家有关法律、行政法规和方针政策的情况；2、检查项目的招标投标、工程质量、进度等情况；3、检查项目资金使用、概算控制的真实性、合法性；4、对项目单位主要负责人的经营管理行为进行评价，提出奖惩建议。,34,3、政府投资项目审计主要依据：审计法，审计机关国家建设项目审计准则及其他法律、法规和政策审计监督的重点：项目总预算或者概算的执行情况， 年度预算的执行情况，年度决算、项目竣工决算的真实性、合法性、效益情况。根据需要还可包括但不限于： 建设资金管理与使用的真实性和合法性。 招标投标程序及其结果的合法性。 勘察、设计、评估、施工和监理等单位资质的真实性和合法性。,35,政府投资政策及其变动趋势,36,一、投资政策的涵义和目标,1、投资政策的含义投资政策是国家宏观经济管理政策的重要组成部分。是国家或特定的经济部门运用各种调节手段和调节机制，控制或引导投资主体行为与投资运行过程，合理地分配和运用投资资金，协调和促进投资运行过程有序健康发展，以保证社会总供给与总需求的平衡和宏观经济总目标实现的政策总和。,37,2、投资政策调整的对象投资主体，包括政府、企业和居民。这不是指对单一投资主体的具体行为加以干预，而是要对这些不同类型投资主体的投资行为加以规范和政策引导。投资资金，这是从源头上调控投资资金。从源头上调控，主要是合理确定政府财政性投资和政策性贷款投资的规模和使用方向，预测和引导社会投资的总量与投向。投资项目，把投资项目作为调控对象是投资的宏观管理微观化的一种直接调控方式，随着投资体制改革深化，这种方式将只在必要和有限的范围内使用。,38,3、投资政策的目标优化资源配置 控制投资规模 调整投资结构 提高投资效益,39,二、我国的投资政策体系,（一）宏观调控政策 1、财政政策 国家税收政策；国家预算政策；国家信用政策；财政补贴政策。,40,2、货币政策存款准备金政策：在国家法律所赋予的权力范围内，通过规定和调整商业银行交存中央银行的存款准备金的比率，控制商业银行的信用创造能力，间接地调控社会货币供应量。 再贴现政策：中央银行通过制定或调整再贴现利率来干预和影响市场利率及货币市场的供给和需求，从而调节市场货币供应量。主要包括两方面内容：一是调整再贴现率，主要影响到商业银行的准备金及社会资金的供求关系；二是规定向中央银行申请贴现的票据种类资格，主要影响商业银行及全社会资金的投向。,41,公开市场业务：中央银行在公开市场上买进或卖出有价证券的活动，通过公开市场业务中央银行可以达到调节信用、控制货币供应量的目的。当金融市场上资金缺乏时，中央银行可以通过公开市场业务买进有价证券，这相当于向社会投入了一笔基础货币，这些基础货币如果是流人居民和企业手中，则会直接增加社会货币供应量；如果流入商业银行，则会引起信用的扩张和货币供应量的多倍增加。反之亦然。信用配额:中央银行根据金融市场状况及客观经济需要，权衡轻重缓急，对商业银行的信用规模加以合理分配，限制其最高数量等。信用配额主要被资金供给相对不足的发展中国家广泛使用。,42,3、国际贸易政策和汇率政策国际贸易政策, 包括自由贸易政策和保护贸易政策。自由贸易政策:国家对商品进出口贸易活动不进行干预、限制或保护，允许商品自由输入和输出，自由竞争。自由贸易政策就是国家不干预国家贸易活动，商品可以自由进出口的政策。保护贸易政策:主权国家利用各种限制进口的措施保护本国市场免受外国商品的竞争，同时对本国商品给予优待和补贴以鼓励商品出品，从而扩大本国企业和产品的投资和消费需求。限制进口主要通过关税措施和非关税壁垒实现。补贴、设立经济特区、出口信贷和出口信贷国家担保制是经常采用的鼓励出口的政策措施。汇率政策: 汇率与汇率制度不仅直接影响国际收支平衡，而且影响国内财政政策和货币政策的有效性。