交通投资体制改革调研报告.doc

山东省交通投资体制改革调研报告山东省交通科研所 许云飞 郝晓慧第一 章 ：引言投资体制是固定资产投资活动的运行机制、管理制度、方式方法的总称。内容主要包括投资主体如何确定，投资决策制度如何选择，投资实施方式如何运用，投资利益关系如何处理，投资管理权限如何划分，投资调控方法如何采用以及投资管理机构如何设置等问题。交通投资体制则是指在交通行业中固定资产投资活动的运行机制、管理制度、方式和方法。我省的交通投资体制自改革开放以来，虽也作过一些改革，如简政放权，实行多种形式的计划承包责任制，推行项目业主负责制，在建设工程中推行招标、投标制，成立交通投资公司、外资办等等，但与飞速发展的形势需要相对比，仍然显得十分滞后。特别是近几年来由于国民经济的迅速发展，对交通基础设施的建设需求越来越大，交通行业固定资产投资额越来越大，而原来的交通投资体制缺乏筹资和融资的活力，造成现在交通厅已内债累累，仅从我们走访调查的7个市地交通局中，竟无一个市地交通局得以幸免。各个市地交通局、公路局和县交通局公路段成了“负债户”，成了法庭的“老运动员”。欠银行的，欠企业的，最让人于心不忍的是欠施工队的钱，这些战斗在第一线的劳动者，为了争口饭钱，辛苦劳动忘我工作，终于把路修成，谁知却拿不到钱。于是乎上访者有之，静坐者也有之。一些地市、县交通局长、公路段长成了“杨白劳”，实在熬不住要帐的电话，只得把电话线拔了。可见交通投资赤字问题已不单单是交通行业的问题，它已经是关系到我们国家安定团结的大问题了。交通投资体制再不立即改革，山东省交通的“九五”发展目标就不能完成，山东省国民经济的“九五”计划就不能完成，安定团结的局面就有可能被破坏。那时我们将成为历史的罪人！。交通投资体制改革，刻不容缓！第二 章 ：交通投资体制改革的目标、内容和指导思想交通投资体制改革的总体目标是建立一整套与新形势相适应的交通行业固定资产投资的运行机制、管理制度和方式方法，具体讲有以下一些内容：（1）明确各类投资范围的投资主体；（2）规范各类项目的投融资渠道和方式，充分发挥市场对投资活动的调节作用，充分发挥各市、地及县、乡政府交通建设的积极性；（3）完善项目业主责任制，并逐步向项目法人责任制过渡；（4）建立真正有效、科学的投资决策体系；（5）建立和发展与投资活动有关的市场服务体系；（6）建立以产业政策为基础，综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对投资总量和结构进行及时、有效、灵活的宏观调控体系。总之是要建立一套能用好、管好现有资金，能充分发挥市场对投资活动的调节作用，能充分调动地方政府和人民群众进行交通基础设施建设积极性，能够筹融到足够的资金完成我省“九五”交通建设计划的投资体制。千条道理，万条道理，发展是硬道理。所以，交通投资体制改革的指导思想是高举改革开放的大旗，以三个“有利于”为准则，改革一切影响资金使用效率，影响拓宽筹资融资渠道的条条框框。通过“自己钱够的自己干，自己钱少的与别人合伙干，自己没钱的让人家干”的途径，干！干！干！完成山东省“九五”交通基础设施建设的既定目标。第三 章 ：交通投资体制现状及弊病第一节 交通投资体制现状现有的山东交通投资体制可作以下粗线条式的描述： 一 、国家和交通部对山东的投资范围、融资渠道和投资方式1、范围：属交通部直属的青岛、烟台、日照三大港和京杭运河主航道及船闸；国道和部分高速公路。2、融资渠道：青岛、烟台、日照、龙口、威海港的港口费、中央财政性资金、国家开发银行贷款等。3、投资方式：国家计委批准立项的国家重点项目或部批准立项的重点项目，由国家和部评审决策，并按计划由国家财政拨款建设。 二 、省和省厅对山东省交通的投资范围、融资渠道和投资方式1、范围：山东省境内公路国道、省道和高速公路的建设和养护。山东省境内经省计委批准立项并作为省重点建设的地方港口（龙口、岚山、烟台地港、青岛地港、蓬莱、滨州、东营等港口）的建设。2、融资渠道：（1） 公路建设高速公路建设用征收养路费中的75元/吨由省交通厅统一使用。国省道建设用全省国省道中所收的通行费和征收养路费中115元/吨中扣除两金（投资方向调节税10%，重点建设基金15%）后的50%。国家计委、省计委的部分补助。交通部的部分补助。贷款。地方政府出台的筹资政策或集资。（2） 港口建设地方政府筹款。省交通厅从各地方港口的规费征收中提取。国家、省计委和交通部补助。3、投资方式：（1） 决策：省交通厅制定全省公路、港口的总体布局和发展规划。按规划的建设序列对每个项目进行各个阶段的评审和立项，并作出资金的注入计划，对国省道的养护提出目标。（2） 实施：高速公路成立了济青高速公路管理局、山东京福高速公路办公室等项目管理机构，国省道由省公路局统筹安排各市地公路局实施。各重点港口由省属港的港口管理部门组织实施，市地属港由市地交通局（委）组织实施。 三 、地方政府对各市地交通基础设施建设的投资范围、融资渠道和投资方式1、范围：县乡公路的建设和养护。市地所属港口、码头的建设。2、融资渠道：（1） 拖拉机养路费。（2） 各县乡自己出台的融资政策。