我国海洋溢油生态损害的法律救济问题

1/8我国海洋溢油生态损害的法律救济问题【摘要】我国海洋环境保护法第90条第2款对海洋生态损害的救济问题作出了规定。但该款规定过于简单原则，造成实践中的诸多问题。现有关于船舶油污损害的民事责任公约并没有将海洋生态损害涵盖在内，而一些国家国内法院已有相关司法实践。为此急需探索建立一套新的海洋生态损害赔偿制度，明确索赔主体、索赔范围和赔偿标准等问题，使我国的海洋生态损害救济有法可依。【关键词】海洋生态损害；企业和个体养殖户提请索赔诉讼，起诉标的额一度高达近10亿元。经过历时3年多的审理，到2016年5月已经陆续有104家养殖企业和个体养殖户与被告方达成调解协议。但是，由大连市海洋与渔业局代表国家提出的海洋生态损害赔偿诉讼,目前仍在大连海事法院等待判决。4当前，在中国海域发生的吨级以上溢油污染事件越来越频繁，但提起海洋生态损害赔偿诉讼的案件并不多。而这些屈指可数的起诉案件却往往陷入旷日持久的争讼，久拖不决，悬而未决。这充分暴露出我国海洋生态损害索赔制度存在的问题。从表面上看,当事双方争议的焦点主要是海洋生态价值的评估问题,即海洋生态损害赔偿民事诉讼的证据制度问题,其实从更深层次说明了目前我国该诉讼制度不健全的问题,包括实体法的欠缺,比如诉讼主体地位不2/8明确赔偿标准尚不完备等问题。而这导致的后果是因为海洋生态损害的无人买单而使我国本已恶化的海洋生态环境更加脆弱不堪。因此完善我国海洋生态损害救济制度迫在眉睫。三、法律适用问题在国际油污损害民事责任公约和设立国际油污损害赔偿基金公约多年的实践和发展中，就溢油导致的海洋生态损害赔偿而言，公约的条款规定经历了从未明确考量该问题，到原则上排除环境本身的损害，仅赔偿“合理”的清除费用和环境恢复费用的发展。LOCALHOST5对此，曾有著名的国际环境法学者评论道“无论环境保护国际公约的目的是预防，还是减轻对环境本身的损害，但多数民事责任国际公约的目的并不是建立对环境损害的赔偿责任，而是对通过环境损害导致的人类、他们的财产和他们的经济状况的损害的赔偿责任。在那些被搁置于图书馆的公约中，对环境本身的损害通常仅通过清除危险物质费用和环境恢复费用的赔偿等术语予以反映，这固然可以成为可能；但当无法清除和恢复时，对环境本身损害的赔偿却成为不可能。”。6笔者认为，国际油污损害民事责任公约和设立国际油污损害赔偿基金公约及其系列议定书设立的目的是为油污而造成的船舶之外的损失和损害提供救济，这3/8种损失和损害仅指人身损害和财产损失，这种民事责任所奉行的是补偿性和责任限制原则。由于受其设计初衷所限，这些公约并没有考虑对生态损害的救济问题，其规定也不适用于对生态损害提供法律救济。例如，生态损害赔偿不适用责任限制原则。这一点在XX年5月起施行的最高人民法院关于审理船舶碰撞纠纷案件若干问题的规定中已有体现。7可以说，目前在海洋溢油生态损害赔偿方面尚没有可以有效适用的国际公约。欲对海洋溢油生态损害提供有效救济，只能转而寻求国内法的有关规定。事实上，已有一些国家的法院有过相关的司法实践，如意大利1985年的PATMOS案、1991年的HAVEN案和澳大利亚199年的OKTEDICO案。这些国内法院都承认海洋环境损害可以作为一类独立的可赔偿项目；海洋环境损害赔偿既包括可计量性的，也包括不可计量性的因素等。在PATMOS案中，意大利政府基于海洋环境损害赔偿提起了上诉请求，1989年意大利MESSINA地区上诉法院支持了该项上诉请求，援引了宪法法院于1987年作出的第641号判决，就上诉人意大利政府作为国家遗产的受托人所提出的合理的环境损害赔偿“公众忍受了丧失享受的乐趣的痛苦”予以了确认。该判决中还援引了国内法意大利1982年第979号法案第21条和1986年第349号法4/8案第18条的规定。8又如“塔斯曼海”案中，两被告共同辩称原告索赔的环境容量损失和生态服务功能损失不存在，不是国际油污损害民事责任公约1992年议定书认可的污染损害；即使此次漏油事故造成海洋生态环境损害，原告索赔的环境修复费用在该议定书下也不能得到赔偿；原告主张的海洋生物恢复费用和评估费用不成立。