汇率制度主要分为固定汇率和浮动汇率制度。,43,4、财政政策与货币政策的配合松的货币政策和松的财政政策，即“双松”政策，松的财政政策主要减少税收和扩大财政支出规模来增加社会需求；松的货币政策主要通过降低法定准备金率、利息率来扩大信用规模，增加货币供应量。当社会有效需求严重不足、经济萎缩、失业增加时，应采用扩张性的财政、货币政策来扩大社会需求，促进经济增长。紧的货币政策和紧的财政政策：即“双紧”政策，紧的财政政策主要通过增加税收和削减财政支出规模来减少消费和投资，抑制社会总需求；紧的货币政策主要通过提高法定准备金率、利息率等来增加储蓄，减少货币供应量，抑制社会投资和消费需求。当社会总需求大大超过社会总供给、通货膨胀严重时，就应采用紧缩性的财政、货币政策来压缩总需求、抑制通货膨胀。,44,松的货币政策和紧的财政政策：紧的财政政策可以抑制社会总需求，防止经济过热，控制通货膨胀；而松的货币政策可以保持经济的适度增长。紧的货币政策和松的财政政策：松的财政政策可以刺激需求，对克服经济萧条较为有效；紧的货币政策可以避免过高的通货膨胀。财政政策、货币政策与外汇政策协调。当开放的宏观经济出现经济繁荣，国际收支顺差时，可采用紧缩性的财政政策和货币政策，减少国内支出，压缩社会总需求；与此同时，利用汇率政策让本国货币升值，以减少出口，扩大进口，这样通过两种政策的搭配最终可实现国内经济均衡和国际收支均衡。,45,（二）投资规制政策就是对特定的市场主体的行为进行规范和限制的政策。政府是规制政策的主体，制定规制政策的有立法机关、行政机关和司法机关。政府规制的对象是个人、企业、行业和机构等特定的市场主体。目的：政府依据法律法规，对投资主体的市场准入、市场运营、市场退出，以及既定产品和服务的价格、质量、交易方式和条件等经济活动进行监督、管理和规范，以限制不公平竞争、纠正市场失灵、维护市场竞争秩序、提高市场效率、增进社会福利。,46,1、进入和退出规制政策进入规制指政府根据产业的市场结构特点，对准备进入该行业的潜在的竞争者进行限制。退出规制是指政府根据产业结构特点和企业运营状况，限制已有企业退出市场或强令已有企业退出市场。2、价格规制政策价格规制包括价格水平规制和价格结构规制。价格水平规制即对单位产品价格水平进行规制，是指政府对影响企业定价的因素进行详细的分析审查，根据企业总收入水平和利润，确定单位产品(包括商品或服务)的收费标准。,47,3、质量规制政策和数量规制政策质量规制政策：规制部门要求企业在既定的价格下保证产品的质量。质量规制政策通常与价格规制共同使用。数量规制政策：在政府规定的价格和质量水平上，企业应该提供的产品的数量。如果存在既定价格下减少产品数量，不能满足消费者要求，政府规制部门就要进行处罚。如供电企业没有按照电力监管机构的要求供电，随意拉闸停电，电力监管机构就要以行政和经济手段惩罚该供电企业。合同规制政策：政府对交易活动的合同订立及条款进行规范和管理。市场经济是契约经济，当交易双方签订了契约或合同后，市场交易活动就有据可依，可以提高市场交易的效率。因此，政府需要以合同规制政策对合同条款进行规制。,48,4、金融规制政策政府部门为了规范、保护和促进投资市场发展，对社会投资过程中的资金筹集、证券发行和交易、投资行为及信息披露等进行干预。5、标准政策标准的制定是在生产经营活动之中进行规制的政策工具。为了规制信息优势方的行为，保护信息劣势方的健康和安全，政府在产品、服务、劳动场所的安全和健康等有可能产生社会性危害的方面制定了一系列标准，强制要求经济主体遵守。这些标准有利于规范经济主体在生产经营活动中的行为，降低其由于片面追求利润而危害社会其他成员的安全和健康的可能性。例如食品卫生标准、药品标准、劳动安全卫生标准、运输安全标准、环境标准等等。