欧洲国家社会保障制度及其启示

欧洲国家社会保障制度及其启示作者：李天德 经济学博士 教授 四川大学经济学院院长内 容简介：欧洲各国的社会保障制度不仅历史悠久，而且也是当今世界各国社会保障制度中比较典型的制度。虽然现在欧洲各国社会保障制度在运行中遇到了不少困难 和问题，但深入比较和研究欧洲国家社会保障制度，对促进当前我国社会保障体制的改革仍具有重要的借鉴价值和现实意义。由于欧洲各国政治经济背景不同，社会 保障制度也存在着极大的差别。目前，欧洲各国实施的社会保障制度大体上可分为社会福利型与社会保障型两种模式。本文主要通过对欧洲国家社会保障制 度的这两种模式的剖析，探讨对我国社会保障制度改革的启示。 关键词： 欧洲国家 社会保障 制度剖析 对我国的启示 一、欧洲国家社会保障制度的概述社 会保障制度最早产生于欧洲。进入20世纪以后，资产阶级社会改良主义和社会民主党的福利社会主义成为西方国家社会保障的理论基础。也有人说，世界各国 的社会保障体系是从福利制度开始的，具体说是从1601年英国伊利莎白女皇的济贫法开始的。根据这一法律，国家对解决贫民负有责任，在全国普遍设立了 救济贫民的济贫院，收容救济老人、孤儿以及残疾人等失去劳动能力的贫民。可以说，在发达的市场经济国家中，英国是第一个实行社会福利政策并建立起一套社会 保障制度的国家。尤其是经历了本世纪30年代的经济大危机和第二次世界大战的重创，英国政府开始迎合工人运动中出现的改良主义趋势，通过国家来主持收入的 再分配，满足较低收入阶层的广泛要求。实际上，在第二次世界大战前夕，英国的社会保障体系已具有一定规模，英国政党也把建立福利国家作为竞选口号，自 诩要建立福利国家的政府。二战后，英国政府开始对社会保障的内容和形式进一步的调整扩充，广泛地介入贫困、疾病、失业等社会问题，并相继颁布了一系列 相关的社会立法，其中比较重要的有：1906年颁布的教育法，1908年颁布的儿童法和养老金法，1909年颁布的劳工介绍法，1911 年颁布的国民保险法，1918年颁布的教育改革法，1919年颁布的住房和城市规范法，1926年颁布的失业保险法等等。西方社会保险制度则首推德国的俾斯麦政府，早在19世纪80年代俾斯麦政府就建立了社会保险法。战败后的联邦德国几乎以占DNP1/3的财力建立社会 保障体系，通过了许多有关法律和条例，涉及到了社会保障、养老保险、疾病保险、社会救济、社会照顾等诸多方面。在东西德国统一之前成为西方国家社会保障事 业最为发达的国家之一。但是，如果把福利与保险都纳入社会保障的大概念之中，那么，社会保障制度的创始时间还是以英国最早。目前，欧洲国家都形成了一套从摇篮到坟墓的无所不包的社会保障体系。这种完善的社会保障制度在很大程度上缓和了劳资关系和阶级矛盾，相对地维持了政治 和社会的稳定，保证了经济的持续发展，明显地提高了人民的生活水平。如，50年代至80年代初，英国的人口增加了20%，住房增加了57%，男人的平均寿 命提高了19%，多数人拥有了自己的住宅、汽车、家电等等。当然，资本主义制度并不能靠社会保障注入新的血液，相反，引起了诸多的问题，比如70年代后英 国经济发展中出现的英国病。欧洲国家的社会保障是各国政府的一种职能。社会保障制度涉及的内容极其广泛，它主要包括：政府和由政府支持、组织的社会力量，对因灾祸和其他原因陷入困境 的个人和家庭给予救助；对因年老、伤残、疾病等原因丧失劳动能力，因失业等原因失去生活来源者给予生活保障；对为国捐躯，对社会有特殊贡献者的个人和家庭 给予优抚；为提高公民的身体、文化素质、丰富公民的精神、文化生活，兴办教育、体育、卫生、环保和其他公益事业等，国家通过立法手段把这些保障措施和政策 法律化，按法定规则在社会实施，即为社会保障制度。