（3） 省和省厅的补助。3、投资方式：（1） 决策：各市地根据各县乡的计划汇总、平衡后作出规划。（2） 实施：由各市地组织各县交通局或建港指挥部实施。第二节 当前我省交通投资体制存在的问题1 、投资决策层和管理层的思想仍然停留在计划经济的水平上必须看到我省交通行业投资决策层和管理层的思想仍然停留在计划经济的水平上。他们对我国现在所处的社会主义初级阶段的历史时期没有完全弄清，对改革开放在交通投资领域的深层次的展开脉络未看清看透，对交通投资体制改革的思想和思路不清晰，模糊观念很多。因此，在政策上就表现为不开放，在行为上就表现为不大胆，过于求稳怕乱，太迁就一些旧的观念、旧的意识和一些有影响的人。2 、港口建设无固定的资金来源基础设施建设是经济发展的先决条件，而港口是交通基础设施中一个十分重要的部分，也是资金密集型投资，政府应该对发展港口建设有明确的扶持和倾斜。但是，我省地方港口的建设却无固定的资金来源，从1985年起对我省青岛、烟台、日照、龙口、威海的港口建设费，一则主要用在中央三个大港上，二则这几年港口经营受国外市场影响十分萧条，运价下跌，港口建设费征不上来，所以，现在我省地方港口的建设已处于停顿的状态。现在在养路费中有30元/吨的路港费，但有其名而无其实，这笔资金并未真正用到港口建设上。3 、公路养护费“五五”分成不合理，返还部分又迟迟不到位各个地区公路需养护里程的多少，单位养护里程养护工作量的大小和该地区汽车拥有量的多少并不是正比例关系，有些地区，如聊城、德州由于工业不发达，经济发展不快，汽车拥有量少，但是域内需养护的公路里程并不少，在公路上跑的车也并不少，大批山西煤炭从他们地域上经过运往鲁中、胶东地区，可是由于征收的养路费少，返还的公路养护费也少，所以养护工作难度很大。再如济南，作为全省的中心和枢纽，公路交通量特别大，路面损坏率也自然高，单位养护里程的养护工作量就较大，所以采用一刀切的公路养护费“五五”分成显然不合理。经调查，目前全省平均每公里的养护费仅1万元左右。而正常维护所需费用一般应是2.5万左右，最低也不能低于2万。所以我省公路网养护工作已到了无法维持的危险的边缘。另外，现在征收的养路费上解按时，每月两次，分成部分却总是不能按时到位，少则半年，多则数年。由于缺乏法律约束机制，有冤无处诉，有理无处讲，这和公路建设中已经实现的招投标等市场机制的运作完全脱节，使下面的人苦不堪言。4 、高速公路建设多头管理高等级公路建设现在有三个部门，济青高速公路管理局、京福高速公路办公室还有省公路局。国省道是公路，高速公路也是公路，如果说刚进行高速公路建设时，考虑到这是一个新事物，缺乏经验，所以单独列出一个机构来探索管理经验还情有可原的话，发展到今天，再形成“三分天下“的局面就实在讲不过去了。由于分成三个局，造成公路网整体建设计划按排的失调，形成重大浪费，譬如济德高速公路旁有一条与其平行的001省道，该路养护完成不久，路面很好，路上交通量也不少，这条路和济德高速公路的关系应该如何处理？由于是多头管理，这本来很简单的问题就变得复杂了。5 、公路建设经费的划拨层次太多公路建设经费的划拨层次太多，改革开放以来，我省的干线公路建设施工已进入市场，施工单位都和公路管理机构或项目业主有合同和签约，已受到法律约束。但是，现在建设经费要经过省财政厅、交通厅、公路局、地市公路局这四个层次下拨，再加上具体负责和经办人各种可知和不可知的原因，使得下拨经费总是不能到位，有的甚至拖几年。那一边有法律约束，这一边却权大于天，投资体制不配套，使下面的工作很难做。6 、招商引资统得太死招商引资本来就不是一件容易的事，这样的事只有“三个臭皮匠，顶过一个诸葛亮“，群策群力才可能办好。据了解下面引进外资的机遇还是不少的，有时找到一些招商引资的项目，外资引进的希望很大，但省厅对交通基础设施建设的招商引资统得太死，有关部门明令收权，不让下边插手，极不利于发挥各市地的能动性和积极性。7 、收费公路和收费站的设置不合理我们不少人埋怨南方的收费站多，这里面确有他们“设多了”的一面，但别忽视另一面，那就是这也反映南方利用贷款和社会资金修的路多。所以我们应充分利用“公路法”关于收费公路的规定，对全省国省道的收费站作出统筹布局，然后定出引资路段，大力鼓励利用贷款，企业、个人集资修建公路，鼓励国内外经济组织购买收费权和投资建公路。8 、交通投资的决策科学性差我省交通投资的决策缺乏真正的、有风险约束机制的评审制度和独立的评审机构。有些可行性研究变成“可批性研究”，评审变成了“骗审”。交通投资的决策科学性差，造成很大浪费。这里的浪费有两种情况，一种是该项目确实应该建设，但在时序上应靠后一点，这样一方面可以先上一些燃眉之急的项目，另一方面不会造成因配套项目未上等原因使该项目“晒太阳”。另一种则是本不该上或不应该按这样的规模上的项目，如有的宾馆酒店，大多数人都心里明白不该上，但还是上了。什么原因？就是缺乏一种约束机制。9 、交通基础设施的建设不能完全由国家充当投资主体交通基础设施的建设完全由国家充当投资主体既不现实也不应该，说不现实是因为国家财力确实无法承担，说不应该是因为有一些交通基础设施本身就具有经营性，有的甚至效益还很可观，对这一类交通项目，政府理应少注入资金。