,49,6、税费和补贴政策对外部不经济性征收“庇古税”政府给予补贴的情形：对受外部性损害者给予补贴，例如对机场附近的居民给予补贴；对产生外部经济的一些厂商或公共产品给予补贴，例如博物馆、医院、公园等；对外部性生产者给予补贴，例如政府对那些能够减少排污量的企业给予的补贴。补贴主要有拨款、软贷款、价格（或实物）补贴，税收减免等形式。,50,（三）投资产业政策1、产业技术政策主要包括：（1）技术引进政策 （2）研究与开发援助政策 （3）发展高技术产业政策。 2、产业布局政策主要包括：（1）国家产业布局政策（2）地区产业政策3、产业结构政策主要包括：（1）确定产业发展优先序列；（2）瓶颈产业的扶持政策；（3）主导产业的培育政策；（4）幼稚产业的保护政策；（5）衰退产业的调整援助政策。4、产业组织政策主要包括：（1）反垄断政策；（2）反不正当竞争政策；（3）竞争性产业的政府规制；（4）自然垄断产业的政府规制；（5）企业兼并与合并政策；（6）中小企业政策。,51,5、产业金融政策高效稳健的金融体系；设立政策性金融机构；培育资本市场；发展创业板市场。,52,（四）公共投资政策,公共投资是指政府为了满足社会公共需要，通过多种渠道筹措和投入资金用以转化为公共部门实物资产的行为和过程。其目的是实现经济和社会发展战略，实现预期的宏观经济效益和社会效益，促进社会经济协调、稳定、可持续发展。 公共投资政策的主要内容：合理确定公共投资的边界；加强教育、卫生、科研、社会保障投入；创新公共投资融资方式；提高公共投资的利用效率。,53,（五）投资管理政策1、投资项目决策程序五个步骤：提出项目建议书(即投资立项阶段)、可行性研究阶段、项目评估决策阶段、项目监测和反馈阶段和项目后评价阶段。 2、投资建设实施管理在投资建设过程中积极引入市场竞争机制，大力推行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制、政府项目代建制等改革措施。,54,三、我国投资政策的走向,（一）投资宏观调控，中国经济目前不仅面临周期性调整压力，更面临结构性调整的压力。加快经济结构升级，推进发展方式转变，是转化调整压力为发展动力的唯一出路。虽然面临国内外不确定因素的严峻考验，但经济内生性增长动力依然较强。与其他国家相比，我国劳动力和资金供给总体充裕，储蓄率较高；国内市场广阔，发展潜力大，有较大的回旋余地；企业竞争力和活力不断提高，适应市场变化的能力增强。我国把保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨作为宏观调控的首要任务，既要保持宏观经济政策的连续性和稳定性，又要增强宏观调控的预见性、针对性和灵活性，把握好宏观调控的重点、节奏和力度。,55,（二）推动产业结构优化升级的政策导向 1、加强农业基础地位，加大农业基础设施投入 2、大力发展高新技术产业3、大力发展服务业4、继续改造和提升传统产业,56,（三）投资体制改革目标导向：政府投资非经营项目实行“代建制”。打破委托咨询业务独家垄断的局面，采取短名单竞争方式。规范报国务院(核准)审批项目程序。自然垄断性项目、有限布局的大型基础设施项目实行业主招标。科学划分中央政府与地方政府之间，国务院投资主管部门与其他部门之间的投资管理权限。,57,改进宏观调控方式。将行业专项发展建设规划作为投资决策的重要依据。建立科学的行业准入制度。建立政府投资责任追究制度。建立政府投资项目的社会监督机制。建立企业投资监管体系。加强对投资中介机构的监管。建立健全与投资有关的法律法规。