财政法律制度.doc

第四章 财政法律制度（详细内容）第一节 预算法律制度一、预算法律制度的构成预算法律制度是指规范国家预算编制、审批、执行、监督等活动的法律制度的总称。预算法律制度包括：中华人民共和国预算法、中华人民共和国预算法实施条例及其他关于预算管理的法律法规。（一）预算法中华人民共和国预算法（以下简称预算法），1994年3月22日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，自1995年1月1日起施行。该法的出台旨在强化国家预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强宏观调控，保障经济和社会的健康发展。预算法共11章79条，分别对预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督和法律责任等作了规定。预算法是我国国家预算管理工作的根本性法律以及制定其他预算法规的基本依据。（二）预算法实施条例依据预算法，制定中华人民共和国预算法实施条例（一下简称预算法实施条例），于1995年11月2日由国务院第三十七次常务会议通过，1995年11月22日国务院令第186号发布，自发布之日起施行。条例共8章79条，包括总则、预算收支范围、预算编制、预算执行、预算调整、决算、监督、附则。（三）其他关于预算管理的规章制度预算法颁布实施后，国家及各地方根据预算法的规定，并结合预算管理和财税改革的需要，相继制定出台了一系列相关配套法规制度，预算法律制度体系不断完善，有力地配合和保障了预算法的贯彻实施。例如，全国人民代表大会常务委员会发布了关于加强中央预算审查监督的决定，湖北省制定了湖北省实施办法、湖北省人民代表大会关于加强省级预算审查监督的决定，北京市制定了北京市预算监督条例，广东省制定了广东省预算审批监督条例等等。二国家预算的概念与作用（一）国家预算的概念国家预算是国家财政发展到一定阶段是应加强财政管理和监督的需要而产生的。所谓国家预算，是指经法定程序审核批准的一个国家各级政府预算的总和，它是实现财政职能的基本手段，反映了国家的施政方针和社会经济政策，规定着政府活动的范围和方向。现实中，国家预算的编制必须遵循一定的原则：1. 公开性。国家预算反映政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关。因此，国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公开，为人民所了解并置于人民的监督之下。2. 可靠性。每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算，不得假定或估算，更不能任意编造。3. 完整性。应列入国家预算的一切财政收支都要列在预算中，不得打埋伏、造假账、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。4. 统一性。虽然一级政府设立一级预算，但所有地方预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。因此，要求设立统一的预算科目，每个科目都应按统一的口径、程序计算和填列。5. 年度性。政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时，不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。预算年度，又称财政年度或会计年度，是国家预算收支的起止期限，通常为1年。世界各国采取的预算年度有历年制和跨年制两种。上述预算原则是就一般意义而言的，不是绝对的。一个国家的预算原则一般是依据预算本身的属性，并与本国的经济实践相结合，通过制定预算法来体现。（二）国家预算的作用国家预算作为财政分配和宏观调控的主要手段，具有分配、调控和监督职能。国家预算的作用是国家预算职能在经济生活中的具体体现，它主要包括以下三个方面的内容：1. 财力保证作用。国家预算既是保障国家机器运转的物质条件，又是政府实施各项社会经济政策的有效保证。通过预算的编制，事先进行预测，使我们能掌握一年内能筹集到多少收入，并根据财力的多少和支出的需要确定支出，也就是我们常说的要量入为出。2. 调节制约作用。国家预算作为国家的基本财政计划，是国家财政实行宏观控制的主要依据和手段。国家预算的收支规模可调节社会总供给和总需求的平衡，预算支出的结构可调节国民经济结构，因而，国家预算的编制和执行情况对国民经济和社会发展都有直接的制约作用。3. 反映监督作用。国家预算是国民经济的综合反映，预算收入反映国民的经济发展规模和经济效益水平，预算支出反映各项事业发展的基本情况。因此，通过国家预算的编制和执行便于掌握国民经济的运行状况、发展趋势以及出现的问题，从而采取对策和措施，促进国民经济稳定协调地发展。（三）国家预算的级次划分我国的国家预算组成体系按照一级政府一级预算的原则建立。按照我国宪法的规定，国家结构由全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和各级人民政府组成。与政权结构相适应，同时结合我国行政区域划分的特殊情况，我国实行一级政府一级预算，设立中央，省（自治区、直辖市），设区的市（自治州），县（自治乡、不设区的市、市辖区），乡（民族乡、镇）五级预算；不具备设立预算条件的乡（民族乡、镇），经省（自治区、直辖市）政府确定，可以暂不设立预算。