行政规划可诉性研究胡安权.doc

行政规划可诉性研究 摘要：现代社会由于国家活动范围的日益扩大，而资源却日益短缺，现实要求政府有的放矢，有效的配置和利用资源，因此行政规划行为也就应运而生，并成为了现代国家实现其政府职能的一种关键方式，同时也是促进经济发展 ，加快城市建设的必要制度设计。但是行政规划也是社会矛盾聚焦的地方，由于行政权的日渐膨胀，行政规划权也日益对公民的财产权益甚至人生权益造成了严重的威胁，目前我们国家对其作出的规定还是过于简略和粗糙，法学界针对行政规划的研究也过少，所以学术界有必要对其予以重新审视，使之更加的适应当前的现实生活。希望能通过本文抛砖引玉，为行政规划可诉性的研究尽一份绵薄之力，对我国的实践和立法有所裨益。关键词： 行政规划； 法律控制； 司法审查 前 言现代社会，由于国家活动范围的日益扩大，而资源却日益短缺，现实要求政府有的放矢，有效的配置和利用资源，因此行政规划行为也就应运而生，并成为了现代国家实现其政府职能的一种关键方式，同时也是促进经济发展 ，加快城市建设的必要制度设计。但是行政规划也是社会矛盾聚焦的地方，由于行政权的日渐膨胀，行政规划权也日益对公民的财产权益甚至人生权益造成了严重的威胁，目前我们国家对其作出的规定还是过于简略和粗糙，法学界针对行政规划的研究也过少，所以学术界有必要对其予以重新审视，使之更加的适应当前的现实生活。希望能通过本文抛砖引玉，为行政规划可诉性的研究尽一份绵薄之力，对我国的实践和立法有所裨益。行政规划行为本身作为国家政府机关行政活动的一种重要手段，作为一种比较特殊的所谓“抽象行政行为”模式，已经广泛运用于现实的社会生活的方方面面。但是由于其自身表现形式的多变性和复杂性，其身影在几乎所有的行政行为领域中都有出没。而在以政府行政行为实现行政目的的过程中，行政规划作为政府机关调节社会的重要手段，在保障公共利益的最大化方面具有的重要意义和价值愈发突出，它不仅可以确定各个行政主体所做行政行为的共同目标，使得行政资源的利用和配置实现效益最大化，而且还可以在其拟定的过程中广开言路，集思广益，从而快速有效的解决现存已久的社会问题。但是由于行政规划具有未来导向性、自由裁量性和易变动性等等特点，加之实践中大量的行政规划行为游离于现如今的宪法和法律之外，缺少必要的法律硬性规范和限制，导致在现实的运行过程中引发了大量的纠纷，在这些规划纠纷中凸显出来的权力滥用、政府侵权等现象无时不刻在影响着众多行政相对人和公民的权益。尤其是近年来，因为行政规划行为而导致的拆迁、征地纠纷出现了普遍化、暴力化的倾向，这已成为构建和谐社会、建设社会主义新农村的一大障碍，也在威胁着我们国家的稳定大局。基于行政法治主义的理念以及保护行政相对人合法权益的需要,将行政规划纳入司法审查的范围，对其进行有效的司法制约已经成为必要之事，将行政规划纳入诉讼程序并进行有效的程序制约亦成为必然趋势。从查阅到的资料来看，这方面的资料相对较少，法律空白比较大，参见刘飞：城市规划行政法，北京大学出版社，2007年第一版。所以也给我们留下了广阔的研究空间。本文从行政规划概念的外延和内涵入手，分析和比较了几种关于行政规划的学说，作出自己的一些分析，之后沿着行政规划的概念、现状、范围和可诉性这条逻辑线路，对行政规划的类型从性质上作出两种类型的划分：具有约束性的行政规划和非约束性的行政规划两种姜明安：行政法与行政诉讼法M北京；北京大学出版社，高等教育出版社.1999.208，本文探讨的行政规划的可诉性是指具有拘束力的、对行政相对人的人身和财产产生实际影响的行政规划行为，有拘束力的行政规划行为并不要求其效力对行政相对人的范围是可以确定的，有的拘束性行政规划行为一经作出,其所影响的行政相对人的范围即可立刻确定，这类拘束性行政规划行为构成公民可以提起诉讼的对象。