,58,进一步改革重点：继续转变政府职能，明确政府投资和民间投资界限；按照现代市场经济体系的要求，进一步拓宽企业投融资体系，完善金融财税体制，提高民间社会投资比重；加强和改进投资的宏观调控，转变投资调控方式，完善调控手段；建立健全服务体系，加强投资环境建设；完善政府投资监管体系，建立投资约束和责任追究制度,59,四、政府投资的民营化改革,1、民营化改革的基本思路原则：社会投资者感兴趣的项目，尽可能利用社会资金建设。目前投资回收能力较差的经营性项目，应积极创造条件，吸引社会投资者。目的： 弥补政府投资资金不足；引入竞争机制，打破行政性垄断，提高效率；为社会投资者提供更多投资机会。主要措施新建项目：特许经营，PPP，PFI，BT；已建项目：股权转让，TOT，特许经营负责部门：投资主管部门；行业主管部门； 二者联合,60,关键问题特许经营协议：基础设施多属自然垄断性甚至资源垄断性部门，且直接涉及公众利益。价格形成机制：社会化涨价。感兴趣的社会投资者国内工程公司。国内多元化投资公司（控股公司）。行业内的跨国公司。,61,2、适合社会化的主要行业/领域,目前主要是收费或价格形成机制较为健全的经营性/准经营性基础设施，包括以下几类：收费的高等级公路、桥梁、隧道、港口、码头、城际轨道交通等交通设施项目；城镇源水供应工程、以发电或城镇供水等经营性效益为主的综合利用水利枢纽等水利建设项目；城镇自来水、污水处理、垃圾处理、煤气（天然气）供应、热力供应和热水供应、城市轨道交通和城市公共汽车交通等市政基础设施项目；体育场馆、文化娱乐、医疗卫生保健和旅游景观建设等社会服务性基础设施项目。,62,3、项目社会化的实施程序,1、政府研究确定项目的建设目标、建设规模和主要建设内容、建设标准；2、确定政府投资方式和相关优惠政策等（如果需要）；3、通过项目法人招标的方式择优确定项目投资主体，并签署特许经营合同；4、中标的投资者单独或与政府授权投资主体共同组建项目公司；5、项目公司负责项目申报、融资、建设以及建成后的还贷、运营和维护。6、特许经营期满后，项目公司将资产无偿转让给政府或其授权机构。,63,4、中央投资规模及其变动趋势,“十五”概况：中央政府投资总额为8026亿元，其中中央预算内建设投资1726亿元（年均345亿元），建设国债投资6300亿元（20012005年分别为1500、1500、1400、1100、800亿元。今后发展趋势：“十五”占全社会投资比重从2001年的4.9下降到2005年的1.5。今后需求会继续增长，但实际资金来源规模难以增长。,64,5、“十一五”中央投资的重点领域,原则：贯彻落实科学发展观，建设和谐社会。主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。农业和农村基础设施项目：商品粮基地，农村水利、扶贫搬迁，农村公路等；教育、卫生、科学等社会事业发展项目：义务教育，“211”工程，红色旅游，自然文化遗产保护，社区服务设施，国家重大科学工程，国家科学中心等；生态建设和环境保护等项目：水资源保护，河流综合治理，污水成立，垃圾处理，扶贫项目，旅游开发项目；,65,西部大开发、东北等老工业基地改造、中部崛起等项目：南水北调，国道主干线，枢纽机场，城际轨道交通；促进技术进步和结构调整项目：重大技术装备研制，重点工程实验室，企业工程中心，重点行业、企业的技术改造，新一代移动通信网络工程，农产品深加工；发展循环经济、建设节约型社会项目：十大重点节能工程，再生资源回收体系建设，资源型城市循环经济试点项目；机构能力建设项目：党政工群的办公楼、业务楼，公检法司基础设施；其他（国防科技和军事工业）。,66,5、我国应对世界金融危机的4万亿元投资分布,67,2008年四季度新增1000亿元中央投资项目分布情况,在保障性住房建设方面，基本建成廉租住房19.1万套，开工建设29.5万套；改造煤矿棚户区民房7.2万户，治理采煤沉陷区民房4.7万户。