五个级次的预算中，除中央预算外，其他四个级次的预算又称为地方预算。 （四）国家预算的构成我国国家预算按照国家政权结构和行政区划的不同，可以分为国家预算、地方预算、总预算和部门单位预算。1.中央预算。中央预算是中央政府的财政收支计划，中央政府担负全国宏观经济调控的重任，在经济上支配和调控地方政府的行为，负责国防、外交、科技文化、国家重点建设、社会福利等全国公共需要方面的开支。另外，中央政府要通过中央预算平衡各地区的经济发展，特别是要对经济落后地区进行财政补助等，这就需要中央预算能够筹集一定规模的资金。因此，中央预算是国家预算的重要组成部分，我国的中央预算由中央各部门（含直属单位，下同）的预算组成，包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。2.地方预算。地方预算作为国家预算的重要组成部分，是指地方各级政府的年度财政收支计划，地方预算由省（自治区、直辖市），省辖市（自治州、直辖市辖区），县（自治县、市、旗），乡（镇）四级组成，包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。因为国家预算的大部分要依靠地方组织征收；中央预算安排的支出资金，关系到地方经济、文化和行政管理的支出项目要通过地方预算的合理安排来实现。随着财政管理体制的调整，地方预算拥有较大的自主权和独立性，掌握的财力相对增加，其活动对于地方经济的发展具有不容忽视的作用。财政部门是具体负责国家预算编制、执行和决算工作的职能部门。3.总预算。总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。4.部门单位预算。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。部门预算是一个综合预算，它反映各部门内各类预算单位所有的收入和支出，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。单位预算是各级政府的部门或职能机构就其本身及其隶属的行政事业单位年度经费收支所编制实施的预算，它是各级共同机构行使职能的财力保证。编制单位预算并接受财政拨款的相关部门和单位，被称作预算单位，是各级政府预算的基本构成要素。三预算管理的职权（一）各级人民代表大会的职权1.全国人民代表大会的职权：（1）审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；（2）批准中央预算和中央预算执行情况的报告；（3）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。 全国人民代表大会常务委员会作为全国人民代表大会的常设机构，其职权具体包括：（1） 监督中央和地方预算的执行；（2） 审查和批准中央预算的调整方案；（3） 审查和批准中央决算；（4） 撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；（5） 撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议；2.县级以上地方各级人民代表大会的职权 （1）审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报考； （2）批准本级预算和本级预算执行情况的报告； （3）改变或者撤销本级人名代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议； （4）撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。 县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的职权包括：（1） 监督本级总预算的执行（2） 审查和批准本级预算的调整方案（3） 审查和批准本级政府预算决策（4） 撤销本级政府和下一集人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。 3.乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权： （1）设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告； （2）监督本级预算的执行； （3）审查和批准本级预算的调整方案； （4）审查和批准本级决算； （5）撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。（二）各级财政部门的职权 1国务院财政部门的职权：（1） 具体编制中央预算、决算草案；（2） 具体组织中央和地方预算的执行；（3） 提出中央预算预备费动用方案；（4） 具体编制中央预算的调整方案；（5） 定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。2.地方各级政府财政部门的职权： （1）负责具体编制本级预算、决算草案； （2）具体组织本级总预算的执行； （3）提出本级预算预备费动用方案； （4）具体编制本级预算的调整方案； （5）定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预的执行情况。