天津海事法院驳回了被告要求适用国际油污赔偿基金索赔手册和CMI油污损害指南的要求，主要适用中国国内法进行审理。法院认为，中国海洋环境保护法第条规定了重点海域排污总量控制制度，且按照“渤海碧海行动计划”和中国海洋二十一世纪议程的规定，被告造成的溢油海域属于执行该项制度的重点海域。本案涉及到的轻质原油入海,不管是否造成多大面积的污染超标,都使渤海湾中增加了轻质原油,占用了渤海排污的控制指标,客观上造成了渤海湾的环境容量损失，因此天津市海洋局关于海洋环境容量损失的诉求获得一审法院的支持。9由此可见，在没有可以直接适用的国际公约的情况下，我国要对海洋溢油生态损害进行有效规制，就必须健全和完善以海洋环境保护法第90条第2款为基础的相关国内法规定，以使其法律救济有法可依。5/8四、索赔主体海洋环境保护法第90条第1款规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。第2款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。法律对污染海洋环境造成损害和破坏海洋生态造成损害的赔偿责任分两款分别做了规定，说明二者之间是存在明显区别的。其中污染海洋环境造成的损害，指的是污染海洋环境的行为造成的人身损害或财产损失，属于民事侵权法上的环境侵权责任，索赔主体是其利益直接受到侵害的单位或个人。而规定在该法第90条第2款的海洋生态损害行为，如破坏海洋生态、海洋水产资源和海洋保护区的行为，所侵害的对象是不属于任何私人所有的海洋生态环境要素，它归属于国家利益的范畴，这就决定了海洋生态侵权者所承担的责任有别于传统民事侵权法上的责任，不以特定受害者的人身伤害或财产损害为条件。任何私人都无权提起海洋生态损害赔偿的诉求，而只有国家行政管理部门作为国家利益的代表者才有权提出此类诉求。根据该第90条第2款，依照海洋环境保护法6/8规定行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家对责任者提出生态损害赔偿要求。而从海洋环境保护法第5条的规定来看，海洋环境监督管理部门主要包括国家环境保护部门、国家海洋部门、国家海事部门、国家渔业部门和军队环境保护部门。但是由于有上述多个管理部门对海洋环境都负有监管权，特别是在某些事项上几个部门存在监管权的重叠；此外，当生态损害波及相邻的多个区域时，是由源发地有管辖权的机关还是这几个不同区域内有管辖权的机关分别起诉，相关规定没有明确，实践中让人无所适从。由于规定不明确，学者们对谁有权代表国家提起海洋生态损害赔偿诉讼也有不同看法。例如有学者认为，在普通商用油船发生漏油事件时,有权代表国家行使损害赔偿请求权的适格主体通常是国家海洋行政主管部门,而不是其他部门。10这就为在具体的海洋生态损害案件中究竟哪一个或哪一些管理部门有权代表国家诉讼带来了不确定性，也会造成国家海洋生态损害索赔权的落空。笔者认为，各不同国家行政管理部门在代表国家行使索赔权时其原告地位的确定应以各不同部门的职能划分为基础，以海洋环境保护法为指导，同时结合渔业法、防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例、防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例、海洋倾废7/8管理条例等5参见竺效论在“国际油污民事责任公约”和“国际油污基金公约”框架下的生态损害赔偿，政治与法律XX年第2期。6DELAFAYETTELOUISE,THECONCEPTOFENVIRONMENTALDAMAGEININTERNATIONALLIABILITYREGIMESINENVIRONMENTALDAMAGEININTERNATIONALANDCOMPARATIVELAW,OXFORDUNIVERSITY,NEWYORK,2002,7如该规定第9条规定，因起浮、清除、拆毁由船舶碰撞造成的沉没、遇难、搁浅或被弃船舶及船上货物或者使其无害的费用提出的赔偿请求，责任人不能依照海商法第十一章的规定享受海事赔偿责任限制。