在农村民生工程和农村基础设施建设方面，解决约500万农村人口饮水安全问题，建成农村户用沼气151万户，农村公路路基桥涵工程全面展开，农村电网主要设备完成采购并开始安装；南水北调工程加快建设，基本建成120个重大水利项目、65个大中型病险水库除险加固项目、40个大型灌区配套和节水改造项目。在重大基础设施建设方面，哈大、武广、南广、贵广等一批重大铁路项目加快建设，高速公路路基桥涵工程加快施工，建成民航航站楼约8万平方米。在医疗卫生、教育文化等社会事业方面，基本建成近2000个基层医疗卫生服务项目、560个基层计划生育服务项目，新建农村初中校舍面积84万平方米、中等职业学校校舍42万平方米，基本建成乡镇综合文化站410个。在生态环境建设方面，完成人工造林约1500万亩，营造林约800万亩，处理铬渣约32万吨，形成重点流域污水处理能力99.5万吨/日。在自主创新和结构调整方面，176个高技术产业化项目和146个产业技术进步项目加快推进，部分项目已进入主体工程建设和设备安装调试阶段。,68,政府投资补助及贴息政策,69,一、投资补助和贴息的领域及目的,1、投资补助和贴息的含义投资补助，是指国家发展改革委对符合条件的企业投资项目和地方政府投资项目给予的投资资金补助。贷款贴息，是指国家发展改革委对符合条件、使用了中长期银行贷款的投资项目给予的贷款利息补贴。投资补助和贴息资金均为无偿投入。,70,2、投资补助和贴息的领域投资补助和贴息资金重点用于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域。 主要包括：公益性和公共基础设施投资项目；保护和改善生态、环境的投资项目；促进欠发达地区的经济和社会发展的投资项目；推进科技进步和高新技术产业化的投资项目；符合国家有关规定的其他项目。,71,3、政府资金资助的目的,政府对公共产品的提供，可以分成政府直接生产与政府利用市场来生产两种模式。在解决好外部性问题的情况下，私人生产公共产品往往比政府直接生产更有效率。因此，越来越多的政府将不同性质的公共基础设施产品以特许经营、投资补助、签约外包等方式授权给私人企业，在公共投资领域引入市场机制。这类项目通常具有显著的外部性及效益外溢性特征，通过政府补助，推动这些项目的实施和市场化运作。,72,4、投资补助及贴息项目的安排投资补助和贴息资金应按照项目安排，并明确资金用途。投资补助和贴息资金可按项目单独申请和安排，也可根据政策规定统一申请、集中安排。国家发展改革委安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金的最高限额原则上不超过2亿元。超过2亿元的，按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。安排给单个投资项目的中央预算内投资资金不超过2亿元，但超过3000万元且占项目总投资的比例超过50%的，也按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。,73,5、投资补助及贴息项目的审批安排给单个地方政府投资项目的中央预算内投资资金在3000万元及以下的，一律按投资补助或贴息方式管理，只审批资金申请报告。国家发展改革委安排投资补助和贴息项目时，原则上应首先制定工作方案，明确投资补助和贴息的目的、预定目标、实施时间、支持范围、资金安排方式等主要内容，并针对不同行业、不同地区、不同性质的投资项目的具体情况，确定相应的投资补助和贴息标准。制定工作方案时，要符合有关行业规划、专项规划的要求。凡不涉及保密内容的，工作方案均应公开，以便于企业和地方政府遵照执行。