越是经济性好的项目国家越应该少注入资金。现在是国家所背的包袱越来越重，而资金筹集的路又越来越窄。另外，现有的“项目业主制”虽较旧的“政府指令”有了进步，但仍缺乏自主权，也缺乏风险自我约束机制。第四 章 ：新的交通投资体制设想第一节 规范投资主体交通行业从国民经济的行业分工来讲，本身是基础行业。从交通行业本身来讲，也可对固定资产投资的性质分成竞争性项目、基础性项目和公益性项目。具体讲有：竞争性项目：交通工业和物资工业中的公司、工厂、商业，公路、水路运输行业的公司，建筑设计的企业、事业。基础性项目：港口、站场、公路、桥梁。公益性项目：文化教育、科研、卫生、政府、社会团体按这样的交通固定资产投资性质，投资主体可规范为：竞争性项目以企业为基本投资主体。经批准，外商可作为投资主体的一部分直接参与投资。基础性项目的投资主体依据中国的国情和国外的经验，目前主要还是政府，但政府投资主体必须实现法人化。即政府对基础性项目的投资要通过政府特许的各类交通投资法人主体来实现。要明确界定政府与投资法人主体间的产权关系，应该按照现代企业制度的要求，做到产权清晰、责权明确，法人主体要建立与完善国有资产经营管理体制，逐步形成自主经营、自负盈亏，具有自行融资、自我还贷能力的企业法人主体。依据我省的具体情况，我们建议在现有“交通投资公司”的基础上，建立“山东省交通工程建设有限股份集团公司”作为我省交通建设投资的法人主体。公益性项目除少数具有一定盈利性的项目如宾馆、酒店等可采用竞争性项目的做法，即以企业为基本投资主体外，绝大部分的投资主体是政府。第二节 改革投融资方式 一 、竞争性项目的投融资竞争性项目的投融资活动应推向市场，由企业通过市场筹资、建设和经营。省厅和各级交通主管部门对竞争性项目的投融资，主要是加强信息引导和政策指导，并且应当逐步从这部分投融资中退出。对于现有已经参与投资的竞争性项目，要创造条件逐步向企业转让股份，把股份转让的收入用于基础性项目的建设，并作为国有资产的再投入。已经批准尚未开工的项目中，原是由省厅和各级交通主管部门承担的投资，也应尽可能改由企业按照新的筹融资方式来筹措和落实。对这些产业中可直接增强国力、符合经济规模、技术先进的支柱产业项目及高新技术项目则应在投融资活动中进行扶持。 二 、基础性项目的投融资从总体考察，交通基础性项目在今后一段时期内，大部分将属于政策性投融资范围。交通投资体制的改革主要在于改变过去那种由国家独家投资、独家管理的模式，千方百计拓宽这类项目的投融资渠道。基础性项目可进一步分为两个部分：一部分属于在一定时期具备市场竞争条件的项目，我们称之为经营性投资项目。对此省厅将只给予少量的投融资支持，或者可全放给市场；一部分则是不具备市场条件的项目，主要应由省交通厅采取多种形式进行投资融资。依据我国我省的具体情况，应采取以下措施：1 、 建立、完善和扩大交通设施建设的固定资金来源国内外交通发展的实践经验表明，以立法形式为交通设施建设提供稳定的固定资金来源是发挥政府在交通建设中的主导作用，促进交通事业发展的有效措施。交通设施建设的特定财源可分为专项财政资金和政策性专项贷款两类。前者主要来自特定的政府财政收入及国债等，这部分资金来源相对固定，后者来源于政府发行或政府担保的规定用于交通设施建设与运营的专项金融债券、中央银行借款、国际金融机构贷款和外国政府贷款等，原则上有偿使用。我国目前公路建设的专项财政资金主要来自车辆购置附加费和养路费。养路费按“公路法”的规定，将通过征收燃油附加税加以完善。站场建设的专项财政资金主要来自省政府征收的客、货运基金。港口建设和维护的的专项财政资金主要来自对沿海和部分港口征收的港口管理费。省政府征收的投资方向调节税也是交通基础设施建设的专项资金。国家开发银行是直属国务院领导的政策性金融机构，其贷款对象主要是国家批准立项的基础设施和基础产业项目。我们应该认真筛选交通建设投资项目，争取在国家立项，以便利用国家开发银行的贷款。扩大交通建设专项财政资金来源的可行做法，第一是开征交通工程受益费。由于交通设施建设能改善工商业的经营环境，使周边一定区域内的土地升值，因此，对在新建交通设施周边受益区内进行土地开发与经营活动的单位和个人征收工程受益费，是美国、英国、日本等许多国家和地区广泛采用的筹集交通基础设施建设资金的有效办法。我国也可以借鉴这种办法，将工程受益费作为交通设施建设专项财政资金的一个来源。我国不同地区经济发展不平衡，情况差异较大，政策上不宜一刀切，可以由中央政府明确有关的政策界限，由各级地方政府根据当地的实际情况制订征收交通设施建没工程受益费管理办法。第二是发行交通建设专项债券。这是因为从我国目前的情况看，对政府通过增加税收扩大交通基础设施投资的社会承受力是有限的，交通建设靠政府用预算内的财政收入无偿投资也是远远不够的。实际上，世界各国进行交通基础设施建设也大多不是仅仅依靠政府的无偿投资。许多国家采取了一种“准财政”或称“准金融”的作法筹集交通建设资金，即利用国家信用，通过发行国库券、保值公债、政府担保的交通建设专项债券等各类债券来筹集交通建设资金。