（三）各部门、各单位的职权 1.各部门的职权 （1）编制本部门预算、决算草案； （2）组织和监督本部门预算的执行； （3）定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。2.各单位的职权 （1）各单位负责编制本单位预算、决算草案； （2）按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出 （3）接受国家有关部门的监督。（四）预算收入与预算支出 预算法第十九条规定，预算由预算收入和预算支出组成。（一） 预算收入 预算收入制在预算年度内通过一定的形式和程序，有计划地筹措到的归国家支配的资金。预算收入是实现国家职能的财力保证，按照来源及归属的不同可以做出如下划分： 1.按来源划分。预算收入按其来源可以分为税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入以及其他收入。（1）税收收入。税收收入是国家财政收入的主要来源。数据显示，2011年我国税收收入为89720亿元，占当年财政收入的86.5%。（2）依照规定应当上缴的国有资产收益。该收益是指各部门和个单位占有、使用和依法处分境内外国有资产产生的收益，按照国家有关规定应当上缴预算的部分。（3）专项收入。专项收入是根据特点需要由国务院批准或者经国务院授权由财政部批准，设置、征集和纳入预算管理、有专项用途的收入。（4）其他收入。其他收入是指不属于上述各项的收入，包括各种罚没收入、公产收入及杂项收入等。2.按归属划分。预算收入按其归属可以分为中央预算收入、地方预算收入。重要和地方预算共享收入。（1）中央预算收入。中央预算收入是指按照分税制财政管理体制，纳入中央预算、地方不参与分享的收入，包括中央本级收入和地方按照规定向中央上缴的收入。（2）地方预算收入。地方预算收入是指按照分税制财政管理体制，纳入地方预算、中央不参与分享的收入，包括地方本级收入和中央按照规定返还或者补助地方的收入。（3）中央和地方预算共享收入。中央和地方预算共享收入是指按照分税制财政管理体制，中央预算和地方预算对同一税种的收入，按照一定划分标准或者比例分享的收入。（二）预算支出 预算支出是指国家对集中的预算收入有计划地分配和使用而安排的支出。与预算收入类似，预算支出也可按照不同的划分标准进行如下的分类：1. 按内容划分：（1） 经济建设支出；（2） 教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；（3） 国家管理费用支出；（4） 国防支出；（5） 各项补贴支出；（6） 其他支出2. 按照支出级次划分。预算支出按支出级次可以分为中央预算支出和地方预算支出。（1） 中央预算支出。中央预算支出是指按照分税制财政管理体制，由中央财政承担并列入中央预算的支出，包括中央本级支出和中央返还或者补助地方的支出；（2） 地方预算支出。地方预算支出是指按照分税制财政管理体制，有地方财政承担并列入地方预算的支出，包括地方本级支出和地方按照规定上解中央的支出。五预算组织程序（一）预算的编制 1.预算年度。我国国家预算年度自公历1月1日起至12月31日止。各级政府、个部门、各单位应对按照国务院规定的时间编制预算草案。 2.预算草案的编制依据： （1）各级政府编制预算草案的依据。中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。各级政府编制年度预算草案的依据如下：法律、法规；国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策；本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围；上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素；上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。 （2）各部门、各单位编制年度预算草案的依据。法律、法规；本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署；本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划；本部门、本部门的定员定额标准；本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。 3. 预算草案的编制内容： 中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年度预算执行情况和本年度收支预测，按照复式预算编制。 （一）中央预算草案的编制内容：本级预算收入和支出；上一年度结余用于本年度安排的支出；上级返还或者补助的收入；返还或者补助下级的支出；上解上级的支出；下级上解的收入。 （二）预算的审批 预算的审批是指国家各级权力机关对同级政府所提出的预算草案进行审查和批准的活动。经过人民代表大会批准的预算属于法律文件，具有严肃的法律效力，非经法定程序，不得改变。 1. 人民代表大会审批。中央预算由全国人民代表大会审查和批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。 2. 政部门及各部门的批复。