,74,申请中央预算内投资补助或贴息资金的投资项目，应按照有关工作方案、投资政策的要求，向国家发展改革委报送资金申请报告。按有关规定应报国务院或国家发展改革委审批、核准的项目，可在报送可行性研究报告或项目申请报告时一并提出资金申请，不再单独报送资金申请报告；也可在项目经审批或核准同意后，根据国家有关投资补助、贴息的政策要求，另行报送资金申请报告。按有关规定应由地方政府审批的地方政府投资项目，应在可行性研究报告经有权审批单位批准后提出资金申请报告。按有关规定应由地方政府核准或备案的企业投资项目，应在核准或备案后提出资金申请报告。,75,二、资金申请报告的编写及审查,1、资金申请报告的作用（1）用于投资补助和奖励 投资补助，是指政府部门对符合条件的企业投资项目和下一级地方政府投资项目给予的投资资金补助，一般政府给与的投资补助不高于总投资额度的30%。奖励，是政府部门对表现突出，业绩优秀，具有重大创新贡献企业的一种鼓励政策，奖励额度视具体情况而定。（2）用于贷款贴息和转贷贴息，是指政府部门对符合条件、使用了中长期银行贷款的投资项目给予的贷款利息贴,76,2、资金申请报告的主要内容项目单位的基本情况和财务状况；项目的基本情况，包括建设背景、建设内容、总投资及资金来源、技术工艺、各项建设条件落实情况等；申请投资补助或贴息资金的主要原因和政策依据；项目招标内容（适用于申请投资补助或贴息资金500万元及以上的投资项目）；国家发展改革委要求提供的其他内容。已经国家发展改革委审批或核准的投资项目，其资金申请报告的内容可适当简化，重点论述申请投资补助或贴息资金的主要原因和政策依据。,77,3、资金申请报告应附的文件政府投资项目的可行性研究报告批准文件；企业投资项目的核准或备案的批准文件；城市规划部门出具的城市规划选址意见（适用于城市规划区域内的投资项目）；国土资源部门出具的项目用地预审意见；环保部门出具的环境影响评价文件的审批意见；申请贴息的项目须出具项目单位与有关金融机构签订的贷款协议；项目单位对资金申请报告内容和附属文件真实性负责的声明；国家发展改革委要求提供的其他文件。,78,凡已经由国务院、国家发展改革委审批或核准的投资项目，单独报送资金申请报告时，可不再附送第十二条所规定的第一、二、三、四、五项材料；凡已经省级和计划单列市发展改革委审批或核准的投资项目，报送资金申请报告时可不再附送第十二条所规定的第三、四、五项材料；申请使用的投资补助或贴息资金总额在200万元以下的投资项目，或根据有关规定集中申请的投资项目，报送的附件材料可适当简化。,79,4、资金申请报告的报送计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委报送资金申请报告，并对申报材料的真实性负责。地方政府投资项目和地方企业投资项目的资金申请报告，须报省级和计划单列市发展改革委初审；审查通过后，由省级和计划单列市发展改革委报送国家发展改革委。省级和计划单列市发展改革委要对审查结果和申报材料的真实性负责。计划单列企业集团、中央管理企业、省级和计划单列市发展改革委统称为申报单位。在资金申请报告的上报过程中，如果需要经过有关行业管理部门的审核，应在工作方案中予以明确。工作方案对资金申请报告的审核部门、上报程序有特定要求的，按其规定办理。,80,5、资金申请报告的审查国家发展改革委主要从以下方面对资金申请报告进行审查：符合中央预算内投资资金的使用方向符合有关工作方案的要求；符合投资补助和贴息资金的安排原则；提交的相关文件齐备、有效；项目的主要建设条件基本落实；符合国家发展改革委要求的其他条件。,81,国家发展改革委在审查资金申请报告时，可以根据需要委托有关机构或组织专家进行评估，必要时还应征求相关部门的意见。