强力推进正规化-全面提高战斗力.doc

强力推进正规化 全面提高战斗力对山东省部分地区公安队伍正规化建设状况的调查与思考丁文俊 丁文俊（1964），女，山东警察学院专业基础部副主任、教授，研究方向为管理与心理。 袁春瑛 袁春瑛（1977），女，山东警察学院专业基础部讲师，研究方向为管理与经济。 曹延彬 曹延彬（1975），男，山东警察学院专业基础部讲师，研究方向为管理与警学。摘要：2007年暑假，我们对山东省部分地区公安机关正规化建设的现状进行实地调研。了解了组织机构设置、教育训练、执法执勤、内务管理、监督制约、警务保障等方面的情况，在进行综合评估的基础上，提出了改进警务职能、组织结构、勤务方式、工作标准、经费保障及民警养成教育等设想，以期对推进正规化建设产生有益的影响。关键词：公安队伍 正规化建设 对策公安机关正规化建设是公安队伍建设的主线。2007年暑假，我们对山东省有关地区公安机关正规化建设情况进行了调查。调查的方法与步骤是：搜集和分析有关政策、文献与实践资料选择典型调查地点编制集体与个人调查问卷组织集体测试和个人问卷填答实地参观与访谈测后问卷统计与分析。本文将概括反映主要调查情况，并对正规化建设存在的问题及发展趋向予以探讨。一、个人问卷统计情况 按照规范化管理理论要求，参照2004-2008年全国公安队伍正规化建设纲要和公安部2007年5月制定的全国示范公安局正规化建设水平评估办法，我们自编了面向组织的“集体调查问卷”与面向民警的“个人调查问卷”，内容主要由组织机构设置、教育训练、执法执勤、内务管理、监督制约、警务保障等组成。题目中，既有选择式封闭问题，也有可反映个别情况的主观性开放题。集体与个人问卷的题目内容基本一致，以期通过对比分析获取客观情况。在由各地有关部门填答集体问卷的同时，以年龄、性别、警种、警龄、职务等作为随机抽取测试样本的标准，分别在派出所、刑警中队、县局、市局等部门组织测试对象共计360名，当场进行不计名问卷填答，共收回有效问卷294份。被调查人员中，男性246人，占83.4%，女性48人，占16.6%，年龄多集中于30-40岁之间（45.8%）。其中，行政级别为处级的2人，占0.7%，科级32人，占10.9%,，科级以下259人，占88.4%；拥有本科以上学历者151人，占51.36%，拥有专科学历者121人，占41.16%，高中及以下学历者22人，占7.48%。问卷有效回收率达81.6%，具有一定的代表性。当场收回问卷后，我们对“双盲”式填答的结果，运用SPSS统计软件进行了数据处理与分析。（一）组织机构情况66.4%的民警表示其工作机构内部人际关系比较和谐，但对部门设置情况看法不一：49.7%认为比较合理，符合公安工作需要；37.8%认为不太合理，需进一步精简部门；12.6%认为很不合理，多数部门应合并办公，更好地下沉警力。 对于领导干部的整体素质和任免方式：多数认为基本适应当前形势任务要求；14.7%认为当前的考任制度有些流于形式。对于民警招录工作：46.43%认为存在重学历不重能力和专业不对口现象，56.43%认为新警上岗前需重新培训。（二）教育训练情况84.6%被调查者表示所在单位每年组织人人参加的公安业务考核；集体组织学文件、读报纸；偶尔也开展休闲娱乐和社会公益活动。21.0%因工作太忙无暇学习。多数认为应加强法律常识（80.85%）、体能训练（62.14% ）、侦查、审讯等业务技能（54.29%）、犯罪心理学（46.10%）及警察心理自控（40.43%）等传统培训内容；新形势下，还应增设管理学、社会学、群众工作方法、应用写作等方面的专题培训。（三）执法执勤情况目前的工作状态：80.9%表示自己积极进取，能够超额完成任务；13.2%满足于完成领导交办任务即可。究其制约积极性的因素，60%是岗位知识和经验缺乏，想多干但不知如何干；18%表示与领导缺乏沟通，干了工作领导不认可，干了不如不干。