各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算，各部门应当及时向所属各单位批复预算。 3. 预算备案。各级政府在预算批准后，还必须依法向相应的国家机关备案，以加强预算的监督。 （三）预算的执行 预算执行是指各级财政部门和其他预算主体组织收入和划拨预算支出的活动。它是将经法定程序批准的预算付诸实施的重要阶段。我国预算执行主体包括各级政府及其财政部门、预算收入征收部门、国家金库（简称国库）、各有关部门和各有关单位。预算法规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。 在预算征收方面，各级财政、税务、海关等预算收入征收部门依照有关法律、行政法规和财政部的有关规定，组织预算收入，按照财政管理体制的规定及时将预算收入缴入中央国库和地方国库，不得截留、占用、挪用或者拖欠。 在预算支出方面，各级政府财政部门必须按照有关规定及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，加强对预算支出的管理，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金；建立健全财务制度和会计核算体系，按照标准考核、监督，提高资金使用效益。 （四）预算的调整 预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。各级政府对于必须进行的预算调整，应当由政府财政部门负责编制预算调整方案，列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明，经本级政府审定后，提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。地方各级政府预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。未经批准，不得调整预算。未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。对违反前款规定作出的决定，本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会或者上级政府应当责令其改变或者撤销。 在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。接受返还或者补助款项的县级以上地方各级政府应当向本级人民代表大会常务委员会报告有关情况，按照上级政府规定的用途使用款项，不得擅自改变用途；接受返还或者补助款项的乡、民族乡、镇政府应当向本级人民代表大会报告有关情况。政府有关部门以本级预算安排的资金拨付给下级政府有关部门的专款，必须经本级政府财政部门同意并办理预算划转手续。各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用；确需作出调整的，必须经本级政府财政部门同意。年度预算确定后，企业、事业单位改变隶属关系，引起预算级次和关系变化的，应当在改变财务关系的同时，相应办理预算划转。 六、决算 决算是指各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行结果。决算草案由各级政府、其他各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。政府财政部门、其他各部门、各单位在每一预算年度终了时，应当清理核实全年预算收入、支出数字和往来款项，做好决算数字的对账工作。不得把本年度的收入和支出转为下年度的收入和支出，不得把下年度的收入和支出列为本年度的收入和支出；不得把预算内收入和支出转为预算之外，不得随意把预算外收入和支出转为预算之内。决算各项数字应当已经核实的基层单位汇总的会计数字为准，不得以估计数字替代，不得弄虚作假。 财政部在每年第四季度部署编制决算草案的原则、要求、方法和报送期限，制发中央各部门决算、地方决算及其他有关决算的报表格式。县级以上地方政府财政部门根据财政部的部署，部署编制本级政府各部门和下级政府决算草案的原则、要求、方法和报送期限，制发本级政府个部门决算、下级政府决算及其他有关决算的报表格式。地方政府财政部门根据上级政府财政部门的部署，制定所属各单位决算草案的具体编制办法。各单位应当按照主管部门的布置，认真编制本单位决算草案，在规定期限内上报。 各部门在审核汇总所属各单位决算草案的基础上，连同本部门自身的决算收入和支出数字，汇编成本部门决算草案并附决算草案详细说明，经部门行政领导签章后，在规定期限内报本级政府财政部门审核。各级预算收入征收部门应当按照财政部门的要求，及时编报收入年报及有关资料。财政部根据中央各部门决算草案汇总编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门根据本级各部门决算草案汇总编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和审批。乡、民族乡、镇政府根据政府财政部门提供的年度预算收入和支出的执行结果，编制本级预算草案，提高本级人民代表大会审查和批准。县级以上各级政府部门决算草案经本级人民代表大会常务委员会批准或，本级政府部门应当自批准之日起20日内向本级各部门批复预算。各部门应当自本级政府财政部门皮肤本部门决算之日起15日内向所属各单位批复决算。