对于单个项目拟安排的投资补助或贴息资金数额超过3000万元的，可要求项目单位报送初步设计概算，并委托有关机构进行评审，根据评审结果决定投资补助或贴息资金的具体数额。国家发展改革委根据审查结果，对同意安排投资补助或贴息资金的资金申请报告做出批复，并将批复意见下达给申报单位。资金申请报告的批复文件是下达中央预算内投资补助、贴息计划的依据。批复文件可单独办理，也可集中办理。国家发展改革委根据资金申请报告的批复文件、项目建设进度和项目建设资金到位等情况，可一次或分次下达投资资金计划。,82,按照投资体制改革的有关规定，采取投资补助等方式进行投资的项目，政府审批机关只审批资金申请报告，不再审批项目建议书和可行性研究报告。项目审批机关根据国民经济和社会发展要求，定期向社会公布投资补助的领域、规模及补助比例等。原则上，对政府投资拟采取投资补助的项目，应向社会公示。项目单位申请政府投资补助时，应以书面方式向审批机关报送资金申请报告。原则上一个项目在整个建设期间内只能申报一次，禁止多头申报和重复申报。申请政府投资补助的投资项目，原则上应是在建项目，或已经具备开工条件的新开工项目。已经完工的项目政府投资不再支持。审批机关对符合规定要求的资金申请报告进行受理和审批。,83,按照有关规定应报国务院或国家发展改革委审批、核准的项目，可在报送可行性研究报告或项目申请报告时一并提出资金申请，不再单独报送资金申请报告；也可在项目经审批或核准同意后，根据国家有关政策要求，另行报送资金申请报告。按有关规定应由地方政府审批的地方政府投资项目，应在可行性研究报告经有权审批单位批准后提出资金申请报告。按有关规定应由地方政府核准或备案的企业投资项目，应在核准或备案后提出资金申请报告。凡使用财政资金的项目，要严格执行国家有关政策要求，不得擅自改变主要建设内容和建设标准，不得转移、侵占或者挪用财政资金。,84,6、资金使用安排单个项目的投资补助或贴息资金原则上均为一次性安排。对于已经安排投资补助或贴息资金的投资项目，国家发展改革委不重复受理其资金申请报告。投资补助主要采用货币补助方式，也可根据国家有关政策和项目具体情况，采用设备、材料等实物补助方式，由有关部门采用招标方式统一购置后配备给接受补助的项目单位。对于投资补助资金超过项目总投资80%的非经营性地方政府投资项目，可以根据需要和有关规定采用“代建制”方式进行建设，将建成后的项目移交使用单位。,85,投资补助根据国家调控宏观经济的需要和国家确定的重点进行安排。对具体项目的投资补助，原则上不得超过项目总投资的50%。投资补助可根据项目建设实施进度一次或分次安排。贴息率不得超过当期银行中长期贷款利率。贴息资金总额根据投资项目符合贴息条件的银行贷款总额、当年贴息率和贴息年限计算确定。原则上按项目的建设实施进度和贷款的实际发生额分期安排贴息资金。,86,三、投资补助项目的财政财务管理,1、预算管理财政部门要加强对投资补助资金的预算管理，实行“先审核，后下达预算”的办法，严把预算下达审核关。并按照预算管理程序，下达投资补助项目预算。有下列情形之一的，财政部门可以暂缓或停止下达预算：（1）投资计划不符合国务院确定的投资补助安排原则和重点；（2）项目已申请其他投资补助的；（3）项目未履行基本建设程序的；（4）需要地方财政部门财力配套，地方财政部门未出具意见的；（5）需要地方财政部门承诺有关事项，地方财政部门没有承诺的；,87,（6）项目建成后，需同级财政部门安排运营经费而同级财政部门没有出具意见的；（7）项目单位未按有关规定进行招投标或政府采购的；（8）审计部门、财政监督机构和评审机构发现项目单位有违反国家法律法规行为的；（9）项目单位违法违规受到举报的；（10）其他违反国家法律法规和本办法规定的行为。投资补助项目预算下达后，必须严格执行，除特殊