按照以上社会保障的内容，大体上可分为四类：一是从收入方面提供支持和援助的项目，主要包括老年退休和 失业补助、贫困救济和伤病补助、退伍军人安置和遗属抚恤；二是从开支方面提供支持和补助的项目，主要包括健康医疗、住房、社会服务、儿童照顾和解决家庭问 题的补助；三是教育和培训方面的支持和补助项目；四是对遭受某种损失者给予支持和补助的项目，如劳动保护和保健、食品和医药、环境保护、少数民族照顾等。 社会保障是欧洲各国政府的重要职能和社会政策。不管各国社会制度有多么的不同，社会保障都是为公民年老、残疾而丧失工作能力，因失业、生病或供养家人死后 而减少或丧失收入时提供最基本的生活保障，解除后顾之忧，从而有利于经济发展和社会稳定，被人称之减震器。当然，资本主义国家实施社会保障制度的最 终目的是为了维护资产阶级的统治地位，缓和阶级矛盾。20世纪在英国，资本主义生产关系中成长起来的社会生产力同资本主义生产关系本身发生了剧烈冲突， 30年代大危机和第二次世界大战的冲击，使社会生产遭到了极大的破坏，国内矛盾白热化，工人阶级的大量失业和由此引发的一系列问题，使政府面临的不再仅仅 是贫民救济，而是如何解决日益剧增的失业大军和更多人的低收入问题。全社会动荡，弥漫着饥饿、绝望、恐慌、犯罪等。英国政府迫于不得已，找到了工人运动中 的改良主义，主收入均等化，向富人征税，再分给穷人，创造福利国家，有计划地对国民收入进行了一下再分配，再分配领域进行了一下宏观调整，出现 了一大堆社会福利法案，从而使阶级矛盾得到了缓和，使资本主义社会得到了稳定。这就是为什么社会保障制度能够在欧洲国家得到顺利发展的重要原因。二、以瑞典、英国为代表的社会福利型模式实 行社会福利型模式的国家，以瑞典、英国为代表。这种模式，实行收入均等化，就业充分化，福利普遍化，福利设施体系化，包括从摇篮到坟墓的各种 生活需要在内的社会保障制度，按照统一标准支付，基金主要由国家税收解决。它的理论基础是英国经济学家凯恩斯和威廉.贝费里奇的收入均等化论。福利国家的社会保障制度是建立在高税收、高消费、高福利基础之上的，政府必须提供大量资金。80年代中期，西方发达国家政府用于社会保障的财政支出占 全部社会保障费用的比重平均为14.5%，而英国为56%，远远高于平均水平。瑞典的社会保障也是建立在高税收、高交纳之上的，基本养老金30%由政 府财政拨款。意大利的社会保障支出已占国内生产总值的28%，居欧洲国家之首。瑞典社会保障体制是北欧模式的典型代表，其显著特点有六个：（1）覆盖面宽、内容广、水平高。瑞典的社会保障面涵盖了在瑞典工作的所有人，不论是其是否具有瑞典国籍；保障内容非常广泛，主要集中在养老金、医疗和福利方面；支付的保障费用项目繁多，而且保障水平很高。（2）公平优先，兼顾效率的保障原则。瑞典保障模式大致可以分为两个层次：即所有人的基本保障和与收入相联系的保障。后者涉及内容较少。总体上说，瑞典的社会保障在一定程度上体现了效率原则，大体上体现了公平优先。（3）以福利水平为基本保障。在瑞典，由社会保险机构提供给人们的保障主要是同整个社会收入或覆盖的增长相关，个人贡献的大小同所得到的保障没有多大关 系。受保人情况相同，得到的福利也大体相同。雇员工作岗位发生变化，更换顾主，福利水平不会受到影响。在瑞典，不同条件的受保人会对应地得到不同的福利待 遇。 （4）现收现付制。瑞典对于基本保险等由政府支出的补充项目基本上都采取了现收现付制度，以收定支，一般不留积累（只补充少量养老金进入积累）。（5）雇主是社会保障的主体。