瑞典的国有资产管理制度.doc

瑞典的国有资产管理制度欧洲研究所 傅聪国有经济作为与国家所有权相联系的经济范畴，并非为社会主义制度所独有，而是在当今世界各国普遍存在的一种经济现象。西方国家对国有资产的经营和管理已经有300 多年的历史,在这个较长的历史进程中,各国在国有资产的形成、国有资产在社会经济生活的作用与地位、国有企业的类型、对国有资产的运营管理等方面各具特色,在国有资产管理上积累了相当多的经验和教训,对于我国目前正在深入进行的国有经济战略性调整和国有企业组织形式与经营机制的改革，无疑可以提供一些有益的启示和借鉴，因而具有重要的现实意义。瑞典的国有资产管理制度更是自成体系，很有研究的必要。在此需要说明，从广义上说，国有资产既包括具有实用价值并可为人类利用的国有资源或者称为国有财产；也包括投入流通领域，成为生产或生活资料的那一部分国有资本。狭义的国有资产仅指进入到流通领域，转化成为资本的那部分国有财产。本文使用的是“国有资产”的狭义概念。一、瑞典国有资产管理产生的背景和现存状况资本主义世界经历了几次深重的经济危机后，资产阶级及其国家机器都感到仅凭借市场这只看不见的手，仅通过人们对各自利益的追求，已难以推动现代经济的发展，也难以摆脱深重的经济危机的波折。资产阶级国家必须从幕后走到幕前，必须依靠公有企业来增加国家对经济的调控能力，以“烫平”经济周期的波幅，减少波动。同时，现代经济的发展使高新技术产业、基础设施和公用工程耗资日益巨大，回收期日趋拉长，以至私人资本无力经营，必须由国家通过国民收入再分配的手段，筹巨资来为私人资本的再生产提供条件。再则，新技术革命使科研开发的风险性愈益增强，国家不得不承担高风险产业的投资，以促进经济增长。此外，战后的高失业也要求政府投资兴办企业以缓解社会的就业压力。瑞典工业化始于19世纪，起步较晚。私营经济一直占据国民经济的主导，20世纪60年代以来，公有经济呈不断扩大之势。目前，瑞典政府管理57家公有公司或集团，其中43家是完全意义上的国有公司，14家是半国有公司。国有企业的员工总数超过了20万，公司资产达到5000亿。瑞典的国有企业大都分布在国民经济的基础部门。首先集中在基础设施和公用事业方面，如邮政、电讯、航空、铁路、港口、供水、供电等；其次集中在某些基础工业部门，如钢铁、煤炭、石油、电力等；再次集中在一些高科技领域和国防部门。国有企业在制造业等竞争性较强的部门较少。二、瑞典的国家所有政策（一）监管框架与工具公、私通行的公司法规 瑞典国有公司和私营公司适用相同的公司法、竞争法、会计法和内部信息法。国有公司的行为受议会决议、其他相关法律和国家与公司签订的协议的控制。例如，国有公司的行为可能会受到邮政服务法和电子通讯法的规制。欧共体的竞争政策 在有关资金分配、政府补贴等问题上，瑞典的国有公司要适用欧共体的竞争政策。这些规定是为了阻止成员国通过补贴增强本国企业的竞争力，扭曲统一大市场的竞争环境，对其他成员国的企业造成不利。政府资金核算 接受政府补贴，每年营业额达到一定数额的公司要适用欧共体的一些特殊财务规定。例如允许欧盟委员会调查政府与企业间的资金链，公开获得的政府资金数额和使用情况。这些规定出现在欧共体的透明性指令当中，它在瑞典2005年8月生效的金融链条与相关事务内幕法（Insight into Certain Financial Links and Related Matters Act）中也有规定。信息公开与保密 由于国有公司由瑞典政府管理，所以根据出版自由法一切公司文件都要适用政府文件向社会公开的规定。但是，特殊情况下，公开所有国有公司的文件会损害国家和国有公司及其利益相关人的权益。因此，在个人行使知情权，要求查阅文件时，政府必须根据保密法权衡信息公开可能造成的损失，做出适当的决定。