当前公安机关履行法定职责方面，58.6%认为较以前有很大改观，但在日常执法执勤中仍存在以权谋私、滥罚款、案件降格处理、粗暴执法及刑讯逼供等违法违纪现象。当前公安队伍中出现个别“败类”的原因：57.24%表示是因对协警人员管理不善，23.68%认为是部分民警特权思想严重，缺乏为民服务意识，执法过错责任追究制度没有严格落实。（四）内务管理情况管理民警的有效方式依次为：制度约束（86.01%）、学习教育（53.15%）、开会要求（52.45%）、典型示范（32.87%）。为调动民警的工作积极性，被调查者表示当前采取的主要方式依然是物质奖励（72.34%）和提拔晋升（62.41%）。所在单位内务管理的突出问题：31.13%认为是奖惩失当；25.83%认为管理制度不健全，岗位职责不明确；1.3%表示没有任何岗位工作规范说明，全凭经验传授；15.89%提出党组织生活过少，党内批评与自我批评开展不够。民警不守纪律的表现，主要是着装不规范（32.89%）和公车私用（35.14%）。（五）监督制约情况当前各地公安机关均重视接受社会监督，方式各异。如创建警务网页、创办“警务公开栏”、设立局（队、所）长信访接待日、聘请特邀监督员等。内部监督方面，78.3%表示内部制度健全，上级对下级监督基本到位，下级对上级监督有待提高。对于公安部“五条禁令”等规定，几乎所有答卷者都了解具体内容，但仍有极个别民警明知故犯受到处分。（六）警务保障情况52.6%表示喜欢警察职业，但压力太大，希望减轻负荷，提高待遇；44.1%表示热爱警察职业，珍惜岗位，作为终生事业，甘愿奉献。73.7%每天工作时间平均10小时；41.4%认为民警的基本民主权利没有得到充分尊重；令59.2%的民警欣慰的是当遇到实际困难时，所在组织大多能够主动积极地帮助解决。被调查民警月收入大多集中于1000-2000元之间，少数经济落后地区7.9%的民警月收入不足1000元。处于当地中等收入水平。值得注意的是，在总体工作目标、集体价值观、公安机关队伍建设的主要内容、本局加强和谐警营和警民关系建设制度与措施、服务于当地经济建设或平安建设大局的举措、近几年最有特色或实效的工作措施或经验、奖惩制度等方面，集体答卷和个人答卷存在着一定的差别，说明部分民警对全局性决策与制度的具体内容和精神实质不够关注与理解。二、正规化建设的成效与启示调查后对各种情况的比较分析表明，所调查地区基本都已根据上级要求制定了正规化建设统一规划，并按照标准化、制度化、一致化的思路，立足各地实际制定了操作性较强的实施方案，对民警的行为作了全方位和全过程的规范，在此基础上抓点带面，扎实推进，取得了成效。（一）基本设施正规化为深化“三基”和“金盾”工程建设，各级公安机关在资金有限的情况下，加大物质投入，量力完善“硬件”。所到之处，各类警用装备、防护装备、通信网络设备、技术器材及办公设备等基本满足需要；“金盾工程”建设和刑侦指纹自动识别系统、技侦两网、网络安全监察系统“三大建设”正在进行；经费投入逐年增加；公安单警装备配备标准规定的民警执勤设备正在配置；办公环境整洁，用品有序，标识、装备、编号、台帐等统一。许多警务大厅和社区警务室内还设置了饮水机、电子显示屏、空调、公用电话、复印设备、休息和办公桌椅以及办事程序、办事指南的看板、明白纸、便民箱等，体现出人性化服务理念。潍坊市严格按照公安部建设规范要求和特大型一级看守所标准，总投资2800万元，建成了占地140亩，建筑面积2.7万平方米，标准押量1800人的现代化新型监所。其布局合理、设计科学、功能完善、环境优美。共有各类监室97间，管教、医务、健身、文化、学习、生活等各类功能房配套设施完善，配备有全方位数字监控系统，监室内安装了地暖设施、热水供应系统、电教设备、在押人员受虐报警装置等人性化管理设施，在提高规范管理水平和安防能力的同时，在押人员的合法权益得到了应有保障。