不具有行政拘束效果的、不对行政相对人的人身或财产产生实际影响的行政规划行为则因为篇幅的原因，本文不予赘述。总之，目前关于行政规划可诉性的探讨，报道性的文章居多，并且只是简单的介绍了行政规划诉讼的必要性以及一些不多的针对行政规划的诉讼活动，对其进行理论分析和系统探讨的资料比较少，因此本文可以在这方面着重讨论。行政规划可诉性研究归根到底其实包括三个方面的问题：一是司法审查的可能性，也即能否对其进行司法审查；二是对其进行司法审查的范围，也即哪些可以审查；三是司法审查的强度，也即可以审查到什么程度。在解答这些问题之前，我们有必要对行政规划的基本概念进行一定的厘清。一、行政规划基本理论（一）行政规划的概念及其相关问题1行政规划的概念界定截至目前为止，当今的国内外的学者们并没有对行政规划行为的涵义作比较具有权威性的解释，而当今国内外学术界对于行政规划这个行为的概念，则是“各有各的说法”，但是概括起来无外乎有以下几种表述方式：其一，行政规划是指政府机关为实现一定的公共目的而预先设定行政目标或者计划，后来在综合地施行并实现该行政目标的手段的行政活动。 日盐野宏行政法M杨建顺译北京：法律出版社，1999152其二，行政规划，也称为行政计划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事先制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各种政策性大纲的活动。 翁岳生行政法M北京：中国法制出版社，2002798其三，行政规划是行政机关在其法定职权范围内，为在未来一定时期内达到特定行政目的，实现公益与私益的平衡，事先制定规划蓝图，就有关之方法、步骤或措施，与相对人充分沟通、协商而预先进行的安排和部署，对规划所涉及各方均具有法律意义的一种行政行为。 胡耘通. 行政规划之可诉性探究重庆师范大学学报,2009年第5期其四，行政规划行为是指为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而进行系统准备和理性设计的过程，是为实现特定的制度设计，而协调各种不同的甚至冲突的利益的过程。 德汉斯J沃尔夫等行政法M高家伟，译北京：商务印书馆，2002293其五，台湾学者从静态和动态来界定行政规划，并认为其在静态上是指为处理行政事务，实施行政事业或制定行政政策而由行政机关确定的行政指导性目标，动态上是指行政机关在实施公共事业及其他活动之前制定的有关行政目标，并进一步制定出为实现行政目标所必须的各项行政大纲的活动过程。综合比较以上各种关于性质规划的表述的方式，笔者发现，对于行政规划的内涵虽然表面上看起来似乎大相径庭，但是其内涵和实质却是相差无几的，所以笔者把行政规划这个行为大胆定义为：行政机关为了实现一定的行政管理目地，而依法对将来事项所采取的方法、步骤和措施加以预先提出的旨在实现该目标的具有约束力的设计与规划。2 我国行政规划及其可诉性现状我国对行政规划行为方面的立法相对于国外比较落后，且目前我们国家的法律对行政规划的控制仍有很大的立法真空。98年出台的城市规划法对于行政规划程序仅规定了其制定程序，具体只包括了制定主体，考量的条件和因素、规划的逐级审批制度，其中有几条规定“任何单位和个人都有义务遵守城市规划，都必须服从城市规划所做出的用地调整。”从这部法律可以看出，它并未规定行政相对人的权利保障机制，更不用说是行政规划之诉讼了。这就是我们国家的法律对公民权益的保障现状，不禁令人忧心忡忡。按照我国现有行政诉讼法之规定，司法机关只能受理公民对行政机关的具体行政行为不服提起的诉讼，而且只审查行政行为的合法性，不审查其行政行为的合理性。