内幕消息 根据瑞典2000年的内幕信息刑事法，内幕消息是指尚未公开或未被周知，一旦泄漏会对股票价格产生重大影响的信息。任何人包括公司高层都不可以泄露内幕信息，也不可以利用内幕信息进行证券交易。泄漏内幕信息或利用内幕信息从事交易的人可能被判处罚金或最高至2年的监禁。瑞典公司监管守则 2004年12月16日，一份由瑞典商界专家草拟的“瑞典公司监管守则”被提交到了司法部。守则规定了企业主直接或间接控制公司的决策机制、公司内部各机构的组织结构和工作方式，它还提出了一份上市公司的报告指南。2005年7月1日，这个守则被瑞典股票交易所采用。政府希望采用一种诚信、可预见性的方式管理国有企业，因此这个守则也成为了政府所有权管理框架中的一个组成部分。国际合作 瑞典积极响应了OECD的国有资产指南，2005年4月底，通过了国有企业公司治理指南。指南根据公司治理的原则，规定了OECD国家管理国有企业的指导方针。指南很大程度上采纳了瑞典政府管理国有公司的做法。（二）管理主体与管理方式1管理机构政府负责监管国有资产，以保证其价值的长期增值，并使国有资产的使用符合特定的社会利益。2003年政府整合了国有资产管理的资源，将管理权交给工业、就业和交通部进行管理。这有助于统一国家的所有权政策和明确国有公司的行动目标。工业、就业和交通部下属的国有公司管理局（secretariat for state owned companies）在政府的领导下负责大部分的国有企业管理事务。另外，财政部、农业部、可持续发展部、健康与社会事务部、教育、研究与文化部及外交部也分管一些国有企业。管理层次如下图所示：议 会 政 府其他分管的部工业、就业和交通部国有公司管理局2管理方式政府的行政命令 根据瑞典宪法第9章第8条，国家的资金和其他财产由政府进行管理和处置。在处理公司管理的重大变化、所有权转移、资金分配、公司合并、股份转移等事项时，政府要向议会咨询。根据宪法第7章第5条，首相授权工业、就业与交通部部长负责管理公司中的国有资产，执行统一的国家所有权政策，任命公司董事等。报告制度 瑞典政府的报告制度要求政府办公厅提供一份可以让读者对国有企业的发展进行评估的详细的和具有连贯性的报告。从1982年起，瑞典政府每年做出一份国有公司的年度发展报告。从2000年起，年度报告包含了合并收入结算书和收支平衡表。从2000年起，政府还每年发布4次中期报告。政府的国有公司年度报告将会在国会的春季会议上被审议。（三）治理结构1.股东年度大会 年度大会是公司股东进行决策的最高机构。瑞典国会议员可以参加国有股份超过50%，且员工超过50人的公司的年度大会。国家独资公司的董事会应组织公开的年度大会，给予参加会议的公众提问的机会。2.董事会组成与任命 董事会在公司的运营、应对出现的挑战上具有很强的能力。董事会成员永远都要把公司的利益放在第一位。政府要求董事具有高度的诚实性，并代表国家行使良好的判断力。董事会由企业家组成，他们熟悉商务运作，了解产业结构，精通金融问题。董事会的构成还要考虑董事能力、背景、年龄和性别的平衡。例如，在2003年，政府规定国有企业的董事会中至少要有40%的女性董事。瑞典政府的官员经常出任国有企业的董事，以保证国有公司的行动符合国家的政策。为了保证董事会的高效运转，瑞典国有公司的董事会不大，一般由4-11名董事组成。董事一般任期一年，董事不得在一董事会中任职超过8年，年龄不应超过70岁。在瑞典，董事的平均年龄，女性为50岁，男性为55岁；女性平均在董事会任职3.2年，男性为4.6年。瑞典国有公司的董事会任命和普通私营公司不同。工业、就业与交通部长有权提名国有公司的董事人选，国有企业局组成工作小组负责具体执行。