“准财政”融资和投资，既不是无偿投资，也不同于商业投资，既不是不要利润，也不追求最高利润。实质上是由政府承担风险，吸引民间资本投资于交通设施建设的一种方式。由于有政府信用作担保，居民投资于这类融资债券的风险小，因而采用“准财政”方式融资资金成本可以比较低。我国可以采用两种“准财政”融资方法：一是由政府发行交通建设专项长期债券，用发行债券所筹集到的资金通过国家开发银行发放政策性贷款支持交通建设，这种债券由政府负责偿还本息，因而仍可视为国债；二是仿照日本发行社团公债的方法，由政府认定的交通投资集团发行由政府担保的交通设施项目融资债券。专项债券的发行对象既包括城乡居民和企业法人，也包括各类社会福利基金组织等社团法人。除上述扩大资金来源的措施外，中央和各级地方政府还可根据社会经济发展和交通建设的实际需要，将其它相关税费收入如城乡维护与建设税、城市基础设施配套费和增容费、固定资产投资方向调节税等的一定比例作为交通建设专项资金。2 、 利用市场机制筹集交通建设资金1) 更有效地利用国内商业银行贷款长期以来，我国的交通建设项目贷款主要来自建设银行和工商银行。在新的金融体制下，政策性贷款业务原则上应由国家开发银行承担，需要通过商业银行发放的贴息贷款，贷款利息差额应由政府从财政预算中支付。但是中央银行应该采取措施，使交通建设投资项目能更有效地利用国内商业银行的贷款。譬如说在信贷规模管理方面，应体现鼓励商业银行向交通建设实行信贷倾斜的政策，而商业银行在贷款项目选择上，应执行国家的产业政策，在贷款额度和时间安排上优先保证交通基础设施建设项目。2) 多渠道吸纳社会资金改革开放以来，我国的居民个人收入不断增加，居民储蓄数额巨大且增长迅速。到1996年底，我省城乡居民储蓄总额已近 亿元。随着我国社会保障体系的建立，各种社会保障机构也将积聚大量资金。在交通建设急需大量资金的情况下，拓宽吸纳民间资金的渠道，将一部分城乡居民储蓄和社会保障资金转变为对交通基础设施项目的长期投资，未尝不是一种积极的选择。交通基础设施项目投资大、回收期长，分散的社会投资主体一般无力独立承担，因此，吸纳社会资金比较合适的方式是发行股票、债券和设立投资基金。对于经营性的交通设施项目，通过实行股份制吸纳企业和民间资金进行建设是改革的方向。应鼓励按“一路一公司”一桥一公司”的模式组建交通投资股份公司，吸引企业法人、社团法人和居民个人投资入股。在我国目前的情况下，股份募集对象应以交通项目的受益集团和个人为主。在符合国家有关政策的前提下，地方政府应按照受益者负担的原则，根据拟建交通项目的具体情况，制订相应的地方法规，组织受益企业或其他经济实体按一定的方式共同投资建设交通基础设施。除前述的由政府发行交通建设专项债券之外，由“山东交通工程建设有限股份集团公司”等股份公司发行企业债券也是筹集交通设施建设资金的一条有效途经。当然，与政府债券相比，企业债券风险较大，投资者要求的回报率较高，因而融资成本也较高。设立面向实业投资的投资基金是吸引社会闲散资金参与交通建设的重要方式。投资基金由专业机构运作，可以通过适当的投资组合减少投资风险，因而对缺乏专业知识的投资者有较大的吸引力。建立健全产权转让市场是利用市场机制多渠道吸纳杜会资金用于交通建设的重要条件，只有产权能够方便地转让，使投资具有良好的流动性，才能有效地吸引社会投资。3) 积极开拓利用外资渠道实践和形势已使大多数人达成这样的共识：解决山东省交通投资资金巨大缺口的主要途径是利用外资。国际金融机构和外国政府贷款是我国进行交通设施建设的一个重要资金来源。这类贷款利息率较低，还款期限较长，且有一定的宽限期，比较适合交通基础设施项目的投资特性，今后仍应努力争取多利用世界金融机构和外国政府的贷款发展交通基础设施。但是，国际金融机构和外国政府贷款的数额有限，引资难度很大。国际金融市场上的商业贷款也是可以考虑的资金来源，但这类贷款通常利息率较高，还款期限短，引资价值不大。项目引资。这是我们最应重视的引资方式。我国政治稳定、经济持续高速发展，市场相对稳定。经营性交通基础设施项目虽然投资周期长，回报率低，但投资风险小，对外商直接投资有较大的吸引力。用项目引资，外商直接投资不构成国家外债，国家不承担偿还义务，不承担汇率风险，所以成功率高。交通基础设施项目利用外商直接投资应主要采用特许委托经营的方式，特许委托经营项目可以是外商与中国企业合资、合作开发经营，也可以由外商独资开发经营。只有创造良好的投资软硬环境，才能吸引外商直接投资建设和经营交通基础设施项目。为了鼓励外商直接投资交通基础设施项目，国家已经制定了一些优惠政策，这些政策对鼓励外商投资无疑起到了积极作用。但现有政策法规针对性还不够强，有些内容不够明确，一些政策法规之间不够协调。因此，政府应尽快制定和完善针对外商投资建设与经营交通基础设施项目的政策法规，以立法形式保证交通设施有偿使用和特许经营政策的连续性、稳定性，保障投资者的合法权益。要进一步明确对外商直接投资交通基础设施项目在税金减免和建设用地征用、拆迁、安置、补偿等方面的优惠政策，尽量减少外商投资的法律风险和政策风险，消除外商不必要的顾虑。出于对投资风险的担心，外商往往要求政府对最低投资回报率给予担保。