从雇员的角度来看，瑞典社会保障项目与补充保障项目的支费，雇主是主体。企业雇主承担的养老和医疗等多种法定保险费率1995年达到了32.9%，雇员基本上不交纳。（6）政府是社会保障的支配主体。瑞典成立了统一的社会保障委员会，管理全国的社会保障。在统一的社会保障委员会之下，形成了国家、州市各级政府机构与服务处所构成的社会保障网络。瑞典的社会保险相当普遍，瑞典公民和生活在瑞典的外国公民都享有保险，年满11岁就可以在当地保险机构登记入保。国家基本养老金差不多每人都有。父母双亲 为照顾刚出生的小孩最高可享受450天的假期和相关津贴。劳动者20-64岁之间就业之日已被列入国家失业保险，一旦失业便开始享受失业保险金，最长时限 为300天，事实上很少有失业达到300天的。值得一提的是，瑞典的养老保障在欧洲国家中是首屈一指的，其高福利的基础是经济的高速增长。但70年代以 后，瑞典经济一直处于衰退之中，与此同时，人口结构又在老化，政府已减少对社会保障的负担比例，但养老金在国内生产总值中的比例大幅度增加，1960年为 2.8%，1971年为3.4%，1979年为9.5%。瑞典已跨入老龄化社会，领取养老金的人越来越多，而真正创造财富的人却越来越少。这一方面会使国 家的税收收入减少，另一方面社会用于养老金和老年人的医疗费用日渐庞大，成为社会的沉重负担。瑞典人的养老金来源于雇主税，医疗费、护理费等则主要来源于 税收。雇主税的增加会影响瑞典商品在国际市场上的竞争能力，不利于经济发展。至于税收，瑞典现在已经是世界上税率最高的国家，1991年全国征收的各种税 收占国内生产总值的60%，而欧盟12国平均只占40%。近几年来，瑞典一直在酝酿对养老金制度的改革。英国自1979年撒切尔夫人出任英国首相后，也开 始大刀阔斧地对现行福利政策进行改革和调整，限制社会福利方面的开支，使福利国家陷入了危机。三、以德国、荷兰为代表的社会保障型模式实 行社会保障型模式的欧洲国家，以德国和荷兰最为典型。这种类型国家实行的社会保障制度的理论依据是德国历史派和社会政策协会国家干预主义理论。 这一理论主张通过人人为大家，大家为人人的互助互帮的原则，达到社会上大多数人不陷入贫困，保护私有财产，维护社会经济发展活力，以尽量使劳动者在一 定的社会秩序中都有所得。其保险费主要由雇主和雇员交纳，国家只给少量补贴或政策性优惠照顾。早在19世纪80年代德国就建立了社会保障制度。德国是世界上最早建立社会保障制度的国家。经过近百年的发展，德国社会保障制度所具有的高效率已为世界各 国所公认。德国的社会保障系统由社会保险、社会照顾、社会救济三部分组成，其中社会保险是德国社会保障体系中最为重要的组成部分，而社会保险的核心内容又 是由养老保险制度与失业保险制度组成。 1889年6月22日德意志帝国政府颁布了伤残及养老保险法。德国养老保险分为义务保险和自愿保险两种，根据法律规定，政府工作人员、企事业职工以及 农民等中低收入者，都是义务投保者；医生、律师、零售商等高收入者为自愿投保者。政府官员不参加保险公司的保险，当他们退休时，由国家发给养老金，其支付 水平比一般养老金高（大约为其原工资的80%以上）。工作时间很短的人及家庭妇女不参加保险。德国养老金的来源，主要是投保者及其所在企业交纳的保险金， 小部分来自于政府提供的财政补贴。1987年以来，德国义务投保者及其所企业交纳的养老保险金，占投保者工资额的18.7%，雇主和雇员各交纳 9.35%。1991年的标准是投保者工资的17.7%。自愿投保人的保险费则需本人全额交纳。德国养老保险机构支付的养老金有3种：达到退休年龄的正 常养老金、丧失就业能力的伤病养老金、和遗属养老金。