工作小组将分析国有公司的经营状况，进而确定公司需要具有何种能力的董事，制定出提名董事的标准，然后按照标准从人员人员库中挑选出适合的候选人。提名过程结束后，结果将向社会公开。根据工作表现和职责，董事们会得到薪金。董事会的一切费用由股东年度大会决定。国有公司的费用还会体现在政府的年度报告中。董事会任命审计，它的职责是对董事长和董事会的管理工作进行独立的监督；代表国家所有者审查公司的年度报告和会计账目。公司的会计部门还负责采购的实际操作。根据公司法，审计员的任期为四年。3.董事会的职责公司的董事会和高级管理人员有责任根据法律规定，以国家所有者的利益和公司的长远利益为出发点，对公司进行管理。不仅国有公司，其他所有权类型的公司，也都要承担财政、生态和社会可持续发展的责任。董事会要采取积极的行动监督公司在这些事项上采取的措施。因此，国家所有权政策中非常重要的一部分即是要求公司制定一个深思熟虑的战略，处理环境保护、社会问题、机会平等和道德等问题。道德规范 董事会应当建立起一个健康完备的公司道德政策。公司要制定具体的行动计划落实道德政策，并定期的向外界公布情况。在公司的对外报告中要公开陈述公司的基本道德观。环境责任 董事会要负责制定公司的环境政策，并采取积极行动监督公司的行为是否有利于国家生态的可持续发展。环境问题具有商业和战略的重要意义。因此，国有公司应当促进生态的可持续发展，并有利于国家环境保护目标的实现。公司的行为对环境具有莫大的影响，公司应当重视环境保护工作，而且公司的环境专家们也会使公司避免一些环境风险和开支。各个公司也都将环境管理系统引入公司的日常管理之中。全球化责任 面对全球化的浪潮，政府鼓励瑞典公司遵守有关人权、工作条件、环境保护和反腐败方面的国际准则。OECD的跨国公司指南和联合国全球协议应当成为公司承担社会责任的基本指针。政府不仅要求国有企业，也要求其他企业承担全球责任，实现他们在社会和环境问题上的承诺。性别平等 董事会和高级管理人员应当在男女平等、同工同酬方面起表率作用。政府认为充分发挥每一名女员工和男员工的才华是当前工作中的非常重要的一项。多样性 政府认为工作场所中的人员多样性很重要，要求国有企业在人事政策和日常行动中要考虑这个因素。日益国际化的公司需要高水平的员工。人员多样性的目的就是充分发挥和利用每一位在职员工和未来的员工的经验和才能。例如，公司应当制定计划更好地利用人力资本，扫除阻碍人才进步和发展的障碍。职业健康 所有公司都在促进工作场所的健康状况中发挥重要的作用。政府要求国有公司制定计划减少因病离职的人数。2002年政府还宣布，到2008年要大幅降低员工生病的天数。公司管理中的重要一项就是，要为员工创造一个不仅可以工作而且可以心情愉悦的工作场所。董事会有权决定公司的职业健康战略。外部报告 由于国有企业完全属于国家所有，因此，公司信息公开问题对国有企业来说就是一个涉及民主的问题。政府要求国有企业至少要保持与上市公司同等程度的公开性。2002年3月21日，政府公布了“对外财政报告指南”。董事会有责任保证公司按照现有的财会法规和通行的会计准则，按时提交年度报告、中期报告和公司运转报告。上市的国有公司还要按照股票交易所的上市协定提交相关资料。从所有者的角度看，公司报告是监督工作运转，评估公司绩效的好方法。董事会可以在年度报告中对实施政府政策和指导做出解释和说明。核算委员会 国有企业公司治理指南规定了设立核算委员会，但是政府将设立核算委员会的决定权交给了董事会。董事会一旦决定设立核算委员会就要遵守国有企业公司治理指南的规定。4公司管理根据国有企业公司治理指南，公司的高级管理人员应当是董事会成员。董事会的一项重要工作就是任命和解雇公司的管理人员。为了使公司的管理人员和公司董事之间的权责清晰，政府规定管理人员不可进入公司董事会。瑞典国有企业的董事会成员们的报酬是有不同的。