所内建有整洁宽敞的办公楼和服务设施先进的警务、提审大厅，在全监所制作悬挂了规格统一的标识标牌和规章制度，并配备有各项警务公开设施，达到了正规化建设规范要求，提高了执法透明度。（二）教育培训正规化为提高队伍整体素质，各地都十分重视民警教育培训。一是强化政治理论学习。通过组织学习文件、读报纸、上党课等多种形式，将政治思想工作的各个环节纳入制度化轨道。二是按照“三懂四会”的要求开展业务培训。培训以岗位练兵、专题培训、每周定时集中学习等方式为主，同时“训考结合”，将培训情况纳入等级化管理考核，不合格者会受到调离岗位等处理。集体问卷的填答表明，多数民警能够坚守岗位，胜任工作，基本养成了文明、高效的工作作风。潍坊市公安局以建设全国同类城市一流的公安培训基地为标准，2005年10月起分三期动工修建市局培训基地。规划用地120亩，总建筑面积43500平方米，建设总投资8000万元。目前一、二期工程全部建成并启用，可同时容纳600人参训。他们还制定了2006-2010年潍坊市警官培训基地工作规划，确定了基地“教学、交流、科研、服务、实践”五位一体的工作定位。基地揭牌启用以来，已举办培训班64个3100人次。寿光市局投入200万元，分4批派出200余名民警到清华大学进行脱产培训，重点学习领导与管理科学、公共关系与信息传播理论、法学与现代警务的前沿问题。这种培训模式，领导重视程度之高、投入之大、培训人员之多在全省乃至全国公安战线是首家。（三）信息警务正规化为实现“基础工作信息化、信息工作基础化”目标，各地以科技强警战略为指导，以“警务综合信息系统”为载体，以公安基础信息和相关社会信息采集为基础，依托公安信息通信网络和公共应用支撑平台，建立和健全严密、高效的信息化工作机制，有效整合信息，激活相关资源，将信息应用引入打、防、管、控各个环节，使警务综合信息系统延伸到基层一线。东营市以建立符合公安实际的“警务工作信息化、信息工作网络化、网络运转实战化、实战工作高效化”的现代警务运行机制为目标，07年在全市开展“全警信息大采集”百日会战，集中精力抓好开展网上作战、网上管理、网上服务和网上办公等“四个方面应用”和源头信息的采集录入、网上信息的流转传输、信息数据的入库存储、各类资源的整合加工、研判成果的实战运用“五个重点环节”，以此推动信息警务工作机制的全面实施，建立信息采集录入管理工作、信息应用工作和考核、奖惩工作“三个机制”。潍坊市完成了“三级网”升级改造，全部开通了“四级网”，目前全市百名民警拥有联入公安网计算机80台，公安主干网的覆盖率达到97.7。把信息采集和录入作为基层民警的日常工作和基本功，形成了全警采集、全警录入、全警共享、全警应用的新型信息化警务格局。临朐县公安局要求将信息化渗透到公安工作中的每个领域、每个方面，由民警自行研发了案件查询系统和警民互动信息系统。前者可进行各类案件信息查询和同类情况比对及智能分析；后者供群众利用手机和小灵通，按照“便民服务卡”上公布的数字代码，进行公安业务咨询、发布预警和防范信息、提供联动式救助服务、反馈案件办理和审批项目情况、接受短信报警和违法犯罪线索举报，也可作为服务企业绿色通道等。加强了公安信息资源整合与研判，实现了信息互通、工作互动，信息共享、综合查询，提高了公安机关信息预警、导侦、导控、导防的能力。（四）内部管理制度正规化各地均以建章立制作为正规化建设的出发点，按照公安机关人民警察内务条令、公安机关窗口单位服务规定等要求,制定了一系列规章措施。从内务卫生、警容风纪、接待群众、值班备勤等基础性环节入手，规范民警的工作、学习和生活秩序。并以完善考核制度为重点，以标准化、规范化、法制化为目标，对民警定岗位、定职责、定标准，健全执法资格认证升级制度，探索建立符合公安实际的质量管理体系，并与个人利益挂起钩来，不断提升队伍管理水平。潍坊市公安局结合公务员法、市委决策体系建设意见等，建立了定性与定量结合、平时考核与年度考核结合、领导评议与民警评议结合、内部评议和外部评议结合的评价体系，保证各项工作高效完成。