县级以上地方各级政府自本级人民代表大会常务委员会批准本级政府决算之日起30日内，将本级政府决算及下一级政府上报备案的决算汇总，报上一级政府备案。国务院和县级以上地方各政府对下一级政府报送备案的决算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有 其他不适合之处，需要撤销批准该项决算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定；经审议决定撤销的，该下级人民代表大会常务委员会应该责成本级政府依法规定重新编制决算草案，提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。对于年度预算执行中上下级财政之间按照规定需要清算的事项，应当在决算时办理结算。七、预算的监督预决算监督是指包括立法机关、各级政府、各级财政部门、审计部门在内的各监督主体对中央和地方的预算和决算所进行的监督。（一）立法机关的监督全国人民代表大会及常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。（二）各级政府的监督县级以上各级政府接受本级人民代表大会及其常务委员会对预算执行情况和决算的监督，乡级人民政府接受本级人民代表大会对预算执行情况和决算的监督；按照本级人民代表大会或其常务委员会的要求，报告预算执行情况；认真研究处理本级人民代表大会代表或者常务委员会组成人员有关改进预算管理的建议、批评和意见并及时答复。各级政府应当加强对下级政府预算执行的监督，对下级政府在预算执行中违反法律、行政法规和国家方针政策的行为，依法予以制止和纠正；对本级预算执行中出现的问题，及时采取处理措施。各级政府监督下级政府的预算执行；下级政府接受上级政府对预算执行的监督，严格执行上级政府作出的有关规定，根据上级政府的要求，及时提供资料，如实反映情况，并将执行结果及时上报。（三）各级政府财政部门的监督各级财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行；并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。各部门及其所属各单位接受本级财政部门有关预算的检查；按照本级财政部门的要求，如实提供有关的预算资料；执行本级财政部门提出的检查意见。（四）各级政府审计部门的监督各级审计机关依照审计法以及有关法律、行政法规的规定，对本级预算执行情况，对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算，进行审计监督。第二节政府采购法律制度一、政府采购法律制度的构成政府采购法律制度由中华人民共和国政府采购法、国务院各部门特别是财政部颁布的一系列部门规章以及地方性法规和政府规章组成。政府采购法律制度是政府采购管理的制度基础和工作保障，对规范政府采购行为、促进政府采购改革与发展具有重要意义。 (一)政府采购法为规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，我国于2002年制定了中华人民共和国政府采购法（以下简称“政府采购法），由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过，自2003年1月1日起施行。全文共9章88条，包括总则、政府采购当事人、政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、质疑与投诉、监督检查、法律责任和附则。政府采购法的颁布实施，标志着我国政府采购制度改革试点工作结束，进入了全面实施阶段，全国政府采购工作步入新的发展时期。(二)政府采购部门规章政府采购部门规章是为贯彻国家有关法律法规和政府政策，由国务院有关部门制定的一些规章制度。财政部作为政府采购监督管理部门，相继制定了政府采购货物和服务招标投标管理办法、政府采购信息公告管理办法、政府采购供应商投诉处理办法、政府采购代理机构资格认定办法、集中采购机构监督考核管理办法、政府采购促进中小企业发展暂行办法等30多个配套规章和规范性制度，初步建立了以政府采购法为统领的政府采购法律制度体系，为政府采购工作提供制度保障。除财务部外，国家发改委、工商总局等国务院部门也制定了一些政府采购规章制度，对完善政府采购管理发挥了重要作用。如关于禁止串通招标投标行为的暂行规定（国家工商行政管理局令【1998】第82号）；国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法（国家发改委令【2005】第28号）；中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法（国家发改委令【2005】第36号）等。(三)政府采购地方性法规和政府规章 在政府采购地方性法规制度建设方面，有的地方通过人民代表大会立法颁布实施了本区域的政府采购条例，不少地方以人民政府法规或者规章的形式制定了本地区政府采购管理实施办法。绝大部分地方财政部门都会结合本地实际，根据政府采购法的规定制定了专项管理办法和具体操作规章，使政府采购法及其配套规章制度的实施更具针对性和可操作性。如：北京经济特区政府采购条例（北京市人民政府第26号令）；深圳经济特区政府采购条例（1998年10月27日深圳市第二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过）；上海市政府采购管理办法（自1999年1月1日起施行）等。