支付养老金的计算方法十分复杂，主要取决于：投保者自投保以来的每年收入、投保年限、投保 年增长率、所有投保人年平均收入、所有在职职工的年平均工资。只有当投保人参加保险达到一定的期限以后，才有权享受养老保险机构的服务。投保人退休后可得 到相应的养老保险金。养老金分为两部分：一部分是本人养老津贴，另一部分是未成年子女补助。每个年满65岁并且参加保险至少35年的男性投保人，都有权享 受正常养老金，妇女则降至60岁。实行灵活养老保险金之后，男性投保人年满63周岁后，也可以享受养老金，只是每提前一年领取养老金，其金额就少 3.6%，每推迟一年领取养老金，其金额就多6%。一般来说，一名投保45年的职工，退休后的养老金相当于退休前平均工资的70%。各类养老金的支付均是 动态的，即每年根据工资和物价变化进行相应的调整。很明显，德国的养老保险制度实行的是多交费、多受益原则。因此，在计算养老金时，有两个因素最重 要；即工资高低和投保时间的长短。工资越高，投保时间越长，贡献也就越大，退休时领取养老金也就越多。1992年改革后，养老金的支取较以前灵活，除了允 许提前支取外，还允许部分支取，即支取1/3、1/2或2/3。支取养老金越少，支取者被允许参加工作的程度也就越大，其目的是鼓励人们延长工作时间，少 领取养老金。德国的失业保险制度的建立，相对较晚一些，直到1927年德国颁布了失业介绍法和失业保险法，至此，德国的失业保险制度才算正式建立起来。50年代 初，艾哈德推进社会市场经济体制，联邦德国出现了全面的经济繁荣。政府在原有失业保险制度的基础上进行了改革，并通过联邦议院颁布了一系列有关失业保险的 法律和法令。例如，1951年建立了由社会保险机构、雇主和投保人三方共同管理的社会保障经营制度，1956年对失业保险法作了一定的补充和修改。为 了进一步完善失业保险制度，1969年又颁布了著名的劳动促进法和职业培训法，1974年颁布了失业救济条例，1987年又对劳动促进法 进行了修改。迄今为止，德国已建立起了一个比较全面的、系统的失业保险制度。这是一种注重市场机制和市场原则，把劳动者的权利和义务密切结合，以保障劳动 者基本生活权利和积极促进就业为己任的失业保险制度。为了确保失业保险制度的贯彻实施，根据1952年的一项法律，联邦政府建立了联邦劳工局。联邦劳工局 是失业保险机构的最高当局，是公共的、自治的法律实体，其行政管理机构组成人员包括雇员（被保险人）代表、雇主代表和公共机构（州和地方行政当局）的成 员。联邦劳工局的主要任务是：采取措施促进劳工市场在数量和质量两方面达到供求平衡；提供职工咨询、工作介绍和失业保险；促进职业训练。自德国失业保险制 度建立以来，在失业保险和促进就业方面的开支呈现了逐步上升的趋势（见表1）。表1. 1950-1984年联邦德国社会保险主要项目支出情况一揽表 单位：亿马克年份项目 1950年 1960年 1970年 1980年 1984年养老保险 39 194 522 1426 1714疾病保险 25 88 261 901 1089工伤保险 6 18 42 100 114促进劳动就业和失业保险 19 12 39 228 383资料来源：（西柏林）德国经济研究所德意志联邦共和国经济发展数字1986年版32表从1992年德国社会保障各项目的支出中（见表2），也可以看出，德国社会保障的各个方面的支出都有教大幅度的增长，这一方面为失业保险制度的实施提供了物资保证，另一方面也切实地促进了德国经济的发展和社会的稳定。表2. 