董事长的年薪报酬相当于同级总裁年薪的（因为是兼职）；董事的报酬相当于董事长的。董事会报酬由企业开支。高级管理人员的薪金 2003年9月政府修改了“雇佣和激励条款”的指南。根据国有企业公司治理指南，所有权人应当通过年度股东大会决定是否采用董事会提出的高级管理人员薪资的建议。国家作为所有权人接受董事会的提议的前提条件是，董事会的提议符合政府的框架指南。在混合所有制的公司和上市公司里，国家作为所有权人要根据指南，与其他所有权人进行对话和磋商后做出决定。政府在薪资福利方面的基本原则是：国有公司的高级管理人员的薪金要具有一定的竞争力，但不能成为同行业中的最高者；可以采取固定工资和绩效奖金相结合的办法；激励机制应适用于除公司首席执行官外的全体员工，激励目标与奖金应有必要的联系，奖金数额不应超过员工工资的2倍。薪资委员会 国有企业公司治理指南要求设立薪资委员会，但是政府对此没有强制要求，决定权在于董事会。薪资委员会一旦设立就要遵守国有企业公司治理指南的规定。三、国有企业的治理按照企业运营的目标来分，瑞典国有企业主要分两大类：第一类是以资本增值为基础目标的企业，主要分布在竞争性领域；第二类是不以营利为目标的企业，主要分布在战略性行业（如石油、宇航、军工等）、自然垄断行业（如铁路、供水、煤气等）、投资额和投资风险较大的项目（如区域开发、大型能源基地等）和公共事业（如机场、地铁、供水等）。按照所有权构成来分，国有企业和国有经济大体有三种形式：一是国家所属的独资企业或独资有限责任公司；二是国家控股或参股的股份公司；三是地方政府拥有的各类地方公共服务企业。瑞典的第一家国有企业是1915年成立烟草专卖公司。国有公司在法律、管理和财务上都独立于国家。与私营公司一样，它们受到公司法的规制，具有相同的组织结构，按照统一税率纳税。总的来讲，政府对企业采取不直接干预的原则，国家在法律的制订和贯彻中力求体现企业的自主权力和竞争原则。国家对企业坚持实行法律化、规范化的间接管理，而企业则在法律范围内拥有充分的决策自主权，面向市场，自主经营，自负盈亏。 瑞典国有公司的公司治理结构反映了瑞典公司法中规定的分工，董事会负责监督和指导，而董事总经理则负责日常的管理。有些问题，如公司歇业和红利政策，被认为是正常管理的一部分，也在政府及其延伸的国有企业董事会的特权之内。其他问题，如国有企业所有权或资本的变更，被认为属于国有资产配置的问题，要求在政府和国会之间协商解决。政府的国有企业主管部门只负责任免董事会成员，审批年度财务报表，审查利润分配，监督企业经营，按章征税，而不参与企业的任何管理事务，把投资、人事、预算甚至联合、合并等重大决策权都放给企业的董事会去行使，只有当国有企业出现危机时，政府主管部门才参与决策。政府的代表参加董事会，但不享有特权，不能代表政府直接指挥董事会，只起沟通信息的作用，以利于科学决策。与此同时，政府又鼓励集团公司和母公司对子公司和下属企业实行分权，把一些分部变成独立的具有法人地位的分公司，以提高决策效率，强化激励机制。政府代表不全权指挥董事会，充分发挥董事会的决策民主，有利于提高决策的科学性。政府通过董事会行使所有者职能。董事会是企业的决策机构，通过股东大会对政府负责。政府选派有才干、有实践经验的国有企业、合资企业甚至私营企业的企业家以及经济、法律、金融等方面的专家进入董事会。企业还要选派员工代表进入董事会，其人数占董事会成员的。瑞典的公司法规定，公司董事长一般不兼任首席执行官，董事长是非执行董事。在大多数企业，除了首席执行官进入董事会外，经理层其他人员大多都不进入董事会。多数企业董事会均设有专门委员会，为董事会提供决策服务。专门委员会一般包括：提名委员会、战略规划委员会、考核与薪酬委员会和审计委员会等。上述委员会基本都由外部董事或独立董事组成。