二、政府采购的概念采购是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇佣等。所谓政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。(一)政府采购的主体范围政府采购的主体，是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织。其中，国家机关包括国家权力机关、政府行政机关、国家审判机关、国家检察机关、军事机关等；事业单位是指政府为实现特定目的而批准设立的事业法人；团体组织是指各党派及政府批准的社会团体。国有企业不是政府采购的主体。(二)政府采购的资金范围政府采购法规定，国家机关、事业单位和社会团体使用财政性资金购买货物、服务和工程的活动，都应当实行政府采购制度。财政性资金包括财政预算资金和预算外资金。政府预算资金是指国家财政以各种形式划拨的资金。财政外资金是单位通过各种行政事业收费、政府采购性基金、政府间捐赠资金等获得的收入，不包括单位各种其他事业收入。但既有财政性资金又有部门其他资金的配套采购项目，或者有财政拨款或者财政补助收入的事业单位和社会团体，也要实行政府采购制度。(三)政府集中采购目录和政府采购限额标准集中采购是我国政府采购执行模式之一。集中采购的范围由省级以上人民政府公布集中采购目录确定：属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。(四)政府采购的对象范围政府采购的对象包括货物、工程和服务。所谓货物，是指各种形态和种类的物品，包括有形和无形物品（如专利），固体、液体或者气体物体，动产和不动产。所谓工程，是指建设工程，专指由财政性资金安排的建设工程，不包括网络工程、信息工程等土建无关的工程项目。工程的范围很广，涉及采购人因自身工作以及提供社会公共服务需要而采购的各类建设工程，包括适合人类居住的工程项目，即建筑物，以及非人类需要而建筑的公共工程项目，即构筑物。工程的采购行为不仅仅指新建，还包括改建、扩建、装修、撤出、修缮以及环境改造等。所谓服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象，主要包括专业服务、技术服务、信息服务、课题研究、运输、维修、培训、劳力等。三、政府采购的原则 政府采购法规定了政府采购应当遵循的四项基本原则，即公开透明、公平竞争、公正和诚实信用。其中，公平竞争是核心，公开透明是具体，公正和诚实信用是保障。(一)公开透明原则公开透明是政府采购必须遵循的基本原则之一，政府采购被誉为“阳光下的交易”，即源于此。政府采购的资金来源于纳税人缴纳的各种税金，只有坚持公开透明，才能为供应商参加政府采购提供公平竞争的环境，为公众对政府采购资金的使用情况进行有效的监督创造条件。公开透明要求政府采购的信息和行为不仅要全面公开，而且要完全透明。仅公开信息但仍搞暗箱操作的属于违法行为。公开透明要求做到政府采购的法规和规章制度要公开，招标信息及中标或成交结果要公开，开标活动要公开，投诉处理结果或司法裁剪决定等都要公开，使政府采购活动在完全透明的状态下运作，全面广泛地接受监督。(二)公平竞争原则公平竞争原则是为采购人与供应商之间在政府采购活动中处于平等地位而确立的。公平竞争原则要求政府采购要按照事先约定的条件和程序进行，对所有供应商一视同仁，不得有歧视条件和行为，任何单位或个人无权干预采购活动的正常开展。尤其是在评标活动中，要严格按照统一的评标标准评定中标或成交供应商，不得存在任何主观倾向。 （三）公正原则 公正原则是指在公开、公平原则上所取得的结果的公正和整个操作程序和过程的公正。公正原则更主要地体现在确定供应商上，如评标标准明确严格、评标程序的公正、利害关系人的回避制度等。政府采购当事人在采购活动中的地位是平等的，任何一方不得向另一方提出不合理的要求，不得将自己的意志强加给对方。公正原则是建立在公开透明和公平的基础上的，只有公开透明和公平，才能有公正的政府采购的结果。 （四）诚实信用原则 诚实信用原则要求政府采购当事人在政府采购活动中，本着诚实、守信的态度履行各自的权利和义务，讲究信誉，兑现承诺，不得散布虚假信息，不得有欺诈、串通、隐瞒等行为，不得伪造、变造、隐匿、销毁需要依法保存的文件，不得规避法律法规，不得损害第三人的利益。坚持诚实信用原则，能够增强公众对采购过程的信任。 四、政府采购的功能 国内外实践表明，政府采购具有典型的公共性特征和巨大的市场影响力，不仅是采购公共物品与服务的重要手段，而且是一种有效的政策工具，具有多方面的功能作用。（一） 节约财政支出，提高采购资金的使用效益政府采购资金主要是指财政性资金，通俗地讲就是预算资金。长期以来，我国受传统经济体制制约，在财政管理中存在重预算安排、轻支出管理，重货币分配、轻实物购买等问题，严重影响了财政管理的均衡发展。推行政府采购制度，制定法律规范，就是使财政管理不仅重预算，也要重视支出分配及其使用，将财政监督管理延伸到使用环节，从货币形态延伸到实物形态，增强财政履行分配职能的力度和水平，保证政府采购资金按预算目标使用，做到少花钱，多办事，办好事，从而节约财政支出，提高财政资金的使用效益。（二） 强化宏观调控 政府可以从社会公共利益出发，按照社会公众的要求，综合考虑政府采购的社会效果和经济效果，通过制订政府采购政策、确立采购对象等，控制公共采购资金的使用，规定优先采购什么、禁止采购什么、向谁采购和由谁采购等一系列政策措施，直接影响供应商的生产和销售行为以及投资选择，促进政府多种社会经济政策的贯彻实施，强化政府宏观调控。