1992年德国社会保障各项目支出情况一览表 单位：亿马克项 目 金 额教育促进 30住房津贴 70事故保险 170战争受害者供养 180青年资助 210子女补贴、教育补贴 300社会救济 440务员退休金及津贴 710雇主福利金 890劳动促进、失业保险 1110医疗保险 2100养老金保险 2910资料来源：德国概况莎西埃德出版社 德国失业保险制度有三个特点：（1）强调个人责任，实现责任与权利的对称。德国失业保险制度在肯定每个雇员都有享受失业保险权利和国家有保障失业者基本生活需要责任的同时，特别强调这 种权利和责任的实现决不是社会和政府的恩赐、施舍，而是在社会和政府为发挥雇员个性自由创造前提条件的基础上，通过雇员个人交纳失业保险费来谋取失业保险 的权利。失业者领取的失业保险金多少和期限长短与其交纳失业保险费、投保时间长短、工作时间长短、失业前工资水平等因素直接挂钩。（2）失业保险制度是失业保险与失业救济相结合的复合式失业保险制度。在德国，由于享受失业保险有较严格的资格条件审定和期限限制，使有些失业者根本无权 享受失业保险或到期丧失失业保险。为了确保这部分人的基本生活需要，德国的失业保险制度中还有辅之以在一定时期内可领取一定数额失业救济的规定，弥补失业 保险之不足。这样，实现了对失业者保护的广泛性和连续性。（3）失业保险制度更侧重于促进就业功能。德国失业保险制度的指导思想是努力帮助失业者重新找到工作，为此，失业保险制度中不仅有职业培训、职业咨询、职 业介绍等服务的积极促进就业措施，而且在失业保险享受资格条件、领取标准和期限等都有对失业者积极寻找再就业的压力机制。这种侧重于促进就业的失业保险制 度所起的作用是积极的不是消极的，具体表现在：救助和自救中促进人们选择、谋求自救，提高劳动力素质，使其符合社会生产需要和为增加社会财富做 贡献。当然，1990年10月3日东德、西德合并以后，因东德迅速向市场经济过渡而引起的高达12%的失业率，使德国现行的社会保险制度受到了严重挑战。伴随失 业人数的日趋增多和经济的缓慢增长，德国的社会保险费用支出剧增，政府不得不增加财政补贴、提高保险费征收率，从严掌握失业保险享受的标准。其结果，德国 政府财政负担、企业与雇员上缴保险费率负担加重。另外，失业保险制度的广泛实施，也使人们产生了对社会和政府的依赖，造成一些人宁愿失业，坐等政府救济。 因此，德国社会保险制度也必须进行改革。 四、对我国的启示从欧洲国家社会保障制度的剖析中，我们可以得到以下启示：1市场经济和社会保障密切相关，完善的社会保障制度是发展市场经济的必要条件。市场经济的高效率使欧洲国家经济获得了成功，市场经济的高风险及其可能引 起的社会问题，迫使欧洲国家高度重视建立健全的社会化的社会稳定机制。健全的发达的社会保障制度，保证了欧洲国家能在市场经济的高风险中正常运行，使欧洲 现代企业能在众多企业破产的情况下继续保持发展的势头。因此，德国把社会保障制度作为市场经济的三大支柱之一。由此可见，市场经济与社会保障制度密不可 分，发展市场经济离不开健全的社会保障制度。加快完善我国社会保障制度，是当前发展社会主义市场经济的需要。2市场经济与社会保障，效率与公平是矛盾的对立和统一。市场经济追求高效率，社会保障追求社会发展中的社会公平。市场经济条件下的经济发展不可能在没有 社会公平的条件下实现高效率，社会保障也不可能在没有效率的经济发展中实现社会公平。在市场经济条件下，经济发展水平决定着社会保障水平。社会保障是通过 经济手段实施社会保障的，社会保障的范围越大，水平越高，所需财政开支就越多，如果国家经济发展水平不高，财力有限，发展社会保障就会受到限制，在这种情 况下，若盲目追求高水平的社会保障，国家经济就会陷入危机。这是当前我国社会保障制度的建设中应极