国有公司董事会的职责：（）董事会是企业经营管理决策的最高机构，对政府负责，向股东大会报告工作。（）任命公司总裁，并决定其报酬。（）决定企业的经营方向、范围、战略目标、内部机构的设置。（）对公司总裁进行监督，审议总裁提交的财务报告，向股东大会报告工作。（）涉及重大问题时，除特别授权总裁以外，均由董事会做出决定。（）对企业会计财务工作进行管理。（）提出公司利润分配方案，在一般情况下，政府和股东大会尊重董事会意见。（）董事会有权决定出售企业的股份，但关闭企业必须经政府批准。政府管理企业采用间接的调控手段，主要有：（）预算调节。根据议会对社会福利目标的决议，政府将公益性企业直接列入财政预算。（）税收调节。一方面对竞争型国有企业和私有企业采取统一税率，创造平等竞争环境；另一方面政府利用税收控制消费，鼓励投资，发展生产。（）投资基金调控。政府为引导国有企业投资，平衡经济发展，设立了专门的投资基金。（）法律和审计调控。政府一般在行政上不直接干预企业生产经营活动，只在法律制度规定范围内依法间接管理。四、公用/公益性企业 瑞典管理、经营国有资产的方式除了大家熟知的国有公司外，还存在一些公用企业。瑞典公用企业历史比国有企业更为悠久，他们为社会提供诸如邮政、电报、铁路、电力等服务。最古老的公用企业当属邮政局，成立于19世纪。此后，电报局、国家铁路公司、电力局相继成立。政府经济部门直接对这些公益性公有企业进行管理。如瑞典的铁路、邮电、电讯等公益性企业分别由该国的交通部、电讯部直接管理。这些企业作为政府的组成部分，所需资金来自政府，由国家统负盈亏，企业的雇员享受国家公务员待遇。 1公用企业与国有公司在形式上的区别 法律基础 在法律上，公用公司是由公法组织规范的，它们的设立依据是1809年宪法第47条。换句话说，设立公用公司是一个行政行为，花每一分钱都要得到议会的首肯。因此，公用企业只向国王顾问会（king-in-council）负责，而不用理会各个部和它们的部长。国王顾问会以提出书面要求或命令的形式管理公用公司。命令通常包括公司的义务、组织结构、程序、地方管理机构、人员任命、工作时间、休假、解散和申诉等事项。 管理 公用公司由国王顾问会任命的总经理（director general）负责管理，他们通常不属于公务员。其他管理人员在司/局长的建议下由国王顾问会任命。不具备公司式的治理结构。 财政 公用公司在财政上是国家预算的一部分。瑞典的国家预算分为年度现金（或运转）预算和长期资本（或投资）预算。公用公司的预算与公共服务（政府）系统的预算还有一些不同，表现在他可以自己控制运转预算。尽管公用公司不需要制作财务报表供议会检查，但他的资本预算仍是国家投资预算的组成部分。公用公司不仅接受议会的拨款，还要向财政部上缴每年未使用完的预算的余额。 人员 瑞典公用企业的工作人员分为二类，大部分是公务员，还有一部分是合同制的雇员。公务员部分是终生雇佣的，除了犯罪，直到退休，他们都不会被解雇。考虑到企业经营的灵活性，企业可以根据需要雇佣临时员工。 2.公用公司的未来走向 总的来说,公用公司属于19世纪,是政府提供公共服务的公有企业的组成部分。然而国有公司反映的是20世纪对国有企业要与其他所有权形式的公司一样，能够高效运转的关注。尽管公用公司也通过聘请成功的商界人士来适应这种要求，但是它的衰落仍然无法回避。可能在自然垄断行业还可以见到留存下来的公用公司，但是在工业和商贸等竞争性行业，公有企业大都采取公司的形式。五、监督机制国家对公有企业实行“三重监督”,即由政府部门、议会和审计机关3 方面进行管理和监督, 有时还付诸于社会公共监督。(1) 政府部门。瑞典政府代表国家从总体上对瑞典公有企业的运行情况进行监督。政府下属的工交部和其他分管公有企业的部对公有企业进行实际意义上的控制与督促。