东营市公安局坚持突出工作重心和鼓励创新突破，以整合、统一各种考核，归口分解指标、便于操作，上下互评、双向互动为原则，进行主要公安业务和队伍建设“双达标”量化考核，促进了队伍建设。安丘市局对传统人事管理制度进行改革，在全局实行了民警退回制度，即局直各单位、各派出所的主要负责人，有权将不适合在本单位工作的人员退回市局政治处，被退回的人员，与原单位彻底脱钩，人事关系转至政治处，由政治处组织进行为期一个月的培训。培训结束，以一个月为期，采取双向选择办法，由本人在全局一线单位自行联系工作岗位。实行退回制度后，民警“今天工作不努力，明天努力找工作”的忧患意识明显增强，事业心、责任感和队伍的向心力明显增强，工作热情空前高涨。（五）内外监督正规化各地均非常注重内外监督。在双重监督下，民警工作作风不断改进，只有极少数民警因违法乱纪受到惩处。同时，为加强和谐警民关系建设，各地建立了若干以民警名字命名的社区警务工作室，充分发挥“家门口的派出所”的作用。东营市公安局坚持领导接待日制度，开通局长热线、户籍热线，实行窗口单位“首问责任制”、“限时办结制”、“延时服务制”、“绿色通道制”、“上门服务制”，开展警民相约警务室、“预警信息通报”、“警务公开”、“送法下乡”等活动，加强了警民和谐。潍坊安丘市公安局研发开通了案件在线查询系统，将公安机关办理的各类案件的受理情况、调查进展及处理情况，通过互联网予以公布，案件当事人凭案件编号和身份验证，可以上网或发手机短信查询，增强了执法透明度，方便了群众。（六）从优待警正规化坚持从严治警的同时, 各地积极落实从优待警措施，并借助社会各界力量，完善警务保障。潍坊和东营公安局均专门成立“民警执法权益保障委员会”，维护民警正当权益。东营市公安局建立经常性思想工作机制，经常与民警及其家属谈心谈话、沟通联系，定期分析民警思想状况，解决实际问题，确保民警身心健康。同时，采取了专家讲座、咨询、开设心理健康网站、落实民警休假、体检等措施，并计划逐步建立全市公安民警心理疾病预防和心理危机应急干预机制，加强民警的心理行为训练和身心健康保护。（七）标杆导向正规化提拔晋升历来是民警关注的焦点。各地均在此问题上坚持体现原则性，注重层面性，把握平衡性，尽最大努力解决民警的职级待遇。首先是坚持公道正派的用人原则不动摇，严格按照干部“四化”方针，公道正派选人，选公道正派的人，最大限度地尊重民警在选人用人上的知情权、参与权和监督权，凭实绩用干部，以作为定地位，切实把政治强、业务精、作风正的民警选拔到领导岗位上，坚决把不想干事、不能干事、干不成事的干部随时调整交流。同时，针对每个民警干好工作、追求尊重、实现价值的良好愿望，注意正面引导，保护民警的自尊心，激发他们的归属感，为个人进步发展搭建发展舞台。潍坊和东营的几个县市公安局还采取“冷岗热待”方法，把在看守所等基层艰苦岗位上作出突出成绩的同志，作为提拔重用的重点对象。同时，树立了多个爱岗敬业的个人和集体标兵。如，利津县看守所建所46年“双安全”，无一起安全事故，无一名民警违法违纪，先后获得荣誉称号30余项，被国务院授予“模范看守所”荣誉称号，是继“济南交警”之后山东省第二个被国务院授予荣誉称号的单位。东营市发起了向利津县看守所学习的活动，学习他们甘于平凡、无私奉献的立警理念，依法行政、以人为本的执法理念，锐意进取、奋发有为的创新理念，严谨、细致、扎实的管理理念。要求广大民警始终保持无私奉献、奋发有为的精神状态，盯住高目标，树立高标准，把心思用在唯旗是夺上，把力量使在干事创业上，把作风拧在争创一流上，不断开创公安事业发展的新局面。 三、当前正规化建设存在的问题目前，在人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的“三期”之中，公安机关的工作压力增大。突出表现为，一是服务压力大。一方面，警力严重不足。当前发达国家平均警力与人口的万分之三十五，我国平均比例为万分之十一。