担保外商的投资回报率实质上是替外商承担投资的商业风险，这是不合理的，政府原则上不应对投资回报率作担保。但是，对外商的一些合理要求，应采取灵活、务实的态度，在深入调查、认真测算的基础上作出适当的承诺，以降低外商直接投资的风险。例如：针对项目的实际情况确定合理的交通设施起始收费标准和调价方式，随物价上涨定期对收费标准进行调整，在政府规定的限价范围内，允许对收费标准作技术性浮动；批准外商直接投资建设收费交通设施后，在一定区域内不再修建与该设施竞争的免费设施；若因该设施能力饱和，需要建设新的收费设施时，给予原设施的投资者以优先参与权；协调好高速公路进出口与普通公路网的联络线建设；因政府的重大行动造成外商收入减少时给予经济补偿或延长收费经营期限等。对于某些对经济与社会发展有重要意义，但仅靠收取使用费不能回收投资或投资回报水平过低的交通基础设施项目，政府应进一步放宽政策，允许投资建设交通设施的外商拓宽经营范围，给予他们在交通线沿线或交通设施周边区域内投资开发和经营相关高盈利项目的权力，通过项目组合使外商对交通基础设施项目的投资达到合理的回报水平。4) 建立交通设施建设投资的综合补偿机制在市场经济条件下，要实现交通基础设施建设的良性循环，必须建立投资的综合补偿机制。根据不同的交通基础设施建设项目的特点，可以分别采用财政补偿、市场补偿以及市场和财政复合补偿三种投资补偿方式。财政补偿指由政府对一些交通设施的建设和运营给于必要的补贴，市场补偿指用交通设施及相关项目的经营收入补偿交通设施投资。就我省目前的情况而言，对交通设施投资应增加市场补偿的比重。市场补偿可分为直接补偿和间接补偿两种形式。直接补偿是通过交通设施的有偿使用使交通投资得到合理回报，间接补偿是通过开发经营相关项目使交通投资的潜在效益和间接效益转化为直接收益，从而实现对交通投资的补偿。要做好直接补偿，首先应该结合交通投资体制的改革，树立交通设施商品化的观念，逐步扩大交通设施有偿使用的范围，建立并不断完善既符合社会主义市场经济原则，又适合我省目前的交通状况及经济发展水平的价格形成机制和价格管理体制。由于政府实行价格管制，一些外部效益显著的交通设施建设项目仅仅依靠收取交通设施使用费即单靠直接补偿往往难以收回投资。对这类项目，政府应提供优惠政策，采取各种灵活方式给予间接补偿。间接补偿的有效方式是允许交通项目与相关获益项目的联合开发和综合经营。交通项目与相关获益项目的联合开发是指将交通基础设施建设项目与可利用该项目获取超额商业利益的其它项目（如旅游、广告、商业、房地产开发等）结合在一起，由同一投资主体进行开发。联合开发可以将交通基础设施建设项目带来的一部分外部效益转化为内部效益，使投资者能够以房地产项目或其它项目的的收益补偿交通建设投资，从而实现交通投资的良性循环。对一些投资规模大、回收期长的高等级公路、公路客货运输枢纽、城市快速交通线等基础设施建设项目，政府应将交通线沿线和交通设施周边地区的土地按交通设施建设用地一次性征用，允许交通建设的投资主体优先获得沿线一部分土地的开发经营权，进行交通项目与房地产及其它项目的联合开发和综合经营。 三 、公益性项目投融资公益性事业的非盈利性和社会效益性决定了这类项目的投融资职责天然地由省交通厅承担。对这一类交通投资要逐步探索建立和完善政府投资的监督制约机制，研究建立和健全标准化、规范化的投资管理制度。拨款投资使用单位则必须明确投资使用责任，加强管理。对这一类交通投资还要探索发展和完善公益性事业由社会办的投融资方式。对于一些发展不够理想的公益性事业，应在省厅主导性投资的同时，鼓励个人捐赠和社会集资，以及企业和个人投资兴办，政府对公益性项目的社会投资应给予政策扶持。第三节 完善项目业主责任制，逐步向项目法人责任制过度 一 、传统投资项目管理体制的弊端及其变革在传统计划经济投资体制下，投资项目的组织管理统由中央部门和地方政府负责，建设单位多是中央部门和地方政府派出的临时管理机构，不是真正独立的经济法人。项目投资建设任务来了搭班子，任务完了散摊子，项目负责人只管从筹资到建成投产，建成投产后就移交生产部门负责经营管理，对投资的使用、回收、保值增值并不负具体责任，致使项目决策不慎，实施不严，敞口花钱与浪费投资的现象十分突出和严重。从70年代末开始全面经济体制改革以来，投资项目管理体制的改革，着力以建立和完善投资项目管理经济责任制为核心，不断探索与试行一系列的相关改革内容与措施。主要有：项目筹资环节实行“基本建设拨款改贷款”；项目投资方案设计和建筑实施阶段推行“勘察设计单位技术经济责任制”和“施工企业经济责任制”，并确定投资项目的设计施工任务改行 “工程招标”，引进市场机制；设立建设前期工作项目经理，加强大中型项目建设前期工作；重搞“基本建设项目投资包干责任制”，加强建设单位的责任约束和利益刺激；“加强中国国际工程咨询公司”，为项目投资提供智力“决策咨询”，并强化银行的“项目评估”；改革投资组织机构，“建立国家专业投资公司”，规定其基本职能之一是要保证国家“资金保值增值”，等等。实践表明，各种改革举措，都取得了一定的成效。