(2) 议会。议会行使国家的立法权和监督权。议会通过立法对公有企业的发展进行引导和规划。议会还具有预算审批权，可以从决定公用企业的预算和拨款方面对它们进行事前监督。议会下属的监察公署和审计部门对公有企业遵守法律、承担社会责任进行外部的和事后的监督。(3) 审计机关。作为独立于政府行政机构之外的专司财政、财务监督职能部门, 其独立性在很大程度上保证了审计监督的客观性、公正性和权威性。(4) 公民社会。为减少信息不对称可能导致的“内部人控制”, 社会公共监督必不可少。根据瑞典的信息公开法，作为国家财产组成部分的公有企业的一切文件、数据和信息（涉及国家利益和商业秘密的除外）都要放置在公共场所供公民任意查阅。上市的国有公司由于需按照上市公司的规定定期向股东公布公司的经营状况，因此它的信息可获得性更是不成问题。另外，与私人企业完全相同, 银行对国有企业进行了更有效的控制。（5）瑞典工交部国企局还设有专门的分析员，定期分析行业和私营企业的主要经营指标水平，对比后提出国有企业的相应指标建议。每年11月起，国企局就要对国有企业的董事会业绩进行分析、评估，包括董事的表现、能力等，向工交部部长、主管副部长提交报告。 六、瑞典政府的改革与创新举措 第一，科学界定政府与企业的权限。瑞典政府管理国有企业的部门是国营企业管理局；在60、70年代，国营企业管理局对企业的生产经营干预过多，严重束缚了国有企业的手脚，在很大程度上阻滞了企业与市场的有机结合。为适应现代市场经济的内在要求，政府在系统论证与广泛调查的基础上，首先明确了国营企业管理局的职能，即引导与监督；其次用法律的形式授予国有企业充分的自主经营权，特别是对以盈利为目的的国有企业，全部放开经营，让企业自主决策、自主经营、自负盈亏、自我发展。瑞典下放企业经营权的目的，是要把国有企业全面推向市场，平等地参与市场竞争，以便充分发挥市场机制的功能，为国有企业的生存与发展提供必要的动力与压力，从而实现国有企业发展模式的转变，即由原来的“政府主导型”转变为“市场导向型”。当然，瑞典政府对国有企业放权让利，并不意味着放任自流，而是利用必要的经济参数进行宏观协调与间接管理；瑞典政府的宏观调控手段主要是税收与投资基金，政府运用这两大经济杠杆来有效地引导与调节企业行为与社会消费，以实现国有企业运行与整个国民经济发展的相对均衡。 第二，广泛推行股份制运行模式。在历史上，瑞典政府内部对国有企业是否推行股份制曾有过激烈争论，其焦点在于国有企业的股份制改造是否会削弱国家干预社会经济生活的能力，从而引发经济波动；正因为在这个问题上争执不下，难以达成一致的共识，致使到70年代末，瑞典实行股份制运行的企业不足40，至于国有企业的股份制改造更是微乎其微。而实际上率先推行股份制的企业其经营效果明显优于其它企业。在此社会历史背景之下，瑞典政府终于下决心对以盈利为目的国有企业全部实施了股份制改革，目前这些国有企业已占全部国有企业的80以上。从瑞典政府对国有企业推行股份制模式的原始初衷与具体方案来看，瑞典政府推行股份制的目的不是为了出售国有资产，实现资产所有权的转移，其主要目的在于筹措企业发展资金，减轻国家财政负担，借以增强企业活力，提高国有企业在市场经济中的竞争力与盈利水平；同时借助于股份制的多样化运行格局，提高国有企业职工的工作效率和内在责任感，将企业的生存发展与全体职工的切身利益有机融合在一起。但是，为了保证政府对国有企业的控制，瑞典政府在实施股份制改造过程中，国家股权一般均占到企业总股权的51以上，除了个别经营不善、亏损严重的企业外，政府对国有企业的所有权一般紧抓不放，以此来保障国家有足够的能力对社会经济生活进行干预与调节。 第三，积极推行董事长管理体制。为了减轻政府部门经济管理的负担，瑞典政府