调查发现，部分地区警民比例不足万分之八，有些县级公安机关甚至不足万分之五。一线民警任务尤为繁重，如某社区民警要负责13250常住人口的治安。远远超出了公安部每人负责1000户、3000人的标准。另一方面，“110”接处警的相当部分不属公安机关职责。“110”的社会联动事实是“联而不动”，公安机关包揽了一些本该由有关职能部门和乡村、居委会等基层治保、调解人员做的事，成了事实上的“多管部”。过多的服务承诺与服务忌语，过强的服务时限，使得一些民警对“服务”一词非常敏感和畏惧。二是执法压力大。公安机关相继出台了执法责任制、执法过错追究制等一系列措施，民警一旦“触电”，必受处罚。而对民警正当执法权益的保护却缺乏明确具体的规定。同时，人民警察使用警械和武器条例、公安机关公务用枪管理使用规定等法规和规定的操作性差，大多数地方“刀枪入库”。民警普遍存在“怕执法、怕出事、怕受处分”心理，在应对违法犯罪及开展群众工作中有时底气不足、方法不当。三是检查监督压力大。目前，公安机关内部和社会各界对民警的监督渠道越来越多，监督范围越来越广，工作要求越来越高，评估指标越来越多，许多民警坦言“岗位知识不够用，缺乏工作经验，新要求太多，新标准太多，检查考核太多，经常怕出错，怕落后，怕干不好”。被调查民警认为，在日益增大的压力和逐步提高的要求之下，正规化建设在推进过程中也出现了一些问题和矛盾。主要表现在：第一，机构设置不够科学。部门过多，职能划分过细，交叉重叠、多头指挥，难成合力，也阻碍警力下沉。第二，人事管理不尽合理。除警力不足外，新录人员因专业不对口而进行的上岗前职业培训提高了用人的潜在成本；个别地方的干部竞争上岗考试在一定程度上流于形式；竞争激励机制尚不健全，民警积极性尚未充分调动起来。第三，业务培训不太深入。应丰富培训内容，从社会聘请专家学者开设管理学、社会学、心理学、公共关系学等专题讲座，提升民警的综合素质。第四，警务信息利用不够充分。信息处理软件互不统一，职能部门和地区之间的“信息鸿沟”和“信息孤岛”现象依然存在，影响了更大范围的信息共享；民警进行警务信息的收集、研究和分析的意识和能力和信息质量仍需提高。第五，绩效考核机制不太完善。现行考核制度虽基本起到了相对量化式的奖优罚劣作用，但因公安工作的复杂性，使得绩效考评的目标确定难、量化难、分解到位难的问题始终没能很好解决，且在具体操作中也有偏颇。如：在目标的选取上，上级管理部门制定的具体目标与基层的实际状况未必相符；在目标的分解上，仍存在“一个部门承担几项目标，一个目标由几个部门承担”现象，各部门之间缺乏统一和协调，甚至要求不一致，使基层公安机关无所适从；在考核内容上，指标内容不甚全面科学，评价体系不够系统公正；在考评结果上，忽视考评对象环境差异和职责任务上的不可比性，考评结果难以符合客观实际，影响考评结果的公平性和可信度，甚至产生负面作用。第六，经费保障不够有力。自1998年中共中央作出行政执法机关和司法机关行政性收费和罚没收入实行收支两条线以及不再从事经商活动的决定后，公安机关的经费主要由同级财政拨款提供。经济落后地区由于财政吃紧，常常无法保证及时财政拨款。公安机关近半的经费得不到及时的财政保证，临时追加比例很高。为弥补经费缺口，各地公安机关尽其所能，采取各种途径，如罚款补充，企业援助，临时借款等。筹措经费耗费了基层领导的大量精力。同时造成急需的公安科技装备缺乏，交通通讯、侦查技术手段落后，侦防违法犯罪能力较低，很多地方仍主要靠“人海战术”和“经验处理”工作。四、推进正规化建设的思考规范化管理的十大目标要求是“决策程序化、组织系统化、业务流程化、管理行为标准化、奖惩有据化、绩效考核定量化、权责明晰化、目标计划化、措施具体化、控制过程化”；著名的麦肯锡“7-S”系统思维模型认为，任何管理都应从共同理念（Shared Value）、战略（Strategy）、结构（Structure）、体制（System）、风格（Style）、人员（Staff）和技术（Skill）七个维度中的“软S”和“硬S”两大方面要素进行设计，以适应外部环境和内部条件的发展变化。