但若从根本上考察，由于这些改革实质上都只停留在项目决策后的建设实施阶段，对项目决策阶段的责任问题却没有触及，即使有些也涉及到了投资的责任问题，名曰集体负责，实际上无人负责。 二 、项目业主责任制的实施及其存在的问题1992年8月，国家计委在北京召开了全国基本建设项目管理座谈会，决定在投资领域推行建设项目业主责任制，其目的仍是“解决投资领域吃大锅饭和建设项目在管理上筹资、建设与生产、经营相互脱节，损失浪费无人负责，经济效益低下的问题”。同年11月，国家计委下达了印发关于建设项目实行业主责任制的暂行规定的通知，对实行项目业主责任制的范围、组织形式、主要职责及其与有关方面的关系等作了原则规定。暂行规定要求，从1992年起，新开工和进行前期工作的全民所有制单位基本建设项目，原则上都要实行项目业主责任制。在建项目也应积极创造条件，实行项目业主责任制。项目业主由投资方派代表组成，从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款及债券本息等全面负责，并承担投资风险。从实践看，实行项目业主责任制的项目，如济德高速公路的建设收到了一定的效果，对解决项目投资责权利脱节的问题大大前进了一步。但是，一方面，现在正在进行中的“项目业主责任制”与暂行规定的要求相比，有许多地方需要补充和完善。另一方面，由于项目业主责任制没有涉及到全民所有制经济产权实现方式的改革，项目业主究竟是国家的代表还是企业的代表，是所有者的代表还是经营者的代表，其地位并不明确，特别是当项目出现投资失误、回收艰难、增值无望、业主缺乏偿债能力时，由谁承担偿债责任，这个敏感和要害问题并没有解决。实际上就是仍然由国家对投资项目承担无限连带责任，项目投资建设吃“大锅饭”制度仍没有破除，投资项目管理体制上软约束的基本问题仍未得到根本解决。所以，进一步深化改革势在必行。 三 、积极推行企业法人投资责任制（项目法人责任制）按照建立社会主义市场经济体制的要求，在总结前几年实行项目业主责任制经验并借鉴国外做法的基础上，今后，我国要实行企业法人投资责任制，也即项目法人责任制。这是深化改革投资项目管理体制，实行政企公开，把投资的所有权与经营权分离，打破项目投资上的大锅饭，强化国有单位投资风险约束机制的根本措施。显然，我省交通建设项目的投资建设也必须走企业法人投资责任制即项目法人责任制的道路。实行项目法人投资责任制，要首先明确投资责任主体，后定建设项目。同时十分明确，项目法人即为企业，投资主体是企业而不是政府，也不是事业，政企分开，界线分明。项目法人对建设项目从筹划、筹资、设计、施工建设直至生产经营、归还贷款和债券本息以及资产的保值、增值，实行全过程负责，承担投资风险，真正建立起一种各类投资主体自求发展、自觉协调、自我约束、讲求效益的微观运行机制。无论是改、扩建项目，还是新建项目，都要尽可能依托现有企业进行。项目建议书由企业或新组成的法人提出。不能依托现有企业的，项目建议书可由政府部门或有关单位提出，但经批准后需要迅速确定项目法人。国家投资建设的项目，还可以采取招标的方式确定建设项目承担者。投资项目经批准立项后，有关资金筹措、招标定标、工程设计、建设实施、生产经营、人事任免等，均由项目法人按照有关规定自主决定。国家要通过立法，规定任何单位和个人不得干预项目法人按国家规定自行决策和实施建设项目。在扩大项目法人决策权后，因决策失误或管理不善等原因，致使项目法人无力偿还债务的，银行有权依法取得抵押财产，或由担保人负责偿还债务。合资建设的项目，宜积极推行法人持股的股份制形式。凡不同投资方合资建设的新建或扩建项目，都应创造条件，组建符合规范的有限责任公司或股份有限公司，各投资方按入股比例分享权益（分产权、分利润、分产品等）。实行企业法人投资责任制即项目法人投资责任制，是在1993年11月通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中提出的。中央主管部门依据决定的精神，在出台的投资体制改革中对此加以阐释和论述、分析。应当指出，实行企业法人投资责任制（项目法人投资责任制），与1993年12月颁布并定于1994年7月1日起施行的中华人民共和国公司法是相衔接的。建设项目实行企业法人投资责任制（项目法人投资责任制），不仅是投资项目组织管理形式的改革，而且是企业经营机制的转换，有利于解决企业产权关系不清、所有权与经营权不清、政企职责不清的问题，对于实施中华人民共和国公司法，加快现代企业制度的建立，有积极的推动作用。第四节 建立真正有效、科学和严格的的交通投资决策体系为减少和避免决策失误。我省的交通投资项目应经“山东交通工程建设咨询院”评审，听取专家、智囊团的意见和建议后，再由山东省交通厅领导决策。“山东交通工程建设咨询院”的成员主要由省内有关方面的专家组成，为避“首长工程”之嫌，专家组应严格限制有“领导”职务的专家名额，一般不得超过成员总数的1/5。他们每一个成员都由厅长亲自聘任，有一定的聘任期，可以连续聘任。这是一个“平时无形，用时有形”的影子组织。虽然是一个“影子内阁”，但却有明确的投资决策责任制。在应聘书上应聘者须签字画押，表示将对自己的表态承担法律责任。