（三） 活跃市场经济购买是市场中的一种交易行为。当市场处于低迷时，企业和个人的购买需求不振，政府启动与扩大购买内容和范围，可以激发市场活力，提振经济预期，活跃市场经济。政府采购作为市场的现实需求之一，还可以为技术创新者“创造”一块市场，推动技术创新和新兴产业的成长，促进国民经济的结构优化，实现经济结构转型和升级。（四） 推进反腐倡廉由于政府采购项目多、规模大，其采购合同成为各供应商的竞争目标，所以，在具体采购活动中，经常出现采购人将政府行为与商业行为混淆的现象。如果缺乏完善的监督机制，就极容易出现索贿、行贿、钱权交易等贪污腐败问题。政府采购纳入法制范围后，强化了对采购行为的约束力，增强了有效地抑制政府采购中各种腐败现象滋生的可行性，进而有助于上述措施和决定的落实，净化交易环境，使政府采购成为名副其实的“阳光下的交易”，从源头上抑制腐败现象的发生，促进廉政建设。同时，为惩处腐败提供了法律依据和手段。（五） 保护民族产业 政府采购的一个重要特征，就是它不同于一般商业采购活动，也不同于企业和个人采购，是政府行为，体现着国家利益和政策要求。根据我国政府采购法的规定，通常情况下，政府采购应当采购本国的货物、工程和服务。该规定体现了“国货优先”的原则，在一定程度上起到了保护本国民族产业的作用。 五、政府采购的执行模式 （一）集中采购 集中采购，是指由政府采购的集中采购机构依据政府制定的集中采购目录，受有关采购人的委托，按照公开、公平、公正的采购原则，以及必须采取的市场竞争机制和一系列专门操作规程进行的统一采购。集中采购的实施主体为集中采购机构，一级政府的集中采购机构一般只有一个，也可以是多个。集中采购机构的职能是受采购人委托开展采购活动，实际上是一个代理机构，不具备政府采购的行政管理职能。集中采购机构的采购范围视集中程度而定，一般情况下，主要是跨部门的通用商品。实行集中采购有利有弊。其有利之处是：能形成批量，取得规模效益；减少重复采购，降低采购成本；统一策划，统一采购，统一配置标准，便于维修和管理；容易培养一支专业化采购队伍，保证采购质量；方便管理和监督；有利于政府采购有关政策取向的贯彻落实。其弊端主要是：容易滋生官僚习气，采购效率不高；难以满足用户多样性的需求；采购周期较长等。 （二）分散采购分散采购是指由各预算单位自行开展采购活动的一种采购组织实施形式。分散采购的组织主体是各预算单位，其采购范围与分散采购也有利有弊。其有利之处主要是：增强采购人自主权，能够满足采购对及时性和多样性的需求。不利之处主要是失去了规模效益，加大了采购成本，不便于监督管理等。我国政府采购实行集中采购和分散采购相结合的执行模式。集中采购与分散采购相结合是指一级政府的政府采购组织实施形式既有集中采购，也有分散采购，二者同时并存。下面是中央预算单位20112012年政府集中采购目录及标准。中央预算单位20112012年政府集中采购目录及标准一、 集中采购机构采购项目（一）以下项目必须按规定委托集中采购机构代理采购：目录项目适用范围备 注一、货物类台式计算机便携式计算机计算机通用软件京内单位指直接从市场可以购买的标准软件等非定制开发的商业软件，不包括定制软件和对购买的标准软件再进行第二次的开发的软件服务器网络设备指网络交换机、网络路由器、无线局域网产品、网络存储设备、网络测试设备、网络监控设备、网络安全产品、网络应用加速器续表目录项目适用范围备 注音视频会议设备京内单位复印机文印设备指速印机、胶印机、数码印刷机、装订机多功能一体机打印机传真机扫描仪投影机碎纸机京内单位摄像机京内单位指单台或批量金额在1万元以上电视机京内单位电冰箱京内单位复印纸京内单位移动存储设备指单项或批量金额在1000元以上照相机指单台或批量金额在1万元以上汽车指单价在5万元以上的轿车、越野汽车、面包车、大客车电梯京内单位指单价在10万元以上供暖锅炉京内单位空调机指除中央空调以外的空调办公家具京内单位指单项或批量金额在2万元以上的木制或木制为主、钢铁或钢制为主的家具变配电设备京内单位二、 工程类统一组织的房屋（含宿舍）修缮、装修京内单位指用国务院机关事务管理局、中直管理局分配资金进行的房屋（含宿舍）修缮、装修的项目三、服装类续表目录项目适用范围备 注汽车维修京内单位汽车保险汽车加油京内单位印刷项目京内单位指单项或批量金额在2万元以上的本单位文印部门（含本单位下设的出版部门）不能承担的票据、证书、期刊、文件、公文用纸、资料汇编、信封等印刷业务会议服务京内单位指单项会议金额在2万元以上工程监理京内单位指对建设工程（包括建筑物和构筑物的新建、扩建、装修、拆除、修缮）的监理机关办公场所物业管理京内单位指单项或批量金额在50万元以上，用于机关办公场所水电供应、设备运行、建筑物门窗保养维护、保洁、保安的项目 注：表中“适用范围”栏中未注明的，均适用所有中央预算单位。（二）列入财政部等有关部门印发的节能产品政府采购清单中的产品应当委托集中采购机构实行集中采购。二、部门集中采购项目以下项目原则上应当实行部门集中采购。部门集中采购由部门自行组织，可以委托集中采购机构采购，也可以委托社会采购代理机构采购。（一）货物类。