参见孟鸿志：行政法学，北京大学出版社，2002年10月第一版；刘飞：城市规划行政法，北京大学出版社，2007年1月第一版。传统的行政法观点认为：“政府的行政规划是在职权范围内依法定程序编制规划蓝图的行为，其行为性质属于抽象行政行为,因而利害关系人对这一行政行为并无请求司法救济的可能。” 杨建顺. 日本行政法通论M.中国法制出版社, 1998.此外，行政复议法规定“复议机关审理的范围局限在具体行政行为和部分抽象行政行为，部分抽象行政行为仅包括法律、法规和规章以外的规范性文件。”由此可见，行政规划行为既不在以概括加列举的方式规定的可以提起行政诉讼的具体行政行为之列,也不在以列举、排除方式规定的可以提起行政复议的行为范畴之中。在行政活动日益频繁的今天，土地征用造成的公民有苦难言，拆迁纠纷比比皆是,而所有的这些往往是因为事先的行政规划程序违法、而事后的行政救济缺位。行政规划行为侵权处于司法审查的边缘地带，结果导致违法操作日益膨胀，种种这些都背离了宪法行政法中国家防止权力滥用、保障公民权利的初衷。我国的行政诉讼制度发展较晚，在很多方面的规定与国外相比存在着相对滞后性，如若能够规定行政规划的相对人若能在规划公告期内对规划的不合理提出异议、对违法规划行为提起诉讼等等规定，就能大大的避免损害的发生从而促进我国的法治建设进程，有利于和谐社会的构建和社会主义社会主义现代化的实现。（二）行政规划的种类、性质和特征1行政规划的种类行政规划按照其效果可分为指导性行政规划、调整性行政规划和命令性行政规划；按照其拘束力可分为拘束性行政规划和非拘束性行政规划；以其内容和对象为标准，又可细分为城市公用事业行政规划、生态建设行政规划、环境保护行政规划等等；以其设计领域为标准可分为总体行政规划和专项行政规划；以其范围为准又可以分为全国性行政规划、地方性行政规划和区域性行政规划。 姜明安：行政法与行政诉讼法M北京；北京大学出版社，高等教育出版社.1999.2082行政规划的性质行政规划的性质这个议题在现如今的行政法学理论界仍旧未达成广泛共识，对其性质的论述更可谓智者见智，仁者见仁。但是凡事一个学术定义都应当拥有明确的定义，否则会在研究中带来诸多不便，所以，行政规划也应当有明确的性质，而目前在行政实践中，行政规划行为的性质难以确定这种现象，恰好表明行政规划缺乏规范性和理论依据，而这正是需要学者们澄清和充实的地方。笔者认为，行政规划这种行政行为实际上是行政主体为实现特定行政目标而以规划的形式做出的对行政主体和相对人具有相对约束力并必须在未来须予以实现的部署或安排。 黄学贤：行政计划比较研究，东吴法学1999年号，第65页3行政规划的特征其一，综合性。行政规划是基于对现实情况的全面考虑而做出的一种部署或者展望，必须对整体情况加之以综合考虑方才能进行，因而行政规划具有综合性这一特征。其二，法定性。法定性是一切行政行为的共同特征。 但是实体法对行政规划完全规制是不可能的，只能通过行政法原则和上级监督审查来加以限制，如果对其限制过重的话有矫枉过正之嫌，对政府作出行政规划的公信力和先定力也是一种破坏。其三，广泛的裁量性：行政规划的制定者拥有广泛的自由裁量权，可以依据现实的情况在合情合理并符合公共利益的前提下自由的作出规划，这是行政规划的一个区别于其他行政行为的一个重要的特征。其四，可变性。由于行政规划是对未来的一种规划，既然是规划，总是不可避免的会遇到不可抗力或者其他意外，所以在发生重大情事变更的情况下允许做出改变，这也符合了情事变更原则，当然这种变更也须有依据，不可以朝令夕改，使得公民对政府行为的公信力产生质疑。 杨临宏：关于行政计划的法律思考，云南大学社会学报2004年第四期。