“山东交通工程建设咨询院”应该依据建设项目的性质，评审如下一些问题：1、 项目评审所必备的各类建设文件是否齐备、合格，立论的主要依据和有关主要技术指标是否可靠；2、 项目计划是否符合我省国民经济发展战略和交通发展总体布局的规划；3、 项目建设中可能引起的中央与地方、地方与地方、以及有关部门之间、行业之间的利益关系有哪些？所采取的措施是否得当？4、 项目建设中和项目完成后，可能产生的一些不利后果是否有妥善有效的解决措施；5、 项目建设所跨越的各年份中是否具备了建设计划所要求的资金和物质保证，是否做到了计划的衔接和平衡。“山东交通工程建设咨询院”每一次会议事先必须作好充分的准备，有关资料必须提前送到各个专家的手中，必要时应组织调研和座谈活动。开会时每一个专家有充分发表自己意见的权利。会议形成的“评审意见”是一份具有法律资格的文件，评审意见中对持不同意见的专家必须写明他们的意见和他们的名字。参加会议的每一个专家都享有咨询费，参加会议的每一个专家都必须对评审意见承担法律责任。山东省交通厅领导依据“山东交通工程建设咨询院”的评审意见作出投资决策并和“山东交通工程建设咨询院”共同承担法律责任。建立投资决策责任制的实质性内涵是“谁决策，谁负责”。第五节 建立和发展与交通投资活动有关的市场服务体系交通投资建设事业的投资决策、建设实施与经营管理是一项浩繁的系统工程，是一门复杂的专门学问。为要保证交通投资事业的成功，规避投资风险，获取预期的效益，仅靠少数人或个别投资单位自身的经验和智慧能力，是难以胜任和完成的，为了适应交通投资体制的改革，并与项目法人责任制的建立相呼应、相配套，需要建立与完善为交通建设投资主体服务的市场体系。除了上述的建立真正有效、科学和严格的的交通投资决策体系外，还应： 一 、建立设计服务体系随着社会主义市场经济体制的建立和投资体制、设计体制改革的深化，现在省内外交通设计市场已初步形成，除极少部分国家重点项目的设计任务可由省厅或上级主管部门行政指派指令下达外，大多数任务都应由设计单位通过市场竞争承揽。设计行业应甩掉“事业”帽子，走向设计企业化。今后，不论任何设计企业，都必须面向市场，由项目法人通过公开招投标择优遴选设计单位，彻底铲除不规范、不合宜的行政干预和避免行业垄断，促使设计单位走向市场，不断提高自身的资质和水平，在竞争中求生存、求发展。 二 、与社会审计组织密切配合做好验资查证和国有资产评估工作为了适应改革开放和与市场经济的国际惯例接轨，我们要与社会审计组织密切配合做好验资查证和国有资产评估工作。社会审计是审计体系的一个重要组成部分。这里所说的社会审计组织，主要是指由会计审计服务公司、审计事务所和会计师事务所等体系所构成，这些组织不从属于政府部门或企事业单位，而是具有独立社会地位的法人，他们构成一个社会性的为经济管理服务的行业。在市场经济条件下，实行社会审计是一种行之有效的社会监督方式，从某种意义上讲，它比国家审计和内部审计更有效。所以，交通投资在继续加强投资项目的国家审计、内部审计的同时，应当与社会审计组织密切配合，委托他们对项目（企业）自有的和自行筹措的资金进行验资查证，对工程预、决算进行审计验证和进行国有资产的评估，以帮助项目法人或承包商落实检查建设资金来源，控制投资和成本，防止国有资产流失，并确保其效益的发挥。 三 、推行建设监理制建设监理机构是项目法人和承包商实现合同的桥梁，主要为项目法人提供对工程的组织实施监督与管理的服务。交通建设监理机构一般应由长期从事交通工程建设、具有丰富的业务知识和现场组织管理经验的中高级工程技术、经济、设备采购及设计施工组织管理等方面的人员组成，属于智力密集型的经济实体，在法律上具有独立的法人地位。交通监理机构与项目法人是经济合同关系，他受项目法人的委托，通过监理工程师对工程建设进度、质量、费用实行三大控制和处理合同纠纷及索赔。交通建设监理服务体系的建立与发展，必须走社会化、专业化的道路，通过公开招标，由项目法人自主遴选监理单位。第六节 建立积极有效的宏观调控体系 一 、建立交通投资宏观调控体系的指导思想建立交通投资宏观调控体系的指导思想是：适应社会主义市场经济的要求，由单一指令性直接调控投资活动的旧模式，转向以经济政策、经济手段为主的间接调控，也就是从直接干预企业投资活动，定指标、分投资、分项目、分物资、批贷款，转向科学制定山东省交通建设投资发展战略，制定相关的交通建设投资政策，运用财政补贴、价格、经济参数等经济手段，以及相关的法律手段和必要的行政手段，来解决交通投资活动中的矛盾和问题，实现宏观调控交通建设投资的目标。 二 、交通建设投资宏观调控的目标实行积极有效的交通建设投资宏观调控，要求实现下列的主要目标：（1）投资总量基本平衡。主要指一定时期我省交通建设，特别是交通基础设施建设与我省国民经济发展的目标要求相适应。从需求方面考察，交通投资总量应与我省经济增长的需要相适应；从供给方面衡量，交通投资总量应与我省的实际财力相适应，即与交通投资资金的来源基本衔接。（2）投资结构科学合理。投资结构合理包括：产业结构：优先投资交通基础设施，特别是高速公路和重点港口。对这些部门要加大投资力度，重点发展，才能适应变化(合理化、高度化)和经济发展的需要。