救灾物资、防汛物资、抗旱物资、农用物资、储备物资、医疗设备和器械、计划生育设备、交通管理监控设备、港口设备、农用机械设备、气象专用仪器设备、人工影响天气作业设备、测绘专业仪器设备、消防设备、警用设备和用品、专用教学设备、广播电视和影像设备及专业摄影器材、文艺设备、体育设备、海关专用物资设备、税务专用物资装备、边界勘界和联检专用设备、质检专用仪器设备、海洋专用仪器设备、金融系统专用设备及有价单证和凭证、救助船舶和直升机、执法船艇、检察诉讼设备、法庭内部装备、特种车辆（指事先在车内装有固定专用仪器设备，从事监测、消防、医疗、电视转播、雷达等专业工作的车辆）、缉私船、地震专用食品设备、水利专用仪器设备（水保、水文专用仪器设备）。（二）工程类。部门确定的本系统京内单位公用房建设及修缮和装修工程。（三）服务类。本部门或本系统信息管理系统开发及维护项目，部门确定的其他有特殊要求的专用服务项目。三、分散采购限额标准除集中采购机构项目和部门集中采购项目外，部部门自行采购单项或批量金额达到50万元以上的货物和服务的项目、60万元以上的工程项目应执行中华人民共和国下床采购法和中华人民共和国招标投标法有关规定。四、公开招标数额标准下床采购货物或服务的项目上，单项或批量采购金额一次性达到120万元以上的，必须采用公开招标方式。政府采购工程公开招标数额标准按照国务院有关规定执行，200万元以上的工程项目上应采用公开招标方式。六、政府采购当事人政府采购当事人是在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。需要注意的是，这些当事人都是直接参与政府采购商业活动的各类机构，不包括政府采购的监督管理。（一） 采购人采购人是指依法进行政府采购的国有机关、事业单位、团体组织，为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务。（二） 供应商供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：具体独立承担民事责任的能力；具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；具有改造合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；法律、行政法规规定的其他条件。（三） 采购代理机构集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。七、政府采购方式政府采购法规定，政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。（一） 公开招标公开招标是政府采购的主要采购方式，公开招标与其他采购方式不是并行的关系。公开招标的具体数额标准属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目上，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、 自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。（二） 邀请招标邀请招标也称选择性招标，由采购人根据供应商或承包商的资信和业绩，选择一定数目的法人或其他组织（不能少于三家），向其发出招标邀请书，邀请他们参加投票竞争，从中选定中标的供应商。符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用邀请招标方式采购：具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；采用公开招标方式的费用占采购项目上总价值的比例过大的。货物或者服务项目上采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投票邀请书。货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投票人提交投标文件截止之日止，不得少于20日。在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；出现影响采购公正的违法、违规行为的；投票人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；因重大变故，采购任务取消的。废标后，采购人应当将废标理由通知所有投标人，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、 自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准。（三） 竞争性谈判竞争性谈判指采购人或代理机构通过与多家供应商（不少于三家）进行谈判，最后从中确定中标供应商。符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用竞争性谈判方式采购：招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。采用竞争性谈判方式采购的，应当遵循下列程序：（1） 成立谈判小组。谈判小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，其中，专家的人数不得少于成员总数的2/3. (2) 制定谈判文件。谈判文件应当明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款以及评定成交的标准等事项。 （3） 确定邀请参加谈判的