在正规化建设的推进过程中，应在公安部“四统一五规范”等标准要求下，综合考量以上目标和要素，特别注重以下方面。（一）立足长远，常抓不懈公安队伍正规化建设既是一个战略命题，也是一项系统工程，不能一蹴而就，一劳永逸，只有经过长期不懈努力，才能达到较为理想的境界。因此，在正规化建设过程中，必须把现实的紧迫感和长远的使命感结合起来，不单纯追求眼前政绩，不仅仅局限于表面的形象工程，不单一要求形式上的统一，应在争取达标的同时，结合当地实际，从战略管理流程、组织人员保障和制度保障等多个方面，科学规划，扎实推进，不断取得新突破，赋予新内容，实现新跨越，促使公安工作持续发展。如，东营市公安局确定了近几年正规化建设的总体目标，即力争逐步实现“六化”建设（组织机构警队化、教育训练职业化、执法执勤程序化、内务管理标准化、监督制约社会化、警务保障现代化），全面建立六大体系（保障依法履行职责的组织体系、适应警察职业需要的教育训练体系、完备的执法执勤体系、具有公安特色的内务管理体系、权威有效的监督制约体系、紧张有力的警务保障体系）。这种建立在长期规划和系统思考基础上的工作模式，可作为推进正规化建设的借鉴。（二）完善法规，出台标准正规化建设内涵丰富，外延广泛，必须建立一整套标准和规范，才能确保正规化建设沿着正确的方向发展。当前虽已出台了一些法规、规章和规范性文件，但还不够全面，有的还缺乏可操作性。所以，立法的完善与标准的确认至关重要。第一，科学界定警务范围，做到工作职能法制化。新公共管理理论为纠正政府失灵提出要“引入市场机制来完善政府公共组织管理”的思想。公安机关治安服务不及时、效率低下的现象，近年来时常成为公众投诉与关注的焦点。究其根本原因是警务职能泛化所致。应通过立法进一步明确警务职能范围，同时，可按照“谁主管，谁负责；谁出资，谁收益”原则，倡导部分安全保卫服务和局部公益性治安服务活动的社会化和市场化，公安机关只承担一定的业务指导和监督责任。第二，规范机构设置，做到组织机构警队化。在遵循公安机关组织管理条例和公安部关于县级公安机关机构设置的指导意见等规定的基础上，坚持“小机关、大基层”、“大警种、小科室”、“少领导、大队伍” 的原则，撤并机关“科中科”、“队中队”，体现纪律部队的要求和公安工作的特色。另外，可使“文职警察”法定化，最大限度地整合警力。第三，规范培训制度，做到教育训练职业化。多年实践表明，警察学院学历教育为从源头上提高新警素质起到了重要作用。应进一步规范其新生录取条件和毕业生录警方法；同时，对非警察学院毕业的新警，应由警察院校对其进行系统的职业培训；“三个必训”等在职培训也应更加层级化、制度化。第四，规范信息警务模式，实现信息利用集成化。公安部和省、市领导机关应进一步做好警务信息平台建设与利用的统筹工作。在当前初步建立起的各种信息平台基础上，明确各级领导和各个岗位民警的责任，建立信息归类、分析、研判与发布的专门队伍；保证充足的科技投入经费，探索科技成果与警务工作的有效结合方法；健全信息采集、流转、研析、运用与考核等方面的制度体系，充分实现各类警务信息广泛“多端”的共享、传递和过滤功能，全面发挥警务信息系统的多媒体信息保存与筛选、预警分析、勤务布局、辅助决策的“集成”职能，搞好资源整合，实现综合查询，提高应用水平。第五，量化经费保障，实现警务装备现代化。一是应将公安机关的经费保障纳入各地经济社会发展规划，足额落实公安机关公用经费保障标准。二是完善经费预算制度。在严格执行预算法的同时，应要求各级政府及财政部门在部门预算总额中安排一定数额或比例的专案应急备用金，确保应急所需。三是落实全国统一的公安经费最低保障制度，确保贫困地区公安机关职能的正常发挥。低保标准应随我国经济的发展和财政收入的提高适时调整，每年年初公布标准情况。四要加强成本控制。在经费供需矛盾短时间内难以根本解决的情况下