地区结构：即正确处理好全省各地区的交通投资布局。经济规模结构：即要讲求投资项目经济规模结构比较合理，争取处于规模效应最佳的规模上发展。新建与改、扩建结构：如正确处理好公路建设与公路养护的比例和关系。技术结构：即基本建设投资与技术改造投资的关系。实质上是合理安排好粗放投资与集约投资的比例，要求适度提高集约投资的比重。（3）避免大的重复投资、重复建设。避免大的重复投资、重复建设，主要指因仅仅从地区或本部门的范围和利益去决策交通建设项目造成资源配置的严重损失和浪费。（4）帮助和促进经济不发达地区的交通发展。支持和促进经济不发达地区的交通发展，是交通投资体制进行投资宏观调控的重要目标之一。实际上有些经济不发达地区，就其交通区位的重要性而言，却是很重要的。 三 、强化和完善投资宏观调控的举措（1）改革传统的投资规模控制方式，实施以资金调控为主的总量调控制度。对投资总量的调控，要改为着力从建设资金源头入手，通过对资金供应量的调节，使投资规模保持在合理范围之内。省交通厅编制中长期和年度交通投资总量指标。从总体上说，这个总量指标是指导性的，但在现阶段的一定时期内，对预算内投资、政策性贷款投资、利用国外贷款投资的总量，仍实行指令性计划管理；其他投资均作为指导性计划。省交通厅将要建立起一套衡量全省交通发展适度投资规模的综合指标体系，主要包括投资率（年度交通投资规模国民生产总值）、综合交通建设周期（在建交通项目总投资规模年度交通投资规模）、交通投资规模扩大率（新开工交通项目总投资规模投产交通项目总投资规模），以及交通投资规模增长率与国民生产总值增长率的比例关系等，用以对全省和各市地的交通投资活动进行监测，根据监测的数据分析，及时通过调整信贷规模和新开工规模等措施进行调节。（2）实施项目登记备案制，建立投资信息反馈系统。今后，除对基础性、公益性的重大交通建设项目实行评审决策和政府部门审批制度外，对竞争性项目投资，由企业自主决策，自担风险，逐步用项目登记备案制代替现行的行政审批制。项目备案的内容主要包括：项目名称、行业属性、建设规模、建设地点、投资总额以及资金来源等。通过项目的申报登记和备案，可以形成一个全国统一的投资项目信息系统。便于发挥投资的信息导向功能，为宏观调控打下基础。（3）实施与深化交通投资体制改革相关的配套改革。财政配套性改革，是强化交通投资宏观调控之所需。税收是国家财政的主要来源，是国家经济宏观调控的重要手段，同时也是交通建设投资宏观调控的重要手段。国家可以通过税种、税目的设置，税率设计以及征收减免等项措施灵活地对国民经济发展进行调节，对关系国民经济全局利益的交通行业，在税收政策上要体现支持和扶植。建议国家对交通行业作以下倾斜： 免征预算外调节基金。国家开征的10预算外调节基金，目的是控制预算外资金的投向，交通行业是基础，是瓶颈”产业，应鼓励大力发展，不应征收该税。 免征能源交通基金。目前征收的15能源交通基金，顾名思义，理应用在能源交通建设上，但实际纳入国家财政预算收入，没有专款专用，建议对交通行业免征该项税目。 为鼓励交通设施的建设，今后一个时期内还应免征耕地占用税、车船使用税和土地资源税。交通规费征收是国家财政收入和交通投资的重要来源，必须切实加强征管，不得越权减免。目前养路费征收中的75元重点工程建设费和115元的分成部分集中在省厅使用。省厅集中控制一部分资金，这个做法是强化交通投资宏观调控之所需，应该坚持，地方截留部分的比例和截留的方式应通过组织专项研究和测算后作出改革。金融方面，希望迅速组建政策性银行，建立和完善政策性投融资体系。为更好地筹措、融通交通建设资金，建议在中国人民银行统一管理下成立中国交通发展银行或将目前的交通银行改为以交通金融业务为主的专业银行统一管理国家投资、专项基金、地方集资、国际贷款及向国内外发行交通建设债券并可利用城乡居民长期储蓄存款的稳定增加额转化为交通固定资产投资贷款，从而可以把一部分消费基金转化为积累基金，扩大交通资金渠道。由于交通建设项目投资大、建设周期长、资金周转慢、企业社会效益好、自身效益较差及贷款均属政策性贷款的特点，中国人民银行应根据实际情况，适当降低该银行的存款准备金率，以利扩大其资金实力。同时，应考虑到利率倒挂的实际情况，采取财政贴息制度，财政部也应适当降低该行政策性贷款的所得税率。同时，希望赋予我省交通投资集团公司一定的融资功能，并给予交通项目发行债卷、股票和引进外资以优惠政策。第七节 加强交通投资体制立法工作，实现投资管理法治化在过去长时间里，投资管理工作人员较多，个人拍板定调，缺乏运用法律的意识和有效的措施进行管理，这是导致投资领域官僚主义、命令主义、形式主义滋生，投资环境失调，财经纪律松懈的重要原因之一。市场经济，是法治经济。破人治、立法治，是社会土义市场经济建立和完善投资宏观调控体系的不可缺少的组成部分，是治理投资环境，克服和防止形形色色不正之风的必要手段，也是弥补经济手段、行政手段的不足，实现提高投资综合管理水平的重要措施。加强投资立法，构建适应社会主义市场经济要求的投资法制，以运用法律来引导、规范、保障和约束投资活动，既是投资体制改革深化的重要内容之一，又是推行投资体制改革的基