43页二、行政规划现有的法律控制（一）行政规划法律控制之急迫性和必要性 土地征用、房屋拆迁与行政规划总是紧密的相连在一起的。行政规划就是行政主体为实现一定的目标而预先作出的一种预先的部署或安排。而行政规划则是实现政府职能的手段。随着社会分工的日益増剧，各种社会关系和利益的冲突聚集在一起，因而社会对其内部的协调一致性的要求也越来越高，从而需要强有力的组织、规划和引导，但也并不代表其可以不受控制，任意妄为。对行政规划这种对公民影响巨大的法律行为进行法律上的控制也是非常必须的：首先，行政规划在现实中极容与私益产生冲突。而在利益冲突的过程中往往是公权力大大侵害公民私权，尤其在房屋拆迁的过程中这种现象屡见不鲜。一个所谓的法治政府是不应当是这样执法的！这就要求政府必须对将行政规划纳入法制的轨道。 参见孟鸿志：行政规划裁量与法律规制模式的选择，法学论坛，2009年第5期。其次，这也应是保障人权的题中应有之意。宪政治国强调对政府权力的法律约束，是所有现代国家的一直以来的政治信仰和永恒的价值追求，也是中国政治体制改革的目标。目前行政规划中不尊重人权，侵犯人权的状况还是到处存在的。只有通过将行政规划法制化、规范化并对行政规划的权力进行必要限制，才可能保证人权，才能够建设宪政政体。从这个角度看，保障人权也要求必须对行政规划进行法律控制。最后，这也是建设法治政府的需要。21世纪初中央就提出了建设法治政府的目标，建设法治政府的目标之一是建设“有限政府”，其本质在于政府权力及的有限性，这种有限性就是一个国家政治现代化程度的标志。（二）行政规划法律控制的可行性 现行的法律能否对行政规划侵权的行为进行有效的控制和预防呢？答案是积极的。行政规划是基于对未来的展望所作的一种部署或安排，是建立在对现有事实充分认识和了解的基础之上的，所以其间具有确定因素，并且行政规划具有一般行政行为的属性和特征，行政法的原则可以适用于其中，在者，国外也有这中先例，所以对行政规划进行法律控制是完全可以的也是现在的一个亟待解决的问题。众所周知，国外的经验告诉我们，通过行政程序来限制政府的行政规划权的滥用是很有效的，但是仅靠程序上的控制是远远达不到目的的，我们还必须建立健全有效的法律救济体系，毕竟目前我国现有的行政规划行为其在法律性质上并不能单纯的归类到某一传统的法律救济体系之中去，目前最好的做法是我们根据行政规划自身的特点来建立我们国家的法律救济体系。（三）行政规划法律控制的范围对行政规划法律控制的范围这个问题，学者们的观点存在较大的分歧，理论上的定义也是众说纷纭，因此要对此作出明确的界定非常困难，但是行政规划之法律控制也应该有一定的范围，不然可能会适得其反，限制和阻碍政府的正常的权力，导致政府日常的工作无法开展和进行。所以对其的实体法和程序法的法律控制应当以适度为必要。我国的行政规划问题良多，确实需要现存法律的引导与控制，但是并不是所有的行政规划都需要通过法律予以直接控制来实现其合法性。 姜明安：行政规划的法制化路径。郑州大学报（哲学社会科学版）2006年第一期，第8页目前我们国家学术界对行政规划的理论研究相对滞后，又由于如今的行政规划类型复杂，种类繁多，而学界对于其外延的划分又过于混乱和宽泛，行政规划这个概念变成了一个什么“万花筒”，成为各种现象的“究极体”，从而从其源头导致其内部性质的不同，很难进行在同一理论范围内的理论探讨。既然国内的经验这么混乱，不妨让我们先看看国外的经验在来反析国内。从国外一直以来的经验来看，老外并未将行政主体制定的全部的 “计划” 或 “规划”都纳入了行政法学的领域，而取而代之的只选取了其中几个需要纳入法律调整范围的部分。比如德国的行政程序法，其中可以适用法规规定的且可以以行政行为方式确定的行政规划行为，其中主要是关于住房和地区开发的规划行为。在日本1983年出台的行政程序法（草案）中的行政规划也仅指限制土地利用的规划和实施公共事业的规划。可见法律所控制的行政规划的范围有其特定的部分，而不是全部的行政规划，其具体范围小于一般意义上的行政规划的范围。笔者在此探讨的行政规划行为的法律控制的外延，指的是行政主体为实现其特殊目标而制定的，在将来一定期限内必须采取具体的方法、措施来予以实现的，对公民的权益直接或间接产生影响的，对某一地区或领域的事务进行部署与计划，可发生预期效力的行政法律行为。 应松年主编：外国行政程序法汇编。中国法制出版社2004年版，第95页三、 行政规划司法审查之探讨（一）司法机关对行政规划的审查及其途径 法律被制定出来的根本目的在于保障人们的合法的权利，而徒法不足以自行，所以我们还需要有司法权的介入，一借助司法审判来对行政规划进行审查并进行客观而且全面对评价。如前文所述，行政规划是为实现特定目标而以一种规划的形式做出的对行政主体具有约束力并必须在未来须予以实现的部署或安排，行政规划的司法审查就是由司法机关根据行政相对人的请求对行政规划行为实行司法审查和监督，必要时可以撤销其效力的行为。其实质就是司法权对行政权的控制和监督，这也是三权分立的思想的一个结晶。但是由于行政法学理论的缺失和制度的不足，很多公民维权非常困难，而各级法院则采取了消极回避的态度解决问题，让人不禁对我国的司法实践暗暗担心。司法对行政规划的审查途径应是实体法和程序法并重，一起加以规制，另外在设立专门机关在事前予以审查，各级人大常委会也负有审查职权，而其中程序法控制中的提起诉讼应由公民提起，毕竟只有公民自己才会最好并且最大限度的维护自己的利益，所以法律应当也必须赋予自身权益受到行政行为侵害的公民以司法救济的方式。（二）对我国行政规划司法审查反思我国行政规划司法审查的现状令人堪忧，由于我们国家的行政诉讼法将行政行为简单的分为两种行为：即抽象行政行为和具体行政行为，所以许多基层法院甚至中级法院在接到公民的诉状后并没有加以审查而采取回避的态度对待案件，其理由是行政规划是抽象行政行为，应予以排除在行政诉讼受案范围之外，因而不能对其提起行政诉讼。尤其在行政活动频繁的现如今，拆迁纠纷,土地征用造成的公民有苦难言的事实比比皆是，而这一切往往要归因于行政规划程序违法、实现监督不力、事后救济缺位等等。行政规划的侵权行为处于司法审查的边缘地带，结果导致违法作出决定的机关无需承担责任，这不但使官员在做行政规划时有恃无恐，而且背离了宪政国家防止权力滥用、保障公民权利的终极目标。 王名扬：美国行政法（下），中国法制出版社1995年版，第642页651页笔者认为这种简单的二分法在应对现实里发生的纷杂的情况时显得捉襟见肘，应该在下一次对行政诉讼法进行修改时尽快对其作出补充和完善，以适应现如今的现实情况，当时毕竟是理论研究缺乏，现在理论界也在加大力度研究行政规划这个课题。（三）构建行政规划司法审查制度的建议 首先，行政机关在作出行政规划行为时应当且必须保障相对人知情权，这是洛克在政府论中早已论述的公民所拥有的基本权力，这也是政府按其职责应当为其公民提供的基本的服务,在进行行政规划之前应该说明其规划的内容和理由,并告诉行政相对人其提出异议之权力、要求举行听证会的权力、要求行政复议的权力等等保障公民权益的权力，而行政规划行为的相对人在行政规划行为确定并进行裁决之前有知悉行政规划的详细内容的权利,行政机关有义务以公告的形式将行政规划的内容想社会公开，并择日举行不流于形式的听证会。行政规划获得合法性的前提是政府的行政规划行为具有具体的法律依据（包括实体依据和程序依据）,行政规划的制定部门应当向全社会公开行政规划所依据的法律法规，如果欠缺公开这个重要的行政程序环节，其程序是有瑕疵的，而公民有权拒绝施行其义务（比如有权抵制强制拆迁等等）。其次，行政法律关系中行政相对人和行政主体的地位虽然是不平等的，但这也是因为行政机关进行服务和管理的需要，所以不允许有行政机关为了一己私利而侵害公民合法权益的情况存在。只要相对人认为行政规划侵犯其合法权益就应当有权力得到救济以保障其合法权利。如果不能让权力受损的相对人有合法且安全的途径依法提起行政诉讼,请求法院给予最后的保障而非要通过上访或者自焚的方式维权，如果不能保障公民的宪法上规定的权益，还谈何建立依法行政的法治国家呢？还需要所谓政府做什么呢？宪法也就成了一纸空文！最后，行政规划行为对于公民权利义务的设定具有很大的影响,且会对相对人的现实权益产生较大的限制所以才造成了如此多的强制拆迁事故和自焚事件，这些情况在我们这个本来想达到共产主义社会的国家是不应该存在的！在此情况下,这些具有强制性的行政规划，对相对人的权益产生了法律上的拘束力而构成了具体行政行为，对社会的稳定大局造成了不可估量的影响，甚至可以说是加剧了社会矛盾，因此，我们有理由将行政规划行为纳入行政诉讼的受案范围以尽早解决这些日益尖锐的社会矛盾。四、建立健全我国行政规划诉讼制度的构想（一）我国行政规划诉讼制度中存在的问题目前，我国已初步实现了建设法治政府的目标，至少从外表上看是这样的，但是，我们也必须清醒的看到其中所存在的许许多多的缺陷，行政规划也正是社会矛盾聚焦的地方，由于行政权的日渐膨胀，行政规划权也日益对公民的财产权益甚至人生权益造成了严重的威胁，重庆“最牛钉子户”案件、房屋拆迁导致公民自焚案例、土地征用纠纷、城市建设规划的不合理等利益冲突的激化加剧，就其本质而言是公民权利受到侵害时的司法救济途径真空造成的。因此,对行政规划加以规制以实现其走上法治化、程序化的道路，将行政规划行为侵权纳入到行政诉讼的受案范围之中是实现依法治国、建设法治政府的必要制度性保障，目前我们国家对其作出的规定还是过于简略和粗糙，法学界针对行政规划的研究也过少，因此继续理论界加以研究。此外，行政规划的理论研究与具体实践不相适应和行政规划理罗豪才. 行政法论丛(第8卷)C.法律出版社,2005.论研究自身体系的瑕疵也是现如今存在的一大问题。参见刘飞：城市规划行政法，北京大学出版社，2007年1月第一版，第199-200页。 （二）域外行政规划诉讼制度立法探析1. 德国模式纵观各国的行政规划立法，以德国的立法为较完善，1976年的德国联邦行政程序法就对行政规划的程序做出了规定，这也使得后来日本1983年的行政程序法草案、韩国1987年的行政程序法草案和我国台湾地区的行政程序序法草案均纷纷引进和效仿。德国模式对计划确定程序的规定条文详尽。其程序主要分五大步骤：首先是拟定行政规划的规划书、其次是拟定计划的公开与异议的提出、之后是举行听证会、在后是确定行政规划的裁决、最后为行政规划在合理范围内的必要变更，此外，德国行政规划行为模式对多个计划的结合与计划的变更及废止也作了详尽的规定。 德汉斯J沃尔夫等行政法M高家伟，译北京：商务印书馆，20022932 日本模式 日本这个国家历来就比较重视行政规划，早在1983年就在行政手续法刚要里规定了关于在土地利用规划及公共事业规划的制定中强制适用德国行政程序法的规定，但是由于不够完善的原因，未把行政规划列入行政程序法的适用范围。因此日本人的行政规划的立法现在仍然分散在单行法里。总体说来，在日本，政府机关做出行政规划行为的程序过程大致如下：（1）贴出行政规划的公告、提出行政规划的意见书。（2）举行公开听证会。（3）向行政规划审议会咨询等等 日盐野宏行政法M杨建顺。译北京：法律出版社，19991523. 我国台湾地区模式其特点在于把行政规划行为纳入到了行政程序法里，然后再设专门的章节进行调整和控制，至于计划确定程序等不作具体规定，而是采用“按钮条款”授权“行政院”另定之。对台湾地区行政程序法的这种立法例，台湾地区的学者们有不同看法，可归纳为：其一，认为条文规定过于简单，无法落实贯彻。其二，认为有“违宪”之嫌。其三，两个条款之间有矛盾。 参见叶俊荣著：面对行政程序法转型台湾的程序建制，元照出版公司2002年第l版，第170页。另有资料表明，前述的“按钮条款”原先是“催生条款”或“日出条款”，即在“立法院”一读通过时，第163条规定：“行政计划之拟定、修订及废弃之程序，应于本法公布施行三年内，另以法律定之。”参见，董保城著“行政计划”，载翁岳生编：行政法(下册)，2000年版，第682页。（三）健全我国行政规划诉讼制度的基本构想自从1914年开始在有着很长的专制传统的我国意图建立行政诉讼制度开始，行政诉讼在不知不觉之间已有80多年的历史。在这期间，行政诉讼制度的命运随着中国经济、社会、政治以及文化的变化而改变。新中国成立以前的那段时间，由于缺乏法治成长的政治、经济、文化和环境基础，行政诉讼制度只能是纸上谈兵，并未发挥多少实在的功能。新中国成立后，由于观念的束缚和政治的因素，行政诉讼制度也并未得到应有的重视。改革开放后，随着经济体制改革的逐渐的加深，虽然政治体制改革没有本质的改变，公民个人权利意识开始觉醒，还有党政分工和国家机关之间的合理分工，也导致了行政诉讼制度的基础在中国这片古老的土地上面得以站立。1989年4月，在此前所颁布的大量涉及行政诉讼的单行法律、法规以及行政审判实践的基础上，第七届全国人大第二次会议通过了行政诉讼法，并于1989年10月1日起开始施行。行政诉讼法的制定和实施标志着中国社会主义行政诉讼制度最终得以确立并走向成熟，是社会主义中国民主法治进程里的一件具有里程碑意义的事件，诚如有学者所云：“在中华民族近两千年的成文法历史中，在中国法律现代化的进程中，该法的颁行意味着“一场静悄悄的革命”的开始”。 自从行政诉讼法颁布实施十多年以来，其对于保障公民的基本诉讼权利，促进行政管理的法治化、监督规范化和行政机关相互制衡化，推进市场经济体制的确立和健康发展，推动宪政和法治建设的向前运行，均作出了不可磨灭的贡献。而行政规划行为作为一种重要的行政手段，可以加快城市的公共设施建设的进程，可以促进当地经济又好又快的发展，可以促使城市的整体布局更加合理化、规范化。在现在的行政国家中，行政规划被运用的广度和深度不断扩展，其范围也不断扩大。但是任何制度都不是万无一失的，制度往往会有缺陷，这种缺陷在行政规划中也存在，众所周知，我国的行政诉讼法存在滞后的弊端，行政规划亦如此，而且因为行政规划的特殊性，这其中的缺陷被无限的放大了。所有的这一切，都是因为行政规划被界定为抽象行政行为而不可诉的缘故，且缺乏行政规划中过程中的民主参与这是症结的根源所在。行政权、立法权和司法权的分权与制衡是美国模式为世界所做的卓越贡献，但是这其中行政权和司法权的界限的划分问题是一个历史难题，与其他的具体或抽象行政行为相比，行政规划在面临着行政权和司法权的界限如何划分这一问题时，有着更为敏感的地方，如抽象性的行政规划能否接受审查，对于规划裁量应该审查到什么程度等，都有必要从理论上加以澄清。关于抽象行政行为的审查，笔者认为鉴于法院地位的相对中立性，给予其司法审查权是较为妥当的，这样子做出的结果也比较具有权威性，也比较超脱，能够更好地实现对抽象行政行为的监督职能，在外国的立法中，法国和英国的法院都允许对具有抽象性质的行政行为进行司法审查，而此举也取得了保障公民权利的良好效果，值得我们国家借鉴和学习。最后的问题是行政规划行为为什么可诉？首先，在我们国家，绝大多数行政规划都属于抽象行政行为，而抽象行政行为不能纳被入我国现行行政诉讼法的受案范围之列，这使得对行政规划存有异议的公民和组织不能很好的维护自己的合法权益，出现这种情况的原因是我国在行政法学研究刚起步不久就制定了行政诉讼法，而行政诉讼法中对抽象行政行为和具体行政行为的划分和可诉性的规定不够完善，政府论已经论证了社会契约的制定者和政府之间的关系，既然政府是被人们推选出来的代表组成的组织，那么政府就应该为人民服务，这是政府的天然属性，而行政规划作为政府的一项调控社会的基本职能，也不能背离这个一切为人们的大前提，所以从这个角度来说，行政规划也应该是可诉的。周佑勇. 行政法原论M中国方正出版社，2000其次，行政规划是在符合大多数人民的利益前提下而做出的，就算用现在的行政法理论看，行政规划行为在做出的时候是确确实实的影响了特定相对人的权益的，是行政规划范围内的相对人的权益，人数是可以确定的所以是具体行政行为，所以推出其可诉。最后，虽然许多政府的行政规划围绕着“公共利益”这个词大打擦边球，但是不能因为为了所谓“公共利益”这个模糊的词汇而损害部分公民的合法权益，所以当政府违法行使职能的时候，公民应该有途径救济自己的合法权益，而对公民而言最高效也是最快捷的方式应该是通过行政诉讼的方式，所以行政规划之诉讼的大门应该对公民敞开，应当允许行政规划的相对人对行政规划提起行政诉讼。这也是依法治国的内在要求。 而要做到这些，首先要加强法院在行政诉讼工作中的司法独立地位，使得法院真正的成为中立的审判机构而不是沦为政府的附庸，能够真正的维护公民的合法权益。其次，要扩展行政诉讼的受案范围，把行政规划行为纳入到可诉政府行为中间来，让公民有起码有诉讼的对象而不是欲诉无门，最后，还可以设置行政规划诉讼的简易程序，使之简便化，经济化，易于实际操作。 总之，行政规划是行政国家建设社会的一种重要手段，是促进经济发展 ，加快城市建设的必要制度设计，但也是社会矛盾聚焦的地方。我们国家对其作出的规定还是过于简略和粗糙，法学界针对行政规划的研究也过少，所以学术界有必要对其予以重新审视，使之更加的适应当前的现实生活。Research On The Judicial Review Of Administrative PlanningHu Anquan (Law Faculty,shaanxi normal university, XiAn, 210096) Abstract：In modern society, due to the growing scope of national activities, and the resources are increasingly scarce, the government targeted to use the resources effectively, administrative planning is becoming one of the importang administrative measures, administrative planning promote economic development, urban construction, necessary to accelerate